ناپایداری مالی

شدیدتر شدن کسری تراز عملیاتی دولت در نیمه نخست امسال چه پیام‌هایی دارد؟ آیا این افزایش میزان کسری تراز عملیاتی به منزله افزایش اهمیت نفت در بودجه دولت است و اگر این چنین باشد با کاهش درآمدهای نفتی دولت با چه مشکلاتی مواجه خواهد شد؟ حمید آذرمند، کارشناس اقتصادی در ارزیابی وضعیت دخل‌وخرج دولت در نیمه نخست امسال می‌گوید: در اغلب سال‌های گذشته، کسری تراز عملیاتی دولت با منابع حاصل از نفت جبران می‌شد ولی در سال جاری، همزمان با افزایش هزینه‌های دولت، درآمدهای نفتی نیز کاهش یافته است. وی سپس مهم‌ترین علل و ریشه‌های ناپایداری و عدم توازن بودجه دولت را تشریح و درباره درآمدهای دولت تصریح می‌کند: هزینه‌های دولت اساساً باید متکی بر درآمدهای پایدار مانند درآمدهای مالیاتی باشد.

کسری تراز عملیاتی دولت، در نیمه نخست امسال نسبت به مدت مشابه سال گذشته به قیمت‌های جاری 17 درصد رشد داشته است. این مساله ناشی از آن است که درآمدهای دولت بدون احتساب درآمدهای نفتی، در شش ماه نخست سال جاری نسبت به مدت مشابه سال قبل 5 /12 هزار میلیارد تومان افزایش داشته است ولی در مقابل هزینه‌های جاری دولت 9 /19 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. در نتیجه کسری تراز عملیاتی نسبت به سال قبل به میزان قابل توجهی بیشتر شده است و تداوم این مساله تا پایان سال می‌تواند مشکلات بسیاری را برای دولت به دنبال داشته باشد. در سنوات گذشته همواره درآمدهای نفتی، جدای از تامین مالی طرح‌های عمرانی، بخشی از کسری تراز عملیاتی را نیز جبران کرده است. ولی مساله‌ای که امسال با آن مواجه هستیم، افزایش هزینه‌های جاری و پرداخت‌های عمرانی دولت همزمان با کاهش درآمدهای نفتی است. به طوری که آمارها نشان می‌دهد در نیمه نخست سال جاری، مجموع درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها و همچنین عواید حاصل از نفت، برابر با 7 /83 هزار میلیارد تومان بوده است ولی مجموع هزینه‌های جاری و عمرانی دولت برابر با 3 /108 هزار میلیارد تومان بوده است. در واقع در نیمه اول سال، با احتساب تنخواه‌گردان، مجموعاً کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای در ابعاد 4 /26 هزار میلیارد تومان واقع شده است. در واقع، در نیمه اول سال 1395، عملاً درآمدهای نفتی پس از کسر پرداخت‌های عمرانی به عنوان خالص واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، فقط توانسته بخشی از کسری تراز عملیاتی را پوشش دهد ولی کسری عمده‌ای همچنان باقی است. این مساله به نوعی نشان‌دهنده روند فزاینده ناپایداری در دخل و خرج دولت است.

در اغلب سال‌های گذشته، کسری تراز عملیاتی دولت با منابع حاصل از نفت جبران می‌شد ولی در سال جاری، همزمان با افزایش هزینه‌های دولت، درآمدهای نفتی نیز کاهش یافته است. هرچند که تاکنون چنین بوده است ولی اصولاً قرار نیست که همیشه کسری تراز عملیاتی دولت، با اتکای بر عواید نفتی پوشش داده شود. این مساله تبعات نامطلوبی به دنبال دارد. امسال نیز مشاهده می‌شود که با کاهش درآمدهای نفتی، چگونه دخل و خرج دولت دچار عدم‌توازن و بی‌ثباتی شده است. مشکل ناپایداری بودجه دولت ریشه‌های تاریخی دارد و اصلاح آن نیز مستلزم اصلاحات ساختاری گسترده‌ای است.

پیش‌بینی دقیق از روند تراز عملیاتی دولت، دشوار است ولی با توجه به چشم‌انداز ثبات درآمدهای دولت و عدم افزایش درآمدهای نفتی و از سوی مقابل با توجه به احتمال افزایش هزینه‌های جاری و عمرانی دولت در ماه‌های پایانی سال، دورنمای تراز عملیاتی تا پایان سال چندان مطلوب به نظر نمی‌رسد.

هرچند که میزان تولید و صادرات نفت طی یک سال گذشته به میزان قابل توجهی افزایش یافته است، ولی با توجه به کاهش قیمت‌های جهانی نفت، عملاً منابع حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی در نیمه اول سال 1395 نسبت به مدت مشابه سال قبل کاهش یافته است. طبیعتاً با توجه به محدودیت‌های فنی افزایش تولید و محدودیت‌های مربوط به بازاریابی نفت و سهمیه تولید نفت ایران و همچنین با توجه به چشم‌انداز پایدار قیمت‌های جهانی نفت در آینده، نباید انتظار افزایش درآمدهای نفتی را در سال‌های آینده داشت. در واقع باید دولت مشکل کسری بودجه و ناپایداری مالی خود را از مسیرهای دیگری حل کند.

اتفاقی که امسال رخ داده، از یک‌سو مخارج دولت افزایش قابل توجهی داشته و از سوی دیگر درآمدهای نفتی کاهش یافته است. یک بخش از این کسری، با افزایش درآمدهای مالیاتی و در واقع با فشار بر مودیان مالیاتی جبران شده است. آن‌گونه که آمارها نشان می‌دهد، مجموع درآمدهای مالیاتی ما در نیمه نخست سال، نسبت به دوره مشابه سال گذشته، نزدیک به 30 درصد رشد داشته است. سهم درآمدهای مالیاتی از کل درآمدهای دولت، که میانگین آن در پنج سال گذشته کمتر از 40 درصد بود، در نیمه نخست سال جاری به 52 درصد افزایش یافت. هرچند به طور کلی، اتکای مخارج دولت بر درآمدهای مالیاتی می‌تواند گامی در جهت ثبات مالی دولت محسوب شود ولی جهش ناگهانی درآمدهای مالیاتی از طریق فشار بر مالیات‌دهندگان، بدون افزایش پایه مالیاتی و مقابله با فرار مالیاتی، ممکن است منجر به تشدید فشار بر بخش رسمی اقتصاد و افزایش انگیزه برای گسترش اقتصاد زیرزمینی شود. بنابراین افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از کل درآمدهای دولت، زمانی می‌تواند سیاستی پایدار و قابل اتکا باشد که با افزایش دایره مالیات‌دهندگان، تمامی نهادهای عمومی و نیز اقتصاد زیرزمینی و بخش غیررسمی نیز تحت پوشش مالیاتی قرار بگیرند.

اگر بخواهیم وضعیت فعلی را در یک تصویر کلی بیان کنیم، از یک‌سو با کاهش درآمدهای نفتی و افزایش مخارج دولت مواجهیم و از سوی دیگر شاهد افزایش کسری بودجه و فشار بر مالیات‌دهندگان هستیم. ادامه این وضعیت و تداوم ناپایداری بودجه، آثار و تبعات مختلفی به دنبال دارد مانند تشدید فشار مالیاتی بر فعالان اقتصادی و درنتیجه گسترش اقتصاد زیرزمینی، احتمال فشار غیرمستقیم بر منابع بانک مرکزی و در نتیجه بی‌ثباتی اقتصاد کلان، کاهش پرداخت‌های عمرانی دولت و در نهایت کاهش کیفیت و پوشش خدمات دولت.

چنین وضعیتی ریشه در ساختار تاریخی اقتصاد ایران دارد و طبیعتاً نمی‌توان انتظار داشت در کوتاه‌مدت اصلاح شود. عوامل متعددی به وجود آورنده ناپایداری بودجه و بی‌ثباتی مالی دولت و وضعیت فعلی هستند. یکی از ریشه‌های ناپایداری بودجه دولت، هزینه‌های جاری بالا و روند فزاینده آن هزینه‌هاست. هزینه‌های بالای دولت از یک طرف ناشی از عدم شفافیت درآمدها و هزینه‌های دولت و از طرف دیگر ناشی از پایین بودن کارایی و بهره‌وری در بخش دولتی و بزرگ بودن ساختار دولت است. عدم شفافیت درآمدها و هزینه‌های دولتی زمینه اتلاف منابع مالی عمومی را فراهم می‌کند. به میزانی که درآمدها و هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی با تفصیل و جزئیات بیشتری منتشر شده و در دسترس عموم باشد، به طور طبیعی امکان پایش و نظارت عمومی بر عملکرد مالی دولت افزایش می‌یابد. این مساله به خودی خود، منجر به کاهش هزینه‌های دولت می‌شود. بزرگ بودن بدنه دولت و تصدی‌گری دستگاه‌های اجرایی در مواردی که امکان واگذاری آن به بخش خصوصی واقعی وجود دارد، عملاً نتیجه‌ای جز افزایش هزینه تمام شده خدمات دولتی و اتلاف منابع بودجه‌ای ندارد. در کنار عوامل گفته شده، بهره‌وری پایین و ناکارایی دستگاه‌های اجرایی نیز یکی از ریشه‌های اصلی پرهزینه بودن عملیات اجرایی دولت است.

مساله مهم دیگری که موجب افزایش هزینه‌های دولت شده، تداوم سیاست‌های حمایتی غیرهدفمند و غیراصولی است. برخی از این سیاست‌ها میراث دولت‌های گذشته بوده است که انتظار می‌رفت در دولت یازدهم مورد بازنگری و اصلاح و بهبود قرار گیرد ولی به همان شکل تداوم یافت. سیاست‌هایی نظیر پرداخت یارانه نقدی به خانوار، خرید تضمینی محصولات کشاورزی، پایین نگه داشتن قیمت حامل‌های انرژی، حمایت‌های غیرهدفمند از صنایع کوچک و متوسط و نظایر آن، بدون اینکه آثار پایداری بر رشد اقتصادی و حمایت از تولید داشته باشد، بار سنگینی بر بودجه عمومی دولت تحمیل کرده و مشکل کسری بودجه دولت را تشدید کرده است. اثربخشی این‌گونه سیاست‌های حمایتی، بارها در ادوار گذشته مورد آزمون قرار گرفته ولی همچنان تداوم یافته است. این‌گونه سیاست‌ها بخش قابل توجهی از منابع بودجه‌ای را به خود اختصاص داده‌اند.

یکی دیگر از عوامل ناپایداری بودجه دولت، سهم بالای درآمدهای نفتی و اتکای بخشی از مخارج جاری دولت به درآمدهای برونزای نفتی است. اتکای هزینه‌های جاری به درآمدهای پایدار، مستلزم افزایش سهم درآمدهای مالیاتی است ولی در زمینه افزایش درآمدهای مالیاتی ملاحظاتی نیز مطرح است. به عنوان مثال در اقتصاد ایران با توجه به حجم بزرگ اقتصاد زیرزمینی، عملاً بخش بزرگی از اقتصاد مالیاتی پرداخت نمی‌کند. این مساله موجب محدود شدن پایه مالیاتی در کشور و فشار بر بخش رسمی اقتصاد می‌شود. در چنین شرایطی افزایش نرخ‌های مالیاتی منجر به تشدید فشار بر بخش رسمی و حتی افزایش انگیزه برای گسترش اقتصاد زیرزمینی می‌شود. در واقع افزایش درآمدهای مالیاتی باید از محل مبارزه با فرار مالیاتی و ایجاد سیستم‌های کارآمد و یکپارچه اطلاعاتی، ساماندهی بخش غیررسمی اقتصاد و افزایش شفافیت و پاسخگویی نهادهای عمومی غیردولتی حاصل شود نه از محل افزایش نرخ‌های مالیاتی. در اقتصاد کشور تعداد کثیری از بنگاه‌های اقتصادی بزرگ وابسته به بخش عمومی وجود دارند که عملکرد مالی شفافی ندارند. در مجموع آنچه گفته شد بخشی از مهم‌ترین علل و ریشه‌های ناپایداری و عدم توازن بودجه دولت‌ها در ادوار مختلف است.

باید پذیرفت که دو عامل «بی‌ثباتی درآمدهای دولت» و «روند فزاینده مخارج دولت» منجر به واگرایی و ناپایداری بودجه دولت شده است. لذا در افقی میان‌مدت، ایجاد پایداری در بودجه و دستیابی به ثبات مالی مستلزم اقداماتی است که در دو اصل مدیریت هزینه‌های دولت و ثبات درآمدهای دولت خلاصه می‌شود.

در زمینه مدیریت هزینه‌های دولت، اقدامات مختلفی را می‌توان انجام داد. یکی از اقدامات اساسی کاهش هزینه‌های جاری دولت از طریق افزایش کارایی و بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی است. به طور تاریخی دستگاه‌های اجرایی با چالش‌هایی مانند انباشت نیروی انسانی، انباشت دارایی‌های ثابت، ناکارآمدی فرآیندها و رویه‌ها، تعدد مراکز تصمیم‌گیری، موازی‌کاری دستگاه‌ها و در مجموع اتلاف منابع مواجه هستند. طبیعتاً مدیریت هزینه‌های دولت، در گام نخست مستلزم اصلاح فرآیندها و رویه‌ها و اقداماتی نظیر پیاده‌سازی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است. البته به لحاظ قانونی الزامی مبنی بر پیاده‌سازی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در دستگاه‌های دولتی وجود دارد ولی در عمل توفیق چندانی در این زمینه حاصل نشده و مقاومت بسیاری در این زمینه وجود دارد. علاوه بر آن لازم است به طور جدی و عملی افزایش شفافیت در درآمدها و هزینه‌ها مورد توجه سطوح مختلف دولت قرار گیرد. طبیعتاً به میزانی که شفافیت و سلامت دستگاه‌های اجرایی افزایش یابد، از اتلاف هزینه‌ها جلوگیری شده و کارایی و بهره‌وری دستگاه‌های اجرایی افزایش خواهد یافت. در مورد سیاست کاهش تصدی‌گری دولت نیز باید مجدداً تاکید کرد، در هر زمینه‌ای که امکان واگذاری بخشی از خدمات دولتی به بخش خصوصی وجود داشته باشد، این واگذاری‌ها می‌تواند به کاهش هزینه تمام‌شده خدمات و صرفه‌جویی در مخارج دولتی منجر شود. البته تجربه چندین سال گذشته نشان می‌دهد اصولاً توفیق در سیاست خصوصی‌سازی و واگذاری خدمات دولتی، به الزاماتی مانند ساز‌و‌کارهای شفاف و رقابتی نیازمند است که بدون آن انتظار توفیق چندانی نمی‌رود. عامل دیگری که می‌تواند به مدیریت هزینه‌های دولتی کمک کند، بازنگری کلی در سیاست‌های حمایتی دولت در زمینه‌های مختلفی مانند کشاورزی، صنعت، بازار انرژی و سیاست‌های رفاهی است. در اغلب دوره‌ها، دولت‌ها در اجرای سیاست‌های حمایتی مختلف، تعهدات بسیار سنگینی را برعهده گرفته و این‌گونه تعهدات را هم به دولت‌های بعد از خود منتقل کرده‌اند. به استناد مطالعات و گزارش‌های مختلف، سالانه منابع کلانی صرف انواع سیاست‌های حمایتی می‌شود که اثربخشی آن محل تردید است. تداوم سیاست‌هایی نظیر پرداخت یارانه نقدی به خانوار، سیاست خرید تضمینی محصولات کشاورزی و سیاست‌های حمایتی بازار انرژی، بار مالی بسیار سنگینی را بر بودجه عمومی دولت‌ها تحمیل کرده است. دستیابی به توازن بودجه و پایداری دخل و خرج دولت، بدون بازنگری سیاست‌های حمایتی امکان‌پذیر نخواهد بود. با وجود اثبات ناکارایی سیاست‌های حمایتی غیرهدفمند، این گونه سیاست‌ها همچنان ادامه داشته و هر ساله به عنوان یک دستاورد توسط دستگاه‌های اجرایی گزارش می‌شوند. به نظر می‌رسد با توجه به گستردگی ذی‌نفعان این گونه سیاست‌های حمایتی، هیچ دولتی حاضر به پذیرش هزینه‌های سیاسی و اجتماعی اصلاح این سیاست‌ها نیست.

در زمینه مدیریت هزینه‌ها، علاوه بر هزینه‌های جاری، مدیریت اعتبارات عمرانی دولت نیز حائز اهمیت است. در اقتصاد ایران به عنوان یک اقتصاد وابسته به نفت، در طول دهه‌های گذشته بخش عمده منابع مورد نیاز برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، به اتکای منابع بودجه‌ای و آن هم از محل صادرات نفت حاصل شده است. در واقع در ادوار مختلف ایجاد زیرساخت‌های اقتصادی، کاملاً متکی بر بودجه عمومی دولت‌ها بوده است. امروزه در دنیا، حتی طرح‌های بزرگ ملی و زیرساخت‌های اساسی، با اتکا به مشارکت بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی تامین مالی می‌شود. یکی از اقدامات مهم در زمینه مدیریت هزینه‌های دولت، افزایش سطح مشارکت بخش خصوصی و بخش خارجی در تامین مالی طرح‌های عمرانی است. این مساله منجر به کاهش فشار بر بودجه عمومی شده و به مدیریت مخارج دولت کمک می‌کند. علاوه بر اجرای طرح‌های عمرانی با اتکا به مشارکت بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی، حتی امکان بهره‌برداری از زیرساخت‌های اساسی با استفاده از سازوکارهای واگذاری فراهم است. این‌گونه سیاست‌ها ضمن کاهش هزینه‌های دولتی حتی امکان درآمدزایی برای دولت نیز دارد. نکته دیگری هم که در اینجا لازم است اشاره شود، تعیین تکلیف طرح‌های نیمه‌تمام ادوار گذشته است. طی چند سال گذشته، دولت از یک سو با انبوه طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام برجای مانده از دولت قبل و از سوی دیگر با تنگنای مالی مواجه بوده است. به نظر می‌رسد بسیاری از طرح‌های مصوب دولت قبل به طور جدی نیاز به بازنگری و مطالعه مجدد دارد. در این زمینه، پس از مطالعه مجدد تمامی طرح‌های نیمه‌تمام، برحسب مورد اقداماتی مانند تکمیل طرح با منابع دولتی، واگذاری کامل طرح به بخش خصوصی، تکمیل طرح در قالب سرمایه‌گذاری مشترک یا حتی در مواردی توقف طرح می‌تواند به مرحله اجرا درآید.

در زمینه ثبات درآمدها، همان‌طور که پیشتر نیز گفته شد، هزینه‌های دولت اساساً باید متکی بر درآمدهای پایدار مانند درآمدهای مالیاتی باشد. این نیز مستلزم افزایش درآمدهای مالیاتی از مسیر گسترش پایه مالیاتی و مقابله موثر و جدی با فرار مالیاتی است. امروزه در کشورهای مختلف تجربه‌های بسیار مفیدی در زمینه گسترش سیستم‌های اطلاعاتی یکپارچه و شیوه‌های موثر مقابله با فرار مالیاتی وجود دارد. لازم است دولت به منظور افزایش سهم درآمدهای مالیاتی، بی‌آنکه فشار بر فعالان اقتصادی رسمی و قانونی را تشدید کند، با شیوه‌هایی مانند ساماندهی بازار غیررسمی، الزام شرکت‌های وابسته به نهادهای عمومی به شفافیت و پاسخگویی بیشتر و بهره‌گیری از سیستم‌های اطلاعاتی یکپارچه سعی در گسترش پایه مالیاتی کند.