چالش مالیات‌ستانی

در سال‌های اخیر دولت عزمش را جزم کرده تا درآمدهای مالیاتی خود را افزایش دهد. کسری بودجه سنگین دولت در این سال‌ها دلیل اصلی این فشار به سازمان امور مالیاتی برای افزایش درآمدهای مالیاتی است. نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی در ایران کمتر از هفت درصد است. در حالی که متوسط این نسبت در اقتصادهای بزرگ دنیا ۱۸ درصد است. همچنین سهم درآمدهای مالیاتی از بودجه دولت در ایران همواره زیر ۳۰ درصد است در حالی که در برخی کشورهای توسعه‌یافته این نسبت تا ۸۰ درصد هم می‌رسد.

برای افزایش درآمدهای مالیاتی منطقاً سه راه وجود دارد: یا نرخ مالیات را باید افزایش داد یا معافیت‌ها را باید کاهش داد یا باید فرار مالیاتی را به حداقل رساند. نرخ‌های مالیاتی را به این راحتی نمی‌شود تغییر داد. متوسط نرخ موثر مالیات‌ها در ایران در حدود ۴۴ درصد است که از نرخ‌های بالا در دنیا محسوب می‌شود. متوسط نرخ مالیات‌ها در کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا ۳۳ درصد و در کشورهای OECD معادل 5 /44 درصد است. ضمن اینکه در شرایط رکود، افزایش نرخ‌های مالیاتی منطقی نیست.

از سوی دیگر داستان معافیت‌های مالیاتی هم داستان پیچیده و پرچالشی است. این معافیت‌ها را می‌توان به چهارگونه تفکیک کرد. نخست معافیت‌هایی که برای حمایت از برخی فعالیت‌های اقتصادی است و منطق توسعه‌ای دارد. مثلاً بخش‌های کشاورزی و آموزش و فرهنگ کاملاً معاف از مالیات هستند. صادرات کالاهای غیرنفتی، صادرات خدمات و نیز ترانزیت کالا صددرصد معاف هستند. تعاونی‌ها نیز از معافیت‌های مالیاتی متعددی برخوردارند. گروه دوم معافیت‌های مالیاتی با هدف تشویق سرمایه‌گذاری در مناطق جغرافیایی خاصی اعمال می‌شوند و هدف از آنها تمرکززدایی و توزیع عادلانه سرمایه و امکانات در کشور است. مثلاً واحدهای تولیدی و معدنی در مناطق محروم معافیت‌های مالیاتی طولانی دارند همچنین مناطق مرزی کشور از معافیت‌هایی برای تجارت و واردات بهره‌مند هستند. در مناطق آزاد تجاری و صنعتی هم معافیت‌های مختلفی اعمال می‌شود. همچنین موسسات و شرکت‌های دانش‌بنیان که در پارک‌های فناوری مستقر هستند نیز از مالیات بر درآمد معاف هستند. سومین نوع معافیت‌ها آنها هستند که با اهداف رفاهی و برای حمایت از طبقات آسیب‌پذیر جامعه اعمال می‌شوند. معروف‌ترین آن معافیت مالیاتی افرادی است که حقوق آنها کمتر از حداقل تعیین‌شده توسط سازمان مالیاتی است. کارکنان شاغل در مناطق محروم هم ۵۰ درصد تخفیف در مالیات بر حقوق و دستمزد دارند. آخرین نوع معافیت‌ها مربوط به برخی نهادها و موسسات است که بعضاً منطق اقتصادی هم ندارد. دولت عملاً امکانی برای کاهش معافیت‌ها هم ندارد. در نتیجه تنها راهی که می‌ماند ممانعت از فرار مالیاتی است. اما به نظر می‌رسد در خصوص ابعاد فرار مالیاتی تا حدی بزرگ‌نمایی می‌شود.

یک گزارش دفتر تحقیقات و مطالعات سازمان امور مالیاتی در سال ۱۳۸۹ نشان می‌دهد ۴۱ درصد تولید ناخالص داخلی کشور از پرداخت مالیات معاف است. مطالعه دیگری که توسط مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 13۹۰ انجام شده نیز نشان می‌دهد که 5 /51 درصد از ظرفیت مالیاتی کشور (با نرخ مالیاتی موثر ۲۰ درصد) به دلیل فرار مالیاتی یا معافیت مالیاتی محقق نمی‌شود. همین بررسی سهم فرار مالیاتی را بین ۱۲ تا ۱۵ درصد ظرفیت مالیاتی برآورد کرده و ۳۶ تا ۴۰ درصد را هم به معافیت‌ها نسبت می‌دهد.

مطالعات دیگری نشان می‌دهند که با توجه به گستردگی معافیت‌ها، ظرفیت مالیاتی کشور در بهترین حالت نمی‌تواند بیشتر از 5 /12 درصد تولید ناخالص داخلی کشور باشد. یعنی اگر فرض کنیم تولید ناخالص داخلی در حدود ۱۱۰۰ هزار میلیارد تومان باشد اساس حداکثر درآمد مالیاتی دولت ۱۳۷ هزار میلیارد تومان خواهد بود. به عبارت دیگر احتمالاً بین ۱۵ تا ۲۰ هزار میلیارد تومان حداکثر فرار مالیاتی کشور خواهد بود.

بر اساس اطلاعات منتشر‌شده در نشریه گزیده آمارهای اقتصادی بانک مرکزی (بخش مالی و بودجه) درآمد مالیاتی دولت در سال 13۹۲ حدود ۴۹ هزار میلیارد تومان بود که با یک رشد شدید در سال 13۹۳ (عمدتاً به دلیل افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده) به ۷۰ هزار میلیارد تومان رسید و در سال 13۹۴ هم در حدود ۷۹ هزار میلیارد تومان بوده است.

اطلاعات همین مرجع نشان می‌دهد در سال 13۹۴ تقریباً ۱۱ درصد درآمد مالیاتی کشور از اشخاص حقوقی دولتی و ۲۶ درصد از شرکت‌های خصوصی بوده است. ۱۰ درصد هم سهم مالیات بر حقوق و دستمزد کارمندان (اعم از دولتی و خصوصی) و تنها چهار درصد هم درآمد مالیاتی مشاغل و صنوف بوده است. جالب اینکه مالیات نهادها و بنیادها کمتر از 1 /0 درصد بوده است. ۴۶ درصد درآمد مالیاتی دولت در این سال از محل مالیات‌های مستقیم بوده که شامل ۲۵ درصد مالیات بر ارزش‌افزوده هم می‌شود. به وضوح مشخص است که اگر معافیت‌ها را کنار بگذاریم بیشترین فرار مالیاتی در مشاغل و اصناف اتفاق می‌افتد.

قریب به ۱۵ سال است که تحول نظام مالیاتی در قالب طرحی با عنوان طرح جامع مالیاتی در دستور کار وزارت اقتصاد قرار دارد. طی این ۱۵ سال اقدامات مختلفی در این خصوص انجام و هزینه‌های قابل توجهی نیز پرداخت شده است. برخی از این اقدامات تاثیر مثبت داشته‌اند. مثلاً استقلال سازمان امور مالیاتی از ستاد وزارت اقتصاد و تدوین ضوابط مربوط به ایجاد این سازمان، اجرای قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، مکانیزاسیون فرآیندهای مالیاتی از جمله فعالیت‌های مثبت بوده‌اند. اما برخی اقدامات نیز بیشتر حالت شعاری و تبلیغاتی داشته‌اند.

فرار مالیاتی معمولاً به سه روش انجام می‌گیرد: نخست فراری که به دلیل شناسایی نشدن بخشی از مودیان رخ می‌دهد، دوم فراری که به دلیل پنهان کردن بخشی از درآمد رخ می‌دهد و سوم فراری که به دلیل دیر پرداخت کردن یا پرداخت نکردن مالیات تشخیصی در موعد قانونی رخ می‌دهد.

با اجرای طرح جامع مالیاتی امید می‌رود که فرار مالیاتی به ویژه نوع اول و دوم آن کاهش جدی پیدا کند. اما به‌رغم گذشت ۱۵ سال از شروع طرح جامع مالیاتی و هزینه بیش از ۵۰۰ میلیارد تومان در این سال‌ها هنوز پیشرفت محسوسی در این طرح دیده نمی‌شود. با اینکه بیش از پنج سال از آغاز فعالیت شرکت فرانسوی «بول» که در ازای یک قرارداد چند میلیون یورویی پیاده‌سازی نرم‌افزار خود در سه استان تهران، کرمانشاه و اصفهان را تعهد کرده، می‌گذرد ظاهراً این پروژه هنوز به پایان نرسیده است.

نکته مهم دیگری که باید توجه داشت این است که منطقاً دولت نباید در شرایط رکود بار مالیاتی را بر دوش شرکت‌ها سنگین‌تر کند. اما منطقاً دولت به جای آنکه تلاش کند از طریق ایجاد رونق و رشد اقتصادی ظرفیت مالیاتی کشور را گسترش دهد صرفاً به افزایش وصولی خود (به هر قیمتی) فکر می‌کند. منطقاً سازمان مالیاتی باید تلاش کند فاصله بین ظرفیت مالیاتی و درآمد وصولی را کاهش دهد نه اینکه صرفاً به دنبال افزایش وصولی‌ها باشد. اما عملاً مدیران سازمان امور مالیاتی بیشتر به دنبال تحقق میزان درآمد مالیاتی مصوب در لایحه بودجه سالانه کل کشور هستند.

اشکال کار آنجاست که سازمان امور مالیاتی عملاً در کنترل حسابداران است و نگاه حاکم بر این سازمان نگاه حسابداری است نه سیاستگذاری اقتصادی. مدیران این سازمان عموماً کسانی هستند که تحصیلات و سابقه اقتصادی ندارند و عمدتاً ممیز مالیاتی بوده‌اند و در سلسله‌مراتب اداری رشد کرده‌اند. به همین دلیل اگر مصاحبه‌های مدیران سازمان امور مالیاتی بررسی شود عموماً تنها به رشد درآمدهای مالیاتی به‌عنوان دستاورد مدیریت خود استناد می‌کنند بدون اینکه توجهی به شرایط اقتصادی کشور داشته باشند.

مهم‌ترین دلیل این مشکل ضعف وزارت اقتصاد است. مشغله زیاد و ضعف تخصصی ستاد وزارت اقتصاد باعث شده هیچ‌گاه وزارت اقتصاد در عمل سیاستگذاری مالیاتی انجام ندهد و همه وظایف صرفاً به سازمان امور مالیاتی محول شود. ضمن اینکه قوانین متعدد و عموماً نامنسجم هم اختیارات گسترده‌ای به سازمان امور مالیاتی داده و این سازمان متصدی اتخاذ تصمیماتی شده که فرق ماهوی با سیاستگذاری ندارند. در حالی که وظیفه سیاستگذاری مالیاتی بر عهده وزارت اقتصاد بوده و سازمان امور مالیاتی صرفاً مسوول عملیات حسابرسی مالیاتی است.