تاریخ انتشار:
آیا اقتصاد ایران به دو صندوق ذخیره درآمد نفتی نیاز دارد؟
یک دخل و دو خرج
پس از انحلال هشت‌ساله حساب ذخیره ارزی، کمیسیون تلفیق برنامه ششم مساله احیای این حساب را مطرح کرد. حمیدرضا حاجی‌بابایی، رئیس کمیسیون تلفیق از تصمیم این کمیسیون مبنی بر احیای حساب ذخیره ارزی و حفظ صندوق توسعه ملی به صورت همزمان خبر داده است.
میثم پیله‌فروش / پژوهشگر اقتصاد ایران
پس از انحلال هشت‌ساله حساب ذخیره ارزی، کمیسیون تلفیق برنامه ششم مساله احیای این حساب را مطرح کرد. حمیدرضا حاجی‌بابایی، رئیس کمیسیون تلفیق از تصمیم این کمیسیون مبنی بر احیای حساب ذخیره ارزی و حفظ صندوق توسعه ملی به صورت همزمان خبر داده است. آن‌طور که حاجی‌بابایی خبر داده پیشنهاد مجلس در جریان بررسی برنامه ششم توسعه این بوده که صندوق توسعه ملی به قوت خود باقی بماند اما حساب ذخیره ارزی هم احیا شود. در این شرایط دولت حدود 30 درصد از درآمدهای نفتی خود را طبق قانون به صندوق توسعه ملی واریز کند و مابقی در دو بخش هم صرف بودجه جاری شود و هم بخشی در حساب ذخیره ارزی ذخیره شود. به گفته حاجی‌بابایی «تاکنون گفته می‌شد هر بشکه نفت چه میزان دلار و هر دلار معادل چه میزان ریال است اما از این پس با بشکه و معادل دلاری آن کار نداریم بلکه دقیقاً مشخص می‌کنیم که دولت چند هزار میلیارد تومان از محل درآمدهای نفتی می‌تواند استفاده کند و چه میزان را باید به حساب ذخیره ارزی بریزد.» منابعی هم که وارد حساب ذخیره ارزی می‌شود تنها با مجوز مجلس می‌تواند صرف امور عمرانی شود. این خبر به معنای وجود همزمان دو حساب برای ذخیره درآمدهای نفتی است.
دو حسابی که نه میزان کارایی و توفیق آنها در 16 سال گذشته مشخص شده و نه موجودی آنها. اما حال مجلس در عقبگردی مساله احیای یکی و حفظ دیگری را مطرح کرده است. اما آیا این دو حساب با یکدیگر تفاوتی دارند؟ آیا وجود هر دو در یک اقتصاد لازم است؟ اگر نه کدام‌یک را باید نگه داشت و کدام را منحل کرد؟
بررسی سوابق حساب ذخیره ارزی
حساب ذخیره ارزی در برنامه‌های سوم و چهارم با دو وظیفه «ثبات‌بخشی به بودجه در مواقع کاهش درآمدهای نفتی و جلوگیری از آسیب‌رساندن شوک‌های نفتی به تعادل اقتصاد کشور» و «پس‌انداز بخشی از درآمد حاصل از نفت برای نسل‌های آینده با تبدیل درآمدهای نفتی به سرمایه‌گذاری مولد»، به تصویب رسید و از سال 1380 آغاز به کار کرد.
در برنامه پنجم توسعه، صندوق توسعه ملی به منظور تبدیل بخشی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت، به منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی تاسیس شد و در کنار آن، حساب ذخیره ارزی فقط برای تعادل‌بخشی به بودجه عمومی کشور و حفظ ثبات آن تداوم یافت.
در این یادداشت، ابتدا چگونگی توزیع منابع حاصل از صادرات نفت در ایران در دوره‌های مختلف مورد بررسی قرار گرفته و سپس مصوبه کمیسیون تلفیق برنامه ششم درباره حساب ذخیره ارزی ارزیابی می‌شود.
1- قواعد مالی استفاده از وجوه نفتی در ایران
قسمتی از نفت تولیدی در داخل کشور مصرف شده و بخشی از آن صادر می‌شود. در یک نگاه کلی می‌توان توزیع منابع حاصل از صادرات نفت در ایران بعد از انقلاب اسلامی را در پنج دوره بررسی کرد:
دوره اول- از سال 1358 تا پایان برنامه اول (سال 1373) (تصویب تبصره «38» قانون بودجه سال 1358 و قانون نفت سال 1366)
دوره دوم- برنامه دوم توسعه (1378-1374) (تبصره (22) قانون برنامه و شکل‌گیری قراردادهای بیع متقابل)
دوره سوم- برنامه سوم توسعه (1383-1379) (ماده (60) قانون برنامه و ایجاد حساب ذخیره ارزی)
دوره چهارم- برنامه چهارم توسعه (1388-1384) (ماده یک قانون برنامه (ادامه حساب ذخیره ارزی) و در نظر گرفتن سهم برای شرکت ملی نفت در تبصره‌های بودجه)
دوره پنجم- برنامه پنجم توسعه (1395-1389) (ماده (84) و (85) قانون برنامه، تبصره‌های بودجه، قانون نفت)
جریان وجوه نفت در برنامه پنجم به شرح زیر است:
■ قسمت کوچکی از نفت صادراتی (شامل نفت خام و میعانات گازی) بابت بازپرداخت‌های بیع متقابل به شرکت‌های طرف قرارداد تعلق می‌گیرد.
■ بقیه نفت صادراتی را مصرف‌کننده خارجی خریداری کرده و به ازای آن ارز پرداخت می‌کند.
■ ارزهای دریافت‌شده به حساب‌هایی که بانک مرکزی معرفی می‌کند واریز می‌شود.
■ بانک مرکزی موظف است سهم شرکت ملی نفت ایران از این وجوه را (مطابق با تبصره‌های قانون بودجه سنواتی) به شرکت مزبور پرداخت کند.
■ بانک مرکزی موظف است سهم صندوق توسعه ملی از این وجوه را (مطابق ماده (84) قانون برنامه پنجم توسعه) به صندوق مذکور پرداخت کند.
■ بانک مرکزی موظف است تا سقف ریالی در نظر گرفته‌شده در قانون بودجه سنواتی، ارزهای خارجی را به ریال تبدیل و به حساب خزانه‌داری کل واریز کند.
■ مانده وجوه ارزی (در صورت وجود) به حساب ذخیره ارزی (مطابق ماده (85) قانون برنامه پنجم توسعه) واریز می‌شود.
به عبارت دیگر، از سال 1389 علاوه بر خزانه‌داری کل کشور، حساب ذخیره ارزی و شرکت ملی نفت ایران، سالانه قسمتی از درآمد حاصل از صادرات نفت به صندوق توسعه ملی تعلق گرفت.
نکته قابل توجه درباره حساب ذخیره ارزی اینکه در تبصره (2) ماده(14) قانون نفت، حساب ذخیره ارزی تبدیل به حسابی دائمی شد و مقرر شد درآمد حاصل از فروش نفت خام و میعانات گازی مازاد بر ارقام مندرج در قوانین بودجه سالانه کل کشور به حساب ذخیره ارزی واریز شود. همچنین با تصویب ماده (1) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت(2)، سهم شرکت نفت از نفت تولیدی نیز دائمی شد.
2- عملکرد حساب ذخیره ارزی در برنامه پنجم توسعه
در قوانین قبلی (ماده (60) قانون برنامه سوم و ماده (1) قانون برنامه چهارم) ملاک تعیین مازاد، جداول برنامه بود اما با توجه به اینکه برنامه پنجم فاقد جدول بود، ملاک تعیین مازاد، مقدار منابع پیش‌بینی‌شده در قوانین بودجه کل کشور (منابع نفتی بودجه) است. به عبارت دیگر، در صورت افزایش منابع نفتی بودجه اصولاً مبلغی برای واریز به حساب ذخیره ارزی نمی‌ماند. بندها و تبصره‌های قوانین بودجه سال‌های 1390 تا 1392 1، مازاد منابع نفتیِ را به جای واریز به حساب ذخیره ارزی به امور زیر اختصاص داد:
■ تقویت بنیه دفاعی (شامل وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، نیروهای نظامی، انتظامی و بسیج)، آشیانه جمهوری اسلامی ایران برای خرید هواپیما و بالگرد و صنایع دفاعی؛
■ بخش سلامت؛
■ بازسازی عتبات عالیات؛
■ تامین قیر پروژه‌های عمرانی؛
■ مهار آب‌های مرزی و مهار گرد و غبار استان‌های مرزی و ریزگردهای استان‌ها و حفظ و احیای دریاچه‌ها و تالاب‌های کشور؛
■ یارانه سود تسهیلات و جوایز صادراتی تادیه بدهی دولت و افزایش سرمایه بانک‌های دولتی و صندوق ضمانت صادرات؛
■ صندوق بیمه محصولات کشاورزی و صندوق حمایت از توسعه سرمایه‌گذاری کشاورزی و کمک به صید و پرورش میگو و روش‌های صید و صیادی و تکثیر و پرورش ماهی به روش مداربسته؛
■ بابت صندوق نوآوری و شکوفایی و فناوری‌های نوین، مدیریت و اجرای طرح‌های تحقیقاتی کلان شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری، ارتباط صنعت و دانشگاه، تقویت و توسعه شبکه آزمایشگاهی علمی ایران و حمایت از فناوری؛
■ تعدیل و ساماندهی پره‌های صیادی؛
■ آبرسانی به روستاهای فاقد آب آشامیدنی؛
■ بابت گازرسانی به شهرها و روستاها.
در نتیجه در سال‌های برنامه پنجم توسعه (1389 به بعد) نه‌تنها منابع جدیدی به حساب ذخیره ارزی واریز نشده بلکه همه موجودی آن نیز مصرف شد.
3- الگوی پیشنهادی برنامه ششم
طبق مصوبه کمیسیون تلفیق برنامه ششم جریان وجوه نفت در سال‌های برنامه به شرح زیر خواهد بود:
■ قسمتی از نفت صادراتی (شامل نفت خام و میعانات گازی) بابت بازپرداخت‌های قراردادهای نفتی به شرکت‌های طرف قرارداد تعلق خواهد گرفت.
■ بقیه نفت صادراتی را مصرف‌کننده خارجی خریداری کرده و به ازای آن ارز پرداخت می‌کند.
■ ارزهای دریافت‌شده به حساب‌هایی که بانک مرکزی معرفی می‌کند واریز می‌شود.
■ بانک مرکزی موظف است 5 /14 درصد از این وجوه را به شرکت ملی نفت ایران پرداخت کند.
■ بانک مرکزی موظف است سهم صندوق توسعه ملی از این وجوه را (سال اول 30 درصد که سالانه حداقل دو درصد به آن اضافه می‌شود) به صندوق مذکور پرداخت کند.
■ بانک مرکزی موظف است تا سقف ریالی در نظر گرفته‌شده در قانون بودجه سنواتی، ارزهای خارجی را به ریال تبدیل و به حساب خزانه‌داری کل واریز کند.
■ مانده وجوه ارزی (در صورت وجود) به حساب ذخیره ارزی واریز می‌شود.
■ در صورت کاهش سهم نفت بودجه عمومی، از سالانه 830 هزار میلیارد ریال به قیمت ثابت 1395، از محل حساب ذخیره ارزی (در صورت وجود منبع) برای تامین اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای (طرح‌های عمرانی) اختصاص می‌یابد.
■ سقف اعتبارات هزینه‌ای مطابق ارقام جدول شماره (4) برنامه ششم خواهد بود.
■ افزایش مصارف (و به تبع آن منابع از جمله منابع نفتی بودجه) حداکثر تا 15 درصد در قالب لوایح بودجه سنواتی مجاز است و مازاد بر آن باید از طریق اصلاح قانون برنامه ششم (که نیاز به دوسوم رای دارد) صورت گیرد.
جمع‌بندی
هر چند ساز و کار برنامه ششم برای استفاده از منابع نفتی در بودجه، با ایده‌آل‌های مطرح در این زمینه فاصله دارد، اما با تعیین سقف مصارف بودجه عمومی برنامه ششم و اجازه حداکثر 15 درصد رشد به آن، می‌توان پایه‌ای برای انضباط بودجه‌ای و مهار میل سیری‌ناپذیر برای گسترش هزینه‌ها ایجاد کرد.
همچنین تعیین ریالی سقف مصارف و سهم دولت از منابع نفتی در برنامه ششم می‌تواند بحث‌های بودجه‌ای را از وابستگی به نرخ ارز و قیمت نفت رها کرده و زمینه‌ای برای سیاست مالی مستقل فراهم سازد.
تحقق این سیاست‌ها می‌تواند زمینه احیای حساب ذخیره ارزی به‌عنوان نوسان‌گیر واقعی و موثر برای بودجه کشور را فراهم کند. اما نکته مهم عملی شدن این قوانین است. قوانین خوب قبلی از جمله ماده (60) قانون برنامه سوم، ماده (1) قانون برنامه چهارم و مواد (84) و (85) قانون برنامه پنجم، هیچ‌کدام به درستی اجرا نشدند. ضمانت اجرایی مهار سقف مصارف بودجه عمومی کسب دوسوم رای از مجلس برای اصلاح تعیین شده اما عملکرد مجالس گذشته نشان می‌دهد این سد توان جلوگیری از فشارهای وارده برای مصرف لجام‌گسیخته درآمدهای نفتی را ندارد و اقتصاد سیاسی حاکم بر تصمیم‌گیری‌ها همواره توانسته از سدهای پیشین عبور کند. درآمدهای نفتی که در برنامه سوم توسعه به مصرف رسید به حدود 86 میلیارد دلار بالغ شد اما پیش‌بینی‌های اولیه برنامه سوم حدود 57 میلیارد دلار بود. در دوره برنامه چهارم نیز مقرر شده بود برداشت دولت از محل درآمدهای نفتی حدود 81 میلیارد دلار باشد اما فقط مصرف دولتی ارزهای نفتی در سال‌های برنامه چهارم، رقمی در حدود 291 میلیارد دلار بوده است.
در نتیجه، توجه به علل واقعی عدم موفقیت حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی در ایران می‌تواند راهنمای خوبی برای سیاستگذاری در زمینه قواعد مالی استفاده از منابع نفتی در کشور باشد.
پی‌نوشت:
1- بند (2) قانون بودجه سال 1390، جزء (2) تبصره (3) قانون بودجه سال 1391 و بند (4) قانون بودجه سال 1392. در تبصره (2) قانون بودجه سال 1393 نیز اجازه داده شد مازاد منابع ارزی ناشی از افزایش قیمت و مقدار صادرات نفت (نفت خام و میعانات گازی) نسبت به مبانی محاسباتی بودجه در سال 1393 تا سقف 75 هزار میلیارد (75.000.000.000.000) ریال جهت تقویت بنیه دفاعی و بر اساس موافقتنامه با معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور هزینه شود.
دیدگاه تان را بنویسید