اشرف‌السادات بروجردی از نتیجه تحقیق خود در مورد روند سیاستگذاری اجتماعی در برنامه‌های توسعه می‌گوید
سیاستگذاری سلیقه‌ای
صحبت از قانون و سیاست‌های قانونی که به میان می‌آید همیشه یکسری «باید» و «نباید» هایی ردیف می‌شوند که به صورت دستوری برای بالا و پایین کردن موضوعات کنار هم چیده می‌شوند. اما در همین میان اگر از «جامعه» صحبت شود، شکل آن باید و نبایدها تغییر می‌کند، خطوط قانون و اصول «باید» و «نباید» یا نامرئی یا کج و درهم‌تنیده دیده می‌شود.
صحبت از قانون و سیاست‌های قانونی که به میان می‌آید همیشه یکسری «باید» و «نباید»هایی ردیف می‌شوند که به صورت دستوری برای بالا و پایین کردن موضوعات کنار هم چیده می‌شوند. اما در همین میان اگر از «جامعه» صحبت شود، شکل آن باید و نبایدها تغییر می‌کند، خطوط قانون و اصول «باید» و «نباید» یا نامرئی یا کج و درهم‌تنیده دیده می‌شود. برای همین با گذشت بیش از سه دهه از انقلاب اسلامی، هنوز اثر و رد واضح و مشخص اصول اجتماعی مشخص نیست. جامعه‌ای که روزبه‌روز به هم پیچیده‌تر می‌شود و با گسترش بی‌وقفه روش‌های ارتباطات هر لحظه با اتفاق و موضوع کاملاً ناشناخته‌ای روبه‌رو می‌شود، هنوز سر را از پدیده قبلی بیرون نیاورده باید با داستان جدید دیگری روز را شب کند.
احتمالاً این حکایت فقط در جامعه ملموس نیست، سیاستگذاران و برنامه‌ریزهای ایران هم با این پیچیدگی مواجه شده‌اند، برای همین اگر لابه‌لای همه قوانین و برنامه‌های همه این سال‌ها را نگاه کنید سیاست‌های بخش اجتماعی نظام واحد و مشخصی برای پیگیری شرایط موجود و بهینه‌سازی آن شرایط در آینده ندارند. موضوعی که دکتر اشرف‌السادات بروجردی، معاون اسبق امور اجتماعی وزارت کشور و عضو هیات‌علمی پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی در بررسی‌های خود به‌طور واضح به آن رسیده است.
او بیش از سه سال است که به‌طور جامع همه قوانین بالادستی را با نگاه به محورهای اجتماعی و فرهنگی در برنامه‌ریزی‌ها با دقت بررسی کرده و در همه این بررسی‌ها تفاوت نگرش و تدوین سیاست‌ها با تغییر رویکرد دولت‌ها و ساختار فکری آنها را دیده است. تغییری که گاه خود مانعی برای تداوم سیاست‌ها و برنامه‌های اثرگذار سابق بوده است.
آیا ساختار قانونگذاری ایران تعریف مشخصی برای مسائل اجتماعی دارد که بتواند برای آن قانونگذاری کند؟
در پژوهشی دقیق ساختار قانونگذاری ایران از ابتدای برنامه اول تا برنامه پنجم توسعه به‌طور دقیق بررسی شد و این پژوهش به ما نشان می‌دهد نگاه دولتمردان و سیاستگذاران در مورد مسائل اجتماعی در همه برنامه‌ها و سیاست‌های ایران نگاهی ناظر بر مسائل رفاهی و آموزشی است. حتی در بسیاری از موارد، مسائل فرهنگی را هم به نوعی در قالب مسائل اجتماعی دیده‌اند. بنابراین اگر از همین ابتدا با این رویکرد نگاه کنیم می‌توانیم بگوییم که قانون برنامه سوم توسعه، اتفاقاً تنها برنامه‌ای است که مسائل اجتماعی را از دیدگاه سرمایه اجتماعی دیده است. قانون برنامه توسعه در انتهای دولت آقای هاشمی تدوین و در دولت اصلاحات نهایی شد. در این قانون اتفاقاً به‌طور واضح مسائل اجتماعی به عنوان سرمایه اجتماعی آمد، برای اولین بار در ماده 157 جوانان را به عنوان سرمایه اجتماعی می‌بیند و می‌نویسد: «برای حل مسائل جوانان و اعتلا و رشد نسل جوان کشور و استفاده بهینه از استعدادها و توانایی‌های این نسل عزیز، مرکز ملی جوانان به منظور ساماندهی
اساسی امور جوانان کشور به‌صورت ساختار و سازمان کار متناسب با این ماموریت به سازمان ملی جوانان تبدیل می‌گردد.» یعنی این نگاه دقیقاً جوان را به عنوان سرمایه اجتماعی دید و خیلی جزیی سازمان ملی جوانان را تعریف و این نهاد را موظف کرد با کمک دستگاه‌های دیگر و نگاه به پتانسیل‌های موجود و نهادهای غیردولتی همچون نیروی مقاومت بسیج به نیازهای جوانان در حوزه‌های فرهنگی، اجتماعی، سیاسی، شغلی علمی، تفریحی و تحصیلی توجه ویژه شود.
با همین رویکرد، قانونگذار به‌طور ویژه زنان را به عنوان بخش مهمی از سرمایه اجتماعی و تاثیرگذار در توسعه می‌بیند و در ماده 158 می‌آورد: ««مرکز امور مشارکت زنان ریاست جمهوری موظف است در جهت زمینه‌سازی برای ایفای نقش مناسب زنان در توسعه کشور و تقویت نهاد خانواده ضمن انجام مطالعات لازم با همکاری دستگاه‌های اجرای ذی‌ربط اقدامات لازم را به عمل آورد» و از مرکز امور مشارکت زنان هم می‌خواهد با بهره‌گیری از اصول و مبانی اسلامی و با در نظر گرفتن تحولات آینده جامعه نیازهای آموزشی و فرهنگی و ورزشی خاص زنان را شناسایی کرده و طرح‌های مناسب برای افزایش فرصت‌های اشتغال زنان و ارتقای شغلی آنان در نظر بگیرد.»
یا حتی فراتر از شکل همه قوانین پیش می‌رود و در ماده 182 بحث سازمان‌های مردم‌نهاد (NGOها) مطرح و در آن قید می‌شود: «وزارت کشور مکلف است با رعایت قوانین نسبت به تهیه طرح‌های مربوط به ایجاد و تقویب تشکل‌های مردمی (صنفی، تخصصی)، سازمان‌های غیردولتی و سازمان‌های محلی با هدف زمینه‌سازی برای واگذاری اعمال تصدی دولت به آنها و تقویت نظارت‌های سازمان‌یافته مردمی بر فعالیت‌های دستگاه‌های دولتی، اقدام کرده و پس از تصویب هیات وزیران به مورد اجرا گذارد.» اینها نشانه‌هایی است که در یک دوره تاریخی دقیقاً به سرمایه اجتماعی توجه شده، اما متاسفانه یا این سیاست‌ها در طول زمان ادامه داده نشده‌اند یا تغییر شکل داده و در بسیاری از موارد هم حذف شده‌اند.
یعنی این سیاست‌ها در برنامه‌های بعدی دیده نشد یا شکل آنها تغییر کرد؟
در مجموع ارزیابی‌ها نشان می‌دهد موضوع بیشتر در حوزه رفاه اجتماعی، بیمه‌های اجتماعی و تسهیلات آموزش عالی تعریف شده است به‌طوری که در برنامه پنجم توسعه به‌طور کامل دغدغه‌های اجتماعی و جنس آن متفاوت می‌شود و بیشتر با دغدغه دین به آن نگاه می‌شود و برنامه‌ریزی‌ها ساختار دینی-مذهبی به خود می‌گیرد. برای همین در آن برنامه، سیاست‌های ویژه‌ای برای دینداری جوانان، تقویت سیاست‌های قرآنی، توسعه فعالیت بسیج و نهادهای آموزشی قرآنی و مذهبی در دستور کار برنامه قرار گرفته است و سرمایه به این سو هدایت شده است. یعنی دینداری به عنوان شاخص اصلی مسائل اجتماعی و 16 درصد از قانون برنامه توسعه پنجم به مسائل دینی اختصاص داده شده است. به این شرایط در قانون‌های پیشین به شکلی دیگر نگاه شده است. یعنی در آن قوانین هم بیشتر مسائل اجتماعی در قالب معیشت مردم، نهضت سوادآوری و حذف بی‌سوادی بوده است. به هر حال همه اینها مشخص می‌کند که اصولاً رویکرد حاکمیت به این مسائل از منظر آمورشی بوده است و حوزه اجتماعی و مسائل اجتماعی را با نگاه به سرمایه اجتماعی ندیده
است.
اما آیا رویه قانونگذاری در اسناد بالادستی نباید به‌گونه‌ای باشد که با پیگیری روند گذشته، آینده را ترسیم کند و بر تداوم سیاست‌ها تاکید داشته باشد؟
بله! درست است، اما موضوع مهم در این ساختار رویکرد مدیران است که انسجام ندارد و از ابتدا تا انتهای این برنامه‌ها روند یکسان و مداومی ندارد. اصلاً این روند در سیاستگذاری‌ها رعایت نشده است. یعنی به‌طور ساده بگویم سیاستگذاری‌ها در حوزه دیدگاه مدیران و سلیقه‌های متفاوت تغییر کرده و شکل دیگری به خود گرفته است. البته نکته دیگری هم که باید در نظر داشت این است که به‌طور اصولی همه اسناد باید مطابق با سند چشم‌انداز تدوین شود؛ سندی که تبیین افقی برای توسعه ایران در زمینه‌های مختلف فرهنگی، علمی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی است و باید تا سال ۱۴۰۴ خورشیدی (۲۰۲۵ میلادی) به هدف رسیده و نهایی شده باشد. خب با این رویکرد وقتی به سند چشم‌انداز هم نگاه می‌شود متاسفانه نگاه به ایران در آن سند واقعی نیست و طبیعتاً همین فاصله داشتن با واقعیت می‌تواند در تدوین برنامه‌ها موثر باشد.
توضیح می‌دهید که چرا سند چشم‌انداز با واقعیت هم‌خوان نیست؟
در سند چشم‌انداز آمده است که ایران در منطقه می‌شود «اول» و این موضوع را در بحث علم به عنوان شاخص در نظر گرفته و این شاخص را به عنوان اصل و پایه سیاست‌ها گنجانده، اما واقعیت این است که این شاخص یک‌طرفه است. یک بعد ماجرا کشور و سیاست‌های ایران در علم و دانش است اما وجه دیگر این برآیند کشورهای دیگر، شرایط بین‌الملل و تغییرات منطقه است. یعنی همه این موضوعات در کنار هم رشد می‌کنند. خب در همین شرایط که سند موجود بود و بر این نوع نگاه تاکید می‌شد ایران تحریم را تجربه کرد که می‌توانست علتی برای تغییر مسیر باشد. نکته دیگر که بسیار مهم است این است که سند چشم‌انداز ایران در میان کشورهای منطقه همانند ترکیه، عراق، افغانستان، تاجیکستان و... آمده است و بر رشد علمی تاکید شده است. مقایسه ایران با کشورهای منطقه که اتفاقاً هیچ‌کدام توسعه‌یافته نیستند و می‌توان آنها را هم در حال توسعه نامید، دید درستی از این موضوع نمی‌دهد. یعنی واقع‌بینانه‌تر بود که ایران با یکی از کشورهای اروپایی یا حتی ژاپن به عنوان یکی از کشورهای توسعه‌یافته آسیایی مقایسه می‌شد.
با نگاه به همین ساختار تلاش شده قوانین بالادستی تدوین شود، اما در همین نگاه هم با اینکه از برنامه اول بر رتبه نخست ایران از لحاظ علمی تاکید شده در برنامه پنجم توسعه برای ایران رتبه دوم دیده شده است. و خب به‌طور کلی این نشان‌دهنده رویکرد سلیقه‌ای مدیران است.
بنابراین در هیچ یک از قوانین معضلات اجتماعی به عنوان پدیده‌های مهم و تاثیرگذار در جامعه جایی نداشته‌اند، مثلاً در آخرین برنامه پیش‌رو مثل برنامه ششم آیا به این موضوعات نگاه شده است؟
برنامه ششم هم اساس برنامه‌های قبلی را دربردارد. البته نظر آقای روحانی این بود که برنامه ششم با ماهیت قوانین اجرایی به صورت سالانه تدوین و ارائه شود که امکان اجرایی شدن داشته باشد. اما چون نظر این بود که مطابق رویه سابق پیش رود، ایشان هم طبق توصیه مقام معظم رهبری برنامه جامع را ارائه دادند، اما توافق شد که برنامه‌های اجرایی و جزییات آن به‌طور سالانه تدوین و اجرایی کرد که بتوان برای ضمانت اجرایی آن برنامه‌ریزی شود. و خب طبیعتاً مطابق کلیات نمی‌توان در مورد برنامه اجرایی و جزییات آن بحث کرد. اما به نظر می‌رسد این نگاه و اراده وجود دارد که مسائل به‌گونه‌ای دیگر نگاه شود.
سوال اینجاست که با ساختار پیش‌رو آیا شما فکر می‌کنید به تنهایی سیاست‌ها یا قوانین برای پیشبرد مسائل اجتماعی یا رفع آسیب‌های اجتماعی می‌توانند موثر باشند؟
این موضوع دقیقاً به این بستگی دارد که آیا نگاه برنامه‌ای وجود دارد یا خیر؟! نگاه برنامه‌ای به پیشبرد اهداف کمک می‌کند اما دوره‌های یک‌ساله یا روند پنج‌ساله شاید نتواند در رسیدن به نقاط درست موثر باشد. شما ببینید مالزی قانون خود را با عنوان چشم‌انداز 2020 نوشت. یعنی سیاست‌ها و برنامه‌های خود را به‌گونه‌ای تدوین کرد که در چشم‌اندازی دور‌دست در سال 2020 به نتیجه برسد و اتفاقاً برنامه‌های آنها کاملاً مطابق این نگاه تدوین شد و از 15 سال پیش با نگاه به این چشم‌انداز سیاست‌ها اجرایی شدند.
و الان می‌گویند که در بسیاری از برنامه‌ها حتی از چشم‌انداز جلوتر هستند و قطعاً در 2020 منطبق با چشم‌انداز برنامه‌هایشان به نتیجه می‌رسند. خب این نگاه وسیع به قدرت اجرایی هم کمک می‌کند که با استواری بهتر تصمیم‌گیری کند. اما متاسفانه ساختار سیاستگذاری ایران نشان می‌دهد حتی به چشم‌انداز 1400 هم با‌دقت نگاه نمی‌شود و بیشتر سیاست‌ها و قانون‌ها رویکردهای کوتاه‌مدت دارند و ممکن است در کلان پیش‌برنده و تاثیرگذار نباشند یا به نقطه مطلوب نرسند.
یعنی اگر در افق طولانی‌مدت برنامه‌ریزی شود، سیاست‌ها می‌تواند تاثیرگذار باشد؟
متاسفانه آنچه مهم است این است که ساختار ما ساختار توسعه‌ای نیست، ساختار ایران «منحصر به فرد» است و خب با این ساختار می‌توان دید که برنامه‌ها با محوریت توسعه نیست و سیاست‌ها وقتی این نگاه را ندارند در عمل شاید این تصویر به ذهن برسد که خب سیاست‌ها نمی‌توانند اثرگذار باشند اما واقعیت این است که می‌توان این چارچوب را تغییر داد. برای این کار هم باید از عقل جمعی کمک گرفته شود. عقل جمعی با نگاهی وسیع‌تر و توسعه‌یافته‌تر موضوعات را بررسی می‌کند و اتفاقاً به سیاستگذاران کمک می‌کند که واقع‌بینانه شرایط را بررسی و در نهایت برای آن تصمیم‌گیری کنند.
مثال خیلی واضح این داستان حکایت پرداخت یارانه‌ها به‌طور مستقیم به مردم است، اراده‌ای در مجلس هفتم شکل گرفت و برنامه‌ها را طوری شکل دادند که یارانه‌ها به افراد تعلق بگیرد. آقای توکلی در آن زمان معتقد بود با پرداخت یارانه‌ها به مردم می‌توانیم قیمت‌ها را هم کنترل کنیم و شرایط اقتصادی و رفاه مردم تغییر کند.
اما دیدید که این موضوع نه‌تنها تبعات اجتماعی فراوانی داشت، بلکه اقتصاد را هم دگرگون کرد و هم‌اکنون کار به جایی رسیده که همه نسبت به وضعیت اشتغال و معیشت خانواده‌ها نگران هستند و دقیقاً این موضوع به خوبی نشان می‌دهد یک سیاست بدون بررسی دقیق و عقل جمعی، روند توسعه را مختل کرد. البته تاکید می‌کنم اقتصاددان نیستم اما نگرانی نسبت به وضعیت معیشت و اشتغال در همه پژوهش‌های اجتماعی جزو اصلی‌ترین دغدغه‌های مردم ایران است. خب این نشانگر اختلال در شرایط اقتصادی و تاثیرگذاری آن بر جامعه است.
آقای روحانی تلاش کرده گام‌هایی بردارد. از عقل جمعی کمک بگیرد و کم‌کم چرخ صنعت را به حرکت درآورد. حالا این حرکت گاهی باید با کمک نیروهای خارجی باشد و گاه با توان داخلی و جذب سرمایه‌های خارجی، به هر حال هدف این است که پایه اصلی اقتصاد یعنی اشتغال شکل گیرد که کمی نگرانی‌ها برطرف شود و به‌طور کلی روند توسعه سرعت بیشتری به خود بگیرد.
یعنی شما معتقدید این برنامه‌ریزی‌های سفت و سخت در اقتصاد تاثیر سریع و مستقیمی در شرایط فعلی و نگران‌کننده اجتماعی می‌گذارد؟
بله، کاملاً. اتفاقاً موضوعات اقتصادی بستر اجتماعی دارند. در یک پژوهش که از مردم ایران در مورد دغدغه فرهنگی-اجتماعی‌شان پرسیده شده بود، مشخص شد مردم ایران «رفاه زندگی» را به‌طور کلی اصلی‌ترین دغدغه می‌دانند. یعنی می‌دانند اگر نان شب داشته باشند و بدانند که فردا صبح باید سرکار حاضر شوند و به‌طور کلی به آینده امید داشته باشند زندگی خوبی خواهند داشت. البته که این موضوع را هم باید در نظر داشت که آرامش اجتماعی وقتی ایجاد می‌شود که برنامه‌ریزی‌ها و سیاست‌های عمومی ثبات داشته باشند. ثبات سیاستگذاری به مردم احساس اعتماد می‌دهد و خب احساس اعتماد به حاکمیت در نهایت اعتماد عمومی را افزایش می‌دهد.
اعتماد عمومی هم با صحبت پیش نمی‌رود، مردم باید نتیجه تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ریزی‌ها را ببینند. باید بدانند که حکومتداران با آنها صادق هستند و آنها را نامحرم نمی‌دانند. بنابراین رفته‌رفته به سیاست‌ها اعتماد می‌کنند و بعد از زمانی خود با آن سیاست‌ها همراه می‌شوند. همراهی با سیاست‌های اجتماعی هم تعلق خاطر به دنبال دارد. تعلق خاطر در هر سرزمین جوانان و نیروهای متخصص را علاقه‌مند به بروز و ظهور خلاقیت‌ها می‌کند و در این شرایط است که می‌توان انتظار داشت جامعه به سوی آرامش پیش برود.
همین الان در هر قشر و هر سنی که بحث و گفت‌وگو کنید، می‌بینید مردم «غر» می‌زنند. هر کسی از ظن خود نسبت به مساله‌ای معترض است. برای اینکه در همه این سال‌ها از تغییر سیاست‌ها و برنامه‌ریزی‌ها خسته و نا‌امید شده است. اعتماد خود را به سیستم‌های سیاستگذاری از دست داده و گاهی هم برای نشان دادن اعتراض خود در مقابل آن سیاست و برنامه مقاومت کرده است. اما اگر کم‌کم تاثیر هریک از این تغییرات را ببیند به نظام تصمیم‌گیری اعتماد می‌کند و با برنامه‌های توسعه همراه می‌شود.
آیا فکر نمی‌کنید از همین منظر نامشخص بودن نتیجه سیاست‌های اجتماعی و در نهایت ناشناخته بودن تاثیر سیاست‌ها بر اجتماع به‌طور واضح سیستم سیاسی از ورود به این نوع سیاستگذاری گریزان بوده یا هست؟
متاسفانه این نگاه از حاشیه نگاه غیر‌اجتماعی به وقایع اجتماعی است. شاید واضح‌تر این باشد که بگوییم نظام سیاسی به‌طور واقع نمی‌تواند جامعه را در اختیار بگیرد و خب این موضوع ترسی را در نوع نگاه و برنامه‌ریزی و سیاستگذاری‌ها ایجاد می‌کند. چون الزاماً ساختار مهندسی‌شده اجتماع ممکن است به آن نتیجه دلخواه نرسد. به خصوص در شرایط امروز و با پیشرفت لحظه به لحظه تکنولوژی و گسترش شبکه‌های اجتماعی این نگاه نگران‌تر می‌شود. البته که این تفکر جای تامل دارد، اما متاسفانه در بخشی از ساختار سیاسی دیده می‌شود.
دیدگاه تان را بنویسید