تقدم سند بر سجل

برای سده‌های طولانی، آنچه از انسان‌ها به یادگار می‌ماند، نامی و تاریخ تولدی پشت جلد قرآن پدر بود و تاریخ مرگی روی یک سنگ‌قبر. تولد آدم‌ها پشت جلد قرآن پدرها ثبت می‌شد و رفتن‌شان روی یک سنگ. در نظام ارباب و رعیتی اما مِلک حکمی دیگر داشت، هویت و ثروت انسان‌ها با املاک‌شان شکل می‌گرفت و هرکس زمین بیشتری در اختیار داشت، از احترام بیشتری برخوردار بود، و شاید از همین رو بود که از قدیم‌الایام معاملات زمین و ملک در دفاتر ثبت می‌شد و علمای معتمد، بانیان این امر خطیر بودند. آدم‌ها به دنیا می‌آمدند و اندکی بعدتر می‌رفتند، زمین اما مستدام بود. خاطره آدم‌ها تنها سنگ‌قبرهایشان بود، املاک اما خاطره نبودند، واقعیتی بودند که ثروت و احترام به همراه می‌آوردند و ناگزیر از ثبت بودند.
در این گزارش کوتاه، به مختصری از تاریخچه ثبت‌احوال و ثبت اسناد و املاک پرداخته‌ایم و اینکه چرا ثبت اسناد، قدیمی‌تر از ثبت‌احوال است؟

ثبت اسناد از گذشته تا امروز
رسم نگهداری و حفاظت از اسناد و مدارک در ایران رسم تازه‌ای نیست و اگر بخواهیم دنبال ریشه‌اش بگردیم به هزاره‌های پیشین می‌رسیم، به آرشیوهای سلطنتی ایران در بابل، اکباتان، شوش و پرسپولیس. در دوران پس از اسلام نیز، با وجود حوادث بی‌شماری که در این سرزمین اتفاق افتاده، اسناد فراوانی باقی مانده‌اند.
تا قبل از تاسیس عدلیه و تصویب قانون مدنی، امور شرعی، از جمله تنظیم اسناد مربوط به معاملات در اختیار حکام شرع بود. علما غالباً اسناد معاملات خود را شخصاً یا به وسیله کاتبان خود مرقوم و ممهور داشته، به طرف معامله یا طرفین تسلیم می‌کرد و کار پایان‌یافته تلقی می‌شد. آنها که محتاط‌تر بودند، خلاصه معامله را در دفتری برای خود یادداشت می‌کردند، با وجود این کسانی هم بودند که دفاتر نسبتاً مفصل‌تر و منظم‌تری داشتند، ولی عمومیت نداشت و به هیچ‌وجه ارتباطی با دولت نداشت. این اسناد البته معتبر بود، مگر آنکه فسادی در آن یا در معامله مربوط به آن کشف و ثابت می‌شد، مهم‌ترین مشکل این‌گونه اسناد، عدم هماهنگی بود. خط و مهر هر عالمی را همه‌جا نمی‌شناختند و تصرف در اسناد نسبتاً آسان‌تر بود و از همه مهم‌تر آنکه مهر علمای بزرگ بعد از آنها ممکن بود مورد استفاده واقع شود و در دعاوی مربوط به این قبیل موضوعات، هوش و فراست فوق‌العاده لازم بود تا حقیقت آشکار شود، اما از آن طرف چون مردم معمولاً به محضر علمای محل وثوق و اعتماد و مورد ارادت و اعتقاد خود می‌رفتند و به علاوه وجود علمای متعدد در یک محل، نوعی نظارت طبیعی و خود به خود به وجود آورده بود، این مساله قهراً مانع بسیاری از انحرافات در معاملات و اسناد می‌شد، علی‌الخصوص که علما هم متدین و به احکام شرع دانا و آگاه بودند. دفاتری که علما در آن به انجام امور حقوقی از قبیل تنظیم اسناد و رسیدگی به دعاوی می‌پرداختند «دفتر شرعیات» نام داشت و در آن دفترها خلاصه هر سند درج می‌شد تا در صورت نیاز بعدها به آن مراجعه شود. در دوران صدارت حاج میرزا آقاسی، ملکی را در محضری چهار بار به عنوان وقف، بیع، صلح و هبه معامله کرده بودند. همین که صدراعظم در اثر شکایت اصحاب دعوی از محضر مذکور بازخواست کرد،‌ جواب این بود که ما لوح محفوظ نیستیم، ممکن است اشتباه شده باشد.‌
در میان علمای شهرستان و ولایات هم تنظیم دفتر شرعیات و دفتر خلاصه احکام گاه معمول بود. اینان نیز به فواید داشتن چنین دفتری پی برده بودند تا هنگام گم‌ شدن اصل اسناد بتوان برای جلوگیری از دعاوی به آن مراجعه کرد، اما همیشه رایج‌ترین دعاوی بین افراد و حکومت‌ها،‌ اختلاف بر سر مالکیت بود.‌ ثبت اسناد به طریق رسمی و قانونی همراه با سایر دانش‌های جدید و از جمله حقوق از اواسط دوران قاجاریه رواج و به تدریج رسمیت پیدا کرد.

اندیشه ترقی ثبت اسناد با میرزا حسین‌خان سپهسالار
در عصر قاجار، اولین بار میرزا حسین‌خان سپهسالار، صدراعظم متجدد و ترقی‌خواه ناصرالدین‌شاه دستورالعملی برای ثبت معاملات به شیوه رسمی صادر کرد که بر اساس آن، اسناد به اختیار و انتخاب اشخاص روی اوراق ویژه‌ای که تمبرهای دولتی بر آن زده می‌شد و به دست ماموران دولتی ابطال می‌شد، تدوین می‌شد و در این صورت، جنبه رسمی می‌یافت و قابل تردید و مناقشه نبود. این آیین‌نامه در رمضان سال ۱۳۰۳ هـ. ق در خصوص ثبت اسناد صادر و به امضای ناصرالدین‌شاه رسید و اجرای آن از سوی عموم طبقات الزامی شد. به موجب فصل ششم این آیین‌نامه، ‌ برخی اسناد لزوماً باید در دفتر اسناد رسمی ثبت شود تا اعتبار آن محقق شود.‌ متن این فصل چنین است: «مستندات مشروحه ذیل باید در دفتر رسمی معتبر شده و به موجب فصل پنجم حقوق دولتی را ادا نماید: سند میراث، قباله املاک، سند رهن و بیع شرط، تقسیم‌نامه، قرارنامه بنایی و...، کلیه قرارهایی که متعلق به وجوه باشد،‌ اسناد شراکت، مقاطعه‌نامه، سند اجاره». اما انتشار نخستین قانون دفترخانه، غائله آفرید. علما در تهران و تبریز علم مخالفت برافراشتند به گمان اینکه از اختیارات آنان کاسته خواهد شد.‌ اتفاقاً درست هم بود.
در اولین سال سلطنت مظفرالدین شاه، بارون توفشتین اتریشی که برای اداره امور و تعلیم فنون مالیه و ثروت به ایران آمده بود، لایحه‌ای به حضور شاه تقدیم کرد که از وضع اوراق صحیحه مهرهای دولتی راجع به مطلق معاملات و مستندات عمومیه شرحی نوشته و درآمد دولت را از این راه برآورد کرده بود. اندکی پس از آن، دستخط همایونی به مجلس شورای ملی حواله شد و میرزا علی‌خان امین‌الدوله، در سال 1314 هـ.ق مامور اجرای دستورالعمل دستور ثبت اسناد شد. در ابتدا چند آیین‌نامه و دستورالعمل برای ثبت صادر شد، اما همانند همه پدیده‌های جدید با مخالفت‌هایی مواجه شد، برخیا فراد انجام عقود و معاملات را حق اختصاصی حاکمان شرع و نه حاکمان عرف می‌دانستند و رواج و رسمیت قانون ثبت را باعث بسته شدن محضرها و دفاتر شرعی به حساب می‌آوردند. از نظر آنان، با الزامی شدن ثبت، مردم دیگر به محضر شرعی مراجعه نکرده و دعاوی خود را از طریق محاکم عرفی حل و فصل می‌کردند.
امین‌الدوله در خاطراتش می‌نویسد: «...دستوری در ثبت و مجالسی برای تحقق و تصحیح اسناد مقرر داشت و به ولایات احکام فرستاد و در روزنامه فصولی درج کرد. نخست اعتراض شد که در معاملات و اسناد سجلات حکام شرع از هرگونه تحقیق و تصدیق مستغنی و برای اعتبار اوراق، مهر آنها کافی است... زیرا گمان می‌کردند که قصد دولت سلب اعتبار از خط و مهر علماست. در تهران به زودی رفع شبهه شد، لکن در تبریز قضیه بالا گرفت و گفت و گو طولانی شد و در ولایات دیگر هم علما زمزمه منع و رد می‌کردند و ناچار این امر مسکوت گذارده شد» (خاطرات سیاسی میرزا علی‌خان امین‌الدوله، صص 121 و 122).
اعتمادالسلطنه در خاطراتش به شورش عمومی پس از جنبش تنباکو در شهرهای مختلف اشاره می‌کند و می‌نویسد: «در سمنان، انوشیروان میرزا ضیاءالدوله حاکم شهر، به ضرب سنگی از شورشیان مجروح شد و به قول امین‌الدوله از پا درآمد» (خاطرات اعتمادالسلطنه، ص 541). شاه از امین‌السلطان بازخواست کرد و او در جواب «اضطراب خلق از عمل تمبر و اوراق صحیحه مرسوم تنباکو را بهانه کرده است و به طور یقین از همه جا صدا بلند می‌شود» شاه نیز حکم تلگرافی داد که «مقررات جدیده، چه تمبر و اوراق صحیحه، چه رسوم تنباکو منسوخ ابدی است... به امین‌الدوله هم دستور داد که ماموران و اسباب خود را از ولایات باز پس خواهد» (خاطرات امین‌الدوله، صص 122 و 123)
اولین قانون مدون ثبت در ۱۲ جمادی‌الاول ۱۳۲۹ هـ. ق، در مجلس دوم به تصویب رسید. این قانون ۱۳۹ ماده داشت و در آن موضوع تشکیل ادارات ثبت تحت نظر وزارت عدلیه پیش‌بینی شده بود.‌ این قانون هم عمومیت پیدا نکرد و کمتر کسی داوطلبانه اوراق خود را به ثبت می‌رساند. این قانون در دوره مجلس چهارم نسخ و قانون دیگری در ۱۲۹ ماده در بیستم فروردین ۱۳۰۲ به نام «قانون ثبت اسناد و املاک» به جای آن تصویب شد. در قانون جدید هم تصریح شده بود که ثبت املاک اختیاری است.

علی‌اکبر خان داور و داوری برای ثبت اسناد
این وضع تا چند سال ادامه یافت تا آنکه علی‌اکبر خان داور وزیر عدلیه در ۲۱ بهمن ۱۳۰۶ خورشیدی، قانونی در ۹ ماده به تصویب رساند که طبق آن ثبت کلیه اموال غیرمنقول الزامی شد و دفاتر اسناد رسمی به وجود آمد.‌ به موجب قانون 1306 «... کلیه املاک اعم از مزروعی و مستغلات و... باید در دفاتر دولتی ثبت شود و از تاریخ افتتاح اداره ثبت اسناد و املاک و محکمه ابتدایی در هر حوزه ابتدایی تا سه سال، کلیه اشخاصی که به عنوان مالکیت متصرف املاک واقعه در آن حوزه هستند، باید در آن حوزه تقاضای ثبت نمایند و چنانچه کسی در ظرف چهار ماه از تاریخ اولین اعلان تقاضای ثبت، نسبت به تقاضای مزبور اعتراضی نکرد، ملکی که ثبت آن تقاضا شده، در دفتر املاک قطعاً ثبت و دیگر نسبت به آن از طرف احدی اعتراض پذیرفته نخواهد شد و اداره ثبت املاک سند مالکیت رسمی ملک را صادر خواهد کرد.»
در ماده اول از قانون ثبت اسناد و املاک، مقصود از تشکیل این اداره را چنین بیان کرده‌اند: «دوایر ثبت اسناد و املاک برای دو مقصود تشکیل می‌شود: اول ثبت املاک تا اینکه مالکیت مالکین و حقوق ذوی‌الحقوق نسبت به آنها رسماً تعیین و محفوظ گردد. دوم ثبت اسناد برای اینکه رسماً دارای اعتبار شود.»
در همان قانون، دفاتر لازم برای ثبت اسناد و املاک به شرح ذیل تعیین شده است: 1- دفتر املاک، 2- دفتر معاملات راجع به اموال غیرمنقوله، 3- دفتر معاملات اموال منقوله، 4- دفتر اسناد متفرقه، 5- دفتر ودایع، 6- دفتر احکام محاکم، 7- دفتر صورت اسامی اشخاص ورشکسته و یا در تحت قیمومیت و یا ولایت شرعی، 8- دفتر عایدات، 9- دفتر امتیازات، 10- دفتر نماینده عمومی (اندیکاتور) و هر دفتری باید نخستین باشد.
روش نوشتن و ثبت اسناد به این ترتیب معین شده است: «اسناد باید حرفا بحرف، من البدو الی الختم، متناً و هامشاً، سجلاً و ظهراً ثبت شود. بالا بردن دنباله سطر هم پس از پایان یافتن آن ممنوع شده است.»
به موجب ماده اول نظامنامه استخدامی اداره ثبت مقرر شده بود از این تاریخ هیچ‌کس برای ریاست و معاونت و مفتشی و نمایندگی و مباشرت و ریاست دفتر عایدات و مدیریت ضبط ثبت اسناد تعیین نخواهد شد، مگر آنکه مطابق مواد نظامنامه که برای امتحان اعضای ثبت تدوین شده است، امتحان داده و قبول شده باشد.
طبق اعلانی که در چهارم شهریور 1307 از طرف مدیرکل ثبت اسناد انتشار یافت، عموم اشخاصی که به سمت ریاست و معاونت و مفتشی و نمایندگی و مدیریت و ضبط و مدیریت دفتر عایدات دوایر ثبت اسناد و املاک مرکز و ولایات انتخاب شده و فعلاً به شغل معینی اشتغال ندارند، بایستی در کلاس ثبت حاضر شوند و پس از تحصیل در دوره کلاس مذکور امتحان داده، سپس شروع به کار کنند، زیرا هیچ‌کس به سمت‌های فوق‌الذکر انتخاب نخواهد شد، مگر اینکه کلاس ثبت را طی کرده و امتحان داده باشد.
در تاریخ 22 بهمن 1307 برای تسریع در امر ثبت اسناد و املاک و تسهیل کار مراجعه‌کنندگان چهار ناحیه برای ثبت اسناد و املاک در تهران تاسیس شد. در مرداد 1307 ثبت اسناد تبریز افتتاح شد و اولین رئیس آن حاج عدل‌الملک بود.
در روز سوم مرداد 1310، داور قانون ازدواج و طلاق را به مجلس تقدیم کرد و از آن تاریخ، حق اجرای صیغه عقد منحصراً به اشخاصی واگذار شد که دفتر ثبت رسمی ازدواج و طلاق داشته باشند.
در دوره وزارت دکتر احمد متین‌دفتری (۱۳۱۵ تا ۱۳۱۷) اصلاحات مهمی در قانون ثبت و دفاتر اسناد رسمی انجام شد. در سال 1315، برای تربیت عده‌ای مهندسان مساح جهت کارهای اداره کل ثبت اسناد و املاک آموزشگاهی در اداره کل ثبت تاسیس شد و کسانی که دوره یک‌ساله تحصیلی این آموزشگاه را طی کرده بودند، موفق به گرفتن گواهینامه رسمی و با سمت مهندس مساح اداره ثبت استخدام می‌شدند. داوطلبان می‌بایست گواهینامه دوره اول دبیرستان را داشته باشند یا چهار مقاله هندسه را امتحان بدهند. دوره جدید کلاس‌های اختصاصی ثبت در آبان 1340 افتتاح شد و در 4 بهمن‌ماه همان سال هم دو کلاس نمایندگی ثبت در کانون سردفتران افتتاح شد.
کلاس نقشه‌برداری نیز دو هفته قبل از آن افتتاح شده بود. به علاوه قرار بود در آینده نزدیکی، کلاس‌های بایگانی و حسابداری هم افتتاح شود. طبق قانون تاسیس آموزشگاه ثبت، دوره هر کلاس یک سال بود. تاسیس این کلاس‌ها بر مبنای قانونی بود که در بهمن 1337 گذشت و به موجب آن وزارت دادگستری مجاز شد به منظور کارآموزی و تربیت کارمندان فنی ثبت و بایگان و نقشه‌بردار جهت تکمیل تشکیلات و پیشرفت امور ثبت، آموزشگاه مخصوصی برای سه دوره یک‌ساله در مرکز تاسیس کند. دانشجویان این کلاس‌ها حتی‌المقدور با حق تقدم از میان کارمندان و خدمتگزاران وزارتخانه‌ها و ادارات و بنگاه‌های دولتی یا بنگاه‌هایی که با سرمایه دولت اداره می‌شد، بودند. اعم از آنکه خدمت آنها رسمی بود یا دون‌پایه یا قراردادی. داوطلبان غیرمستخدم دولت نیز حداقل دارای گواهینامه متوسطه کامل بودند و داوطلبان مستخدم دولت حداقل دارای مدرک رسمی تحصیلی سه‌ساله اول متوسطه و از لحاظ سن حداکثر دارای 30 سال. دفتر‌یاران نیز از طریق مسابقه برای شرکت در این کلاس‌ها انتخاب شده بودند.
با تصویب قانون ثبت و به ویژه با ایجاد دفاتر اسناد رسمی و رسمیت آنها و ثبت مشخصات ملک و معاملات آن در دفتری به نام «دفتر املاک» ریشه بسیاری از دعاوی خشکیده و به ویژه رسیدگی به اسناد معارض به روشی قانونمند صورت می‌گیرد.‌

ثبت‌احوال از گذشته تا امروز
قدمت اولین شناسنامه‌ها در دنیا، به قرن نوزدهم میلادی بازمی‌گردد، ولی در ایران همزمان با نوسازی و مدرنیزاسیون و نیاز به شناسایی اتباع برای اخذ مالیات و ایجاد ارتش منظم، مسوولان کشوری به فکر راه‌اندازی چنین سازمانی افتادند. تا پیش از آن، تولد نوزادان، با تاریخ ولادت و نگارش نام کودک پشت جلد کتاب‌های مقدس، ثبت می‌شد. تنها سندی هم که از متوفیات باقی می‌ماند، نام و تاریخ فوت روی سنگ‌قبر بود. با گسترش شهرها و روستاها و رشد دانش و فرهنگ بشری، نیاز به سازمان و تشکیلاتی برای ثبت وقایع حیاتی هم ضروری‌تر شد و به تدریج فکر تشکیل سازمان متولی ثبت ولادت و وفات و همچنین صدور شناسنامه برای اتباع کشور قوت گرفت.

اولین شناسنامه‌ها در کابینه وثوق‌الدوله
تا پیش از کابینه وثوق‌الدوله نام خانوادگی در ایران مرسوم نبود و افراد را به یکی از سه راه می‌شناختند: با اضافه به نام پدر یا مادر، با ذکر محل یا لقب. القاب را عامه مردم بر روی کسی می‌گذاشتند و به تدریج ثابت می‌شد یا شاه و صاحب قدرتی به افراد می‌داد- این سه طریقه هیچ کدام برای شناسایی شخص جامع نبود، زیرا نه وضع انحصاری داشت و نه از تکرار مصون بود. یک شخص در طول عمر خود به چندین لقب ملقب می‌شد، چنان‌که برای حاج علی‌خان مراغه‌ای فراش‌باشی ناصرالدین‌شاه سه لقب ذکر شده است: حاجب‌الدوله ضیاءالملک، اعتمادالسلطنه یا به طور مثال، لقب امین‌الدوله در دوره قاجاریه به هشت تن نسبت داده شده است: حاج محمدحسین‌خان صدر اصفهانی، عبدالله خان پسرش، میرزا نبی خان پدر سپهسالار، میرزا صادق قائم‌مقام نوری برادرزاده یا عموزاده میرزا آقاخان صدراعظم، فرخ‌خان کاشانی‌غفاری، برادرش میرزا هاشم‌خان، میرزا علی‌خان صدراعظم مظفرالدین‌شاه، پسرش محسن‌خان امینی و به همین ترتیب سایر القاب که غالباً مکرر شده است، به طوری که یکی از مشکلات تاریخ ایران به خصوص در دوره معاصر، همین مساله القاب است.
10 سال بعد از انقلاب مشروطه، در سال 1295 خورشیدی، در کابینه اول وثوق‌الدوله اداره‌ای به نام ثبت‌احوال تاسیس شد و دو سال بعد در کابینه دوم او، اداره مذکور رسماً تحت نظر وزارت داخله تشکیل شد. در همان سال رئیس‌الوزرا و اعضای دولت جزو اولین افرادی بودند که به این اداره رفته و احوالات شخصی خود را ثبت و علاوه بر نام کوچک، تقاضای نام خانوادگی برای خود کردند. بعد از آنها به تدریج مردم تهران داوطلبانه به اداره ثبت مراجعه و برای خود نام فامیلی انتخاب کردند. پس از آن اصطلاحات و لغات معمول آن دوره مانند سجل که از اصطلاحات ترکی «ورقه هویت» اقتباس شده بود، به تدریج به فارسی تبدیل شد.
در اول مهرماه 1297، به موجب تصویب‌نامه شماره 1167 هیات وزرا، برای اولین بار مقرراتی جهت ثبت‌احوال تدوین و در تهران اجرا شد و به دنبال آن اداره سجل احوال ایران در وزارت داخله به وجود آمد و با صدور اولین شناسنامه در 3 دی‌ماه همان سال کار خود را در تهران آغاز کرد. حدود یک ماه بعد هیات دولت به پیشنهاد نصرت‌الدوله، وزیر عدلیه وقت، تصویب‌نامه‌ای را از مجلس شورای ملی گذراند که از نیمه آذرماه سال 1298 برای گرفتن تعرفه انتخابات، گذرنامه، جواز حمل اسلحه،‌ اقامه دعوی و حواله پولی از اشخاص مطالبه سجل احوال شود. این اداره سجل احوال زیر نظر شهرداری تشکیل شده، اوراق سجل احوال را هم که گرفتن آن اختیاری بود، در کلانتری‌ها می‌دادند که البته استقبال چندانی از آن صورت نگرفت. عبدالله مستوفی درباره این تصویب‌نامه می‌نویسد: در کابینه وثوق‌الدوله یک نیمه قانونی برای آمار و سجل احوال گذشته بود که هیات وزرا آن را وضع و تصویب کرده و نظمیه شهرها مامور اجرای آن شده بودند. به این ترتیب قدم اول تاسیس اداره سجل احوال یا اداره احصائیه و آمار برداشته شد.
مفاد تصویب‌نامه این بود که کلیه روسای خانواده‌ها مکلف بودند به حوزه‌های سجل احوال مراجعه نموده، برای هریک از فرزندان عائله خود اظهارنامه‌ای در دو نسخه نوشته، تسلیم اداره ثبت‌احوال نمایند و در مقابل آن شناسنامه‌های خود را دریافت دارند. اولین شناسنامه‌ای که در ایران صادر شد در بخش 2 تهران در سال 1297، به نام مرحوم دکتر ولی‌الله‌خان نصر بود. در آن موقع برای صدور شناسنامه‌ها شاهد هم لازم بود و شهود صدور شناسنامه مرحوم دکتر نصر، میرزا محمدعلی دولت‌آبادی و میرزا باقر‌خان سمیع نایب دوم نظمیه بودند. از 1297 تا 1307 اداره کل آمار در وزارت کشور بود و حقوق مامورین آن از عواید صدور شناسنامه (هر شناسنامه یک ریال) و در نتیجه مقدار زیادی شناسنامه‌های بی‌اصل صادر شد، بدون اینکه در مقابل آنها اظهارنامه‌ای وجود داشته باشد.
به موجب اعلان مورخ 11 اردیبهشت 1300، دایره سجل احوال از اداره تشکیلات نظمیه منفک و به اداره بلدیه واگذار شد و به اعتراف خود آنها به هیچ‌وجه صورت اداری نداشت. عبدالله مستوفی هم به نحوی این موضوع را تایید کرده، می‌نویسد:
«...اجمالاً هرکس هر رطب و یابسی به دهنش می‌آمد، به مامور نظمیه می‌گفت و این مامور هم هرچه دلش می‌خواست می‌نوشت و عجب‌تر اینکه وقتی ورقه سجل به دست صاحبش می‌رسید و می‌خواست غلط‌های شتری آن را ولو از حیث املا اصلاح کند، آقایان نظمیه‌چی‌ها راضی نمی‌شدند که غلط‌های ارتکابی خود را هم تصحیح نمایند...»
بعد از کودتای سوم اسفندماه سال 1299 به دستور سیدضیاءالدین طباطبایی، سرشماری سکنه تهران، شهرری و شمیران آغاز شد و در شهرداری نیز دفتری با عنوان «احصائیه و نفوس شهر تهران» مهیا شد. در آن دفتر برای نام کوچک، نام اَشهَر، لقب، سن، تابعیت، مذهب، زادگاه، همسر و فرزندان ستون‌های جداگانه‌ای تعبیه شده بود که ماموران احصائیه با در دست داشتن آن اوراق در ساعات روز به خانه‌ها مراجعه کرده و با پرسش از سرپرست خانواده‌ها، ستون‌ها را تکمیل می‌کردند.
کار احصائیه از فروردین 1301 با گرفتن سجل احوال یا همان اوراق هویتی ادامه یافت که زیر نظر اداره نظمیه و تنها در تهران انجام شد. گرفتن ورقه سجل احوال همچنان اختیاری بود و مراجعه‌کنندگان هنگام دریافت آن نام و نام خانوادگی هم برای خود انتخاب می‌کردند. از سال 1303 به بعد اداره کل سجل احوال تابع وزارت کشور شد و دفاتر آن در تهران و شهرستان‌ها شروع به کار کردند. سال بعد دریافت ورقه سجل احوال، همگانی و اجباری شد. پس از تصویب قانون سربازگیری یا همان نظام اجباری هم برای فراخوانی سربازان از روش شناسنامه‌ها استفاده شد.
سال 1303 شمسی در دوره ریاست‌الوزرایی رضاخان، تصویب‌نامه‌ای در دولت صادر شد و از تصویب مجلس گذشت تا سرشماری به عنوان یک تکلیف قانونی به شمار بیاید. بعد از تصویب قانون نظام وظیفه عمومی، ثبت‌احوال و صدور شناسنامه که تا آن زمان اختیاری بود، در 14 خردادماه سال 1304 اولین «قانون سجل احوال» مشتمل بر چهارفصل و 35 ماده در مجلس شورای ملی تصویب شد. بر اساس این قانون مقرر شد کلیه اتباع ایرانی در داخل و خارج از کشور باید دارای شناسنامه باشند و به موجب آن، گرفتن شناسنامه اجباری شد تا بتوان قانون نظام اجباری را که به تصویب رسیده بود، اجرا کرد و برای ورود جوانان به خدمت نظام وظیفه و ورود کودکان به دبستان و برای انجام معاملات تجاری و اقتصادی، ارائه شناسنامه الزامی شد. از بدو تشکیل سلسله پهلوی بیشتر شهروندان ایران صاحب شناسنامه شدند.
در این قانون تصریح شده بود که پس از یک سال از تاریخ تاسیس دفتر شعب سجل احوال، در هر شعبه کلیه سکنه قلمرو آن شعبه باید دارای ورقه هویت باشند و افراد ذکوری که سن آنها بیش از 15 سال است، باید شخصاً برای گرفتن ورقه هویت به مامور سجل احوال مراجعه نمایند و برای صغار ولی خاص یا قیم آنها باید ورقه هویت بگیرد و پس از یک سال کلیه مامورین مملکت موظف بودند در مواقع صدور کلیه اسناد رسمی و در موقع مراجعات به محاکم عدلیه و ادارات مملکتی و تعرفه انتخابات و جواز اسلحه و جواز عبور و تذکره و هرگونه امری که تماس با ادارات دارد، ورقه هویت مطالبه کنند و پس از یک سال کسانی که ورقه هویت نداشتند، محکوم به حبس از هشت روز تا یک ماه یا جزای نقدی می‌شدند. در این قانون در سال‌های 1314، 1315 و 1316 اصلاحاتی به عمل آمد و «شورای عالی احصائیه» نیز از سال 1304 تا 1317 به طور متناوب تشکیل می‌شد و به این طریق ثبت‌احوال به تدریج در سراسر کشور عمومیت یافت و اداراتی هم برای این کار در شهرستان‌ها تاسیس شد. در همان آغاز کار، کسانی که به مساله هویت اهمیت می‌دادند در انحصار نام خانوادگی احتیاط لازم را مرعی می‌داشتند، از جمله به وسیله اعلان، انحصار یا حق تقدم خود را در انتخاب نام خانوادگی خاص به اطلاع عامه می‌رساندند.

اداره احصائیه و سجل احوال
در سال 1307 اداره سجل احوال مستقل شد، یعنی مانند شهربانی و شهرداری از ادارات بزرگ تابع وزارت کشور شد و به نام اداره «احصائیه و سجل احوال کل مملکت» نامیده شد و امور سجل احوال و احصائیه به هفت ناحیه تقسیم شد: ناحیه 1 تهران و شهرهای عراق و قم و شاهرود و قزوین و اطراف آنها تحت کفالت هوشمند مظفر رئیس اداره تفتیش احصائیه، ناحیه 2 شمال (گیلان و مازندران و استرآباد و توابع)، به ریاست دبیر علائی، ناحیه 3 شرق به ریاست میرزا عیسی خان احتشامی، ناحیه 4 آذربایجان به ریاست میرزا عیسی خان ممتاز، ناحیه 5 غرب به ریاست شاهزاده کامران، ناحیه 6 جنوب به ریاست میرزا احمدخان دیوسالار، ناحیه 7 جنوب شرق (اصفهان، یزد، کرمان) به ریاست میرزا عبدالله خان اسفندیاری. میرزا فضل‌الله خان امیرسپاهی به سمت ریاست اداره سجل احوال منصوب شد و ابوالقاسم فروهر علاوه بر سمت معاونت اداره سجل احوال و احصائیه، به امور احصائیه نیز رسیدگی می‌کرد.
در بهمن 1314 بر حسب تصویب ریاست وزرا، نام این اداره به «اداره کل احصائیه و ثبت‌احوال» تغییر یافت و در 1316 باز نام آن به «اداره آمار و ثبت‌احوال» مبدل شد. در 1312 اداره آمار یک کلاس اختصاصی در مرکز برای ماموران خود تاسیس کرد تا مقدمات لازم را به آنها بیاموزد. در 1316 این کلاس توسعه داده شد و در شهرستان‌ها نیز دایر شد، به طوری که در آن سال متجاوز از 600 نفر در آن کلاس‌ها مشغول تحصیل بودند.
در اردیبهشت سال 1319 قانون نسبتاً جامع و کاملی شامل پنج باب و 55 ماده تصویب شد و پس از آن آیین‌نامه مربوط به این قانون نیز در همان سال مشتمل بر 131 ماده به تصویب رسید که برای نزدیک به 36 سال اجرا می‌شد.
در بهمن‌ماه 1334، ماده 5 قانون آمار و سرشماری، برنامه و آیین‌نامه و اساسنامه کلاس‌های آمار از تصویب شورای عالی فرهنگ گذشت و مقدمات تشکیل کلاسی در دانشکده علوم فراهم شد. قرار بود کلاس‌های آمار به پنج درجه تقسیم شود و در هر یک از کلاس‌ها، حداکثر 30 نفر دانشجو پذیرفته شود و مستخدمین دولت در صورت تساوی، شرایط حق تقدم داشته باشند. در سال 1337 وظایف ادارات آمار و ثبت‌احوال از یکدیگر تفکیک و اداره‌ای به نام «اداره کل ثبت‌احوال» تشکیل شد و قسمت آمار به سازمان برنامه منتقل و به نام «اداره آمار عمومی» موسوم شد تا علاوه بر تهیه احصائیه افراد، بتواند در سایر مسائل اجتماعی و مملکتی هم اطلاعات و آمارهای لازم را فراهم نماید و مدتی این دو اداره، یکی تابع وزارت کشور بود و دیگری تابع سازمان برنامه تا اینکه در سال‌های بعد به موجب قانونی، هر دو اداره، باز یکی شده، تحت نظر سازمان برنامه درآمد.
در تیرماه 1355 قانون سازمان ثبت‌احوال کشور با شروع وظایف جدید تدوین و تصویب شد و برای آخرین بار به نام کنونی یعنی سازمان ثبت‌احوال کشور تغییر نام داد و سازمان فعالیت مستقل خود را رسماً پی گرفت. سرانجام در بهمن‌ماه 1363 مجلس شورای اسلامی قانون ثبت‌احوال را مورد بازنگری قرار داد و اصلاحات لازم را اعمال کرد.

نام‌های عجیب
برای تعمیم آمار و توزیع ورقه هویت در ایران، مشکلات چندی بوده است که هنوز کم و بیش وجود دارد و از آن جمله است: بی‌سوادی اکثریت مردم که نه‌تنها فایده و معنی ورقه هویت را درک نمی‌کردند، بلکه از انتخاب نام خانوادگی هم عاجز بودند. البته عده کمی از افراد فهمیده و تحصیل‌کرده و خوش‌ذوق هم بوده‌اند که نام خانوادگی خود را با مطالعه قبلی و از نام‌های زیبا و کلمات خوش‌آهنگ و خوش‌معنی انتخاب می‌کردند، ولی اکثر مردم در حقیقت بدون مطالعه کافی به این کار پرداخته‌اند. برای آنها که به کلی در این کار بی‌اطلاع یا عاجز یا در حال شک و تردید بوده‌اند، فهرستی از نام‌های مناسب و نامناسب تهیه شده بود که در ورقه هویت اشخاص می‌نوشتند، خواه به آن راضی باشند یا نباشند. به طور کلی انتخاب برخی از نام‌های خانوادگی در ایران، مبتنی بر جهات زیر بوده است: لقب شخصی، یا لقب پدر یا یکی از اجداد دور یا نزدیک. شغل شخصی یا پدر یا جد. انتساب به شخص یا قبیله یا ایل. ذوق ادبی. تالیف مشهوری از پدر یا اجداد. احساسات دینی و نام‌های انتخابی دفتر آمار مثل مستوفی، وزیری، آیت‌اللهی، خراط، مسگرها، قشقایی، زعفرانلو، سحرخیز و امثال اینها. مشکل دیگر کمی سواد و احیاناً اطلاعات و علاقه ماموران آمار به کار خود و به صحت مطالب مندرجه در ورقه هویت بود.
مشکل دیگر پراکندگی فوق‌العاده آبادی‌ها و روستاهای ایران و نبودن راه‌های خوب بود که به آسانی بتوان با ساکنان این نقاط ارتباط برقرار کرد. همچنین، وجود ایلات و قبایل چادرنشین که در یک نقطه ثابت منزل نداشتند و از این‌رو به آسانی تعیین عده و توزیع شناسنامه میان آنها میسر نبوده و نیست.

رسم نو و تعصبات کهنه
در تاریخ دهم خرداد 1318 قانون سرشماری به تصویب مجلس شورای ملی رسید و بلافاصله اولین سرشماری بر مبنای قانون در تاریخ اول تیرماه 1318 در شهر کاشان با رعایت نکاتی که شورای عالی آمار مقرر داشته بود، به عمل آمد، این اولین سرشماری بر مبنای قانون بود. در دوره‌های قاجاریه و پیش از قاجاریه و حتی در دوره‌های بسیار قدیم هم سرشماری به صورت‌های غیررسمی معمول بوده است. در سال 1319 سرشماری در تبریز، مشهد، کرمان، شیراز، اردبیل، یزد، اصفهان، همدان، کرمانشاه، رشت و بندر پهلوی (انزلی) صورت گرفت. در دهم اسفند 1319 برای سرشماری طهران تعطیل عمومی شد و چند روز بعد وزارت کشور طی اعلامیه‌ای جمعیت پایتخت را 540087 نفر اعلام کرد. در سال 1320 با تجربیاتی که کسب شده بود، برنامه سرشماری سایر شهرها تنظیم شد.
در سال 1335 نیز، سرشماری دیگری صورت گرفت و متاسفانه بعداً معلوم شد که در این سرشماری‌ها، اشتباهات بسیاری هست، به طوری که شامل تقریب نزدیک به صحت هم نمی‌شود. در سرشماری آبان ماه 1345، اطلاعات زیر که مبین این مدعاست، در جراید منتشر شد:
«در مورد طهران: بعضی از ساکنان شمال شهر حاضر نبودند به مامورین آمارگیری جواب درست دهند. خانواده‌های زیادی نوکر یا باغبان منزل را مامور گفت‌وگو می‌کردند و بالطبع او نمی‌توانست به سوالات جواب درست بدهد. در جنوب شهر هم بعضی مادران و پدران از فاش کردن نام افراد خانواده خود حذر داشتند و به مامورین می‌گفتند ما نام کسان خود را به اشخاص نامحرم نمی‌گوییم. و وقتی در پایتخت این اشکال باشد، تکلیف شهرها و روستاهای دوردست معلوم است، علی‌الخصوص که به اعتراف خودشان، یکی از مشکلات عمده کار ماموران سرشماری، نبودن وسایل و تدارکات در دهات و روستاهای دورافتاده است... عبور و مرور در راه‌های کوهستانی، به سختی فراوان صورت می‌گیرد.» جالب‌تر از اینها اطلاعاتی است که درباره کشف دهات و نقاط در ضمن سرشماری اخیر داده شده است. در یک مورد گفته شد که: «دویست دهکده بی‌نام و نشان توسط مامورین سرشماری مرکز آمار ایران در ناحیه یزد کشف شد و به نقشه ایران اضافه گردید... احتمال می‌رود در نقاط مختلف کشور بیش از چند برابر این تعداد دهات ناشناخته کشف گردد... و به دنبال آن ذکر شد که ماموران سرشماری استان خراسان موفق به یافتن صد دهکده شناخته نشده گشتند...»
از این آمارها، کوچک‌ترین استفاده‌ای نشد و حتی نتوانست میزان رشد سالیانه جمعیت ایران را نیز مشخص سازد و دستگاه ثبت‌احوال کشور با وجود سابقه 40ساله، قادر به ارائه آمار دقیق مرگ و میر کشور نبود و تنها در حدود 70 درصد موالید و نصف وقایع مرگ و میر را دستگاه ثبت‌احوال ثبت می‌کرد. در اغلب دهات، اشخاصی بودند که اصلاً شناسنامه نداشتند یا پس از مرگ شناسنامه‌شان باطل نمی‌شد. چنان‌که وقتی قرار شد برای خرید قند و شکر کوپن بدهند، یک‌مرتبه جمعیت تهران به یک برابر و نیم رسید. راجع به میزان جمعیت کشور، اختلاف میان آمار عمومی و ثبت‌احوال در آن سال، تقریباً سه میلیون نفر بوده است که آمار عمومی می‌گفته است نوزده میلیون و ثبت‌احوال می‌گفته است 22 میلیون و هیچ کدام از این دو رقم صحیح نبود، زیرا اداره ثبت‌احوال در دهات دورافتاده مامور نداشت و در موقع سرشماری هم چون مردم دهات از ماموران می‌ترسیدند، آن طور که باید در سرشماری، عدد صحیحی به دست نیامد.