خزانه چقدر کم می‌آورد؟

بودجه سال 92 را می‌توان از دو دیدگاه مورد بررسی قرار داد. یک دیدگاه بر اساس قانون بودجه تصویب‌شده در سال جاری است و دیدگاه دوم بر اساس اصلاحیه است که پس از تغییر دولت، در بودجه اعمال شد.

لایحه بودجه سال 92، در حالی ارائه شد که اختلافات عدیده‌ای بین دو جناح مجلس و دولت وقت، در هنگام رسیدگی به آن شکل گرفت. رقم لایحه بودجه حدود 167 هزار میلیارد تومان گزارش شد، اما با بررسی بیشتر در لایحه بودجه نمایندگان دریافتند منابع در بودجه متفاوت از رقم کلی است. جزییات لایحه پیشنهادی بودجه موید این موضوع بود که در برخی موارد، ابهاماتی در نحوه محاسبات درآمد و تخصیص منابع وجود دارد. به عنوان مثال در یک بند، پیش‌بینی شده بود که حدود پنج هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت با تضمین اصل و سود دولت به فروش برسد، که منابع حاصل از آن در سر‌جمع بودجه لحاظ نشده بود. همچنین در بند دیگری به فروش 30 هزار میلیارد تومان سهام از جانب دولت اشاره شده بود؛ اما این مورد نیز از منابع بودجه نادیده گرفته شد. حجم این‌گونه منابع که سقف برخی از آنها معلوم بود اما در سقف منابع کلی نیامده بود، رقمی بالغ بر 70هزار میلیارد تومان گزارش شد. اتفاقی که نشان می‌داد در حدود 30 درصد از منابع در سقف ماده واحده لحاظ نشده است. البته این موارد تنها محل منازعه مجلس و دولت نبود، زیرا مهم‌ترین تلاطم بودجه 92 را باید افزایش غیرمنتظره «درآمد هدفمندسازی» عنوان کرد.

دولت قصد داشت 15هزار میلیارد تومان از درآمد هدفمندی را برای مصارف خود در نظر گیرد. همچنین کل حجم درآمد هدفمندی را هم110هزار میلیارد تومان پیش‌بینی کرد که به معنای سه‌ برابر شدن قیمت‌ حامل‌های انرژی بود. نحوه درج این رقم با رفتار سال‌های قبل دولت تفاوت اساسی داشت، زیرا سهم دولت در ردیف منابع و هزینه‌ها به صورت

«درآمد-‌ هزینه» می‌آمد و اگر درآمد تحقق نمی‌یافت، هزینه‌ در نظر گرفته شده نیز موضوعیت نداشت. اما در سال92 دولت این درآمد را بین مصارف خود تقسیم کرده بود که عدم تحقق آن، کسری از «بودجه جاری» یا «عمرانی» کشور را به همراه داشت. به این معنی که اگر قیمت‌ها تغییری پیدا نمی‌کرد، با رقمی بالغ بر 15هزار میلیارد تومان کسری روبه‌رو بود زیرا برای این منابع مشکوک‌الوصول مصارف قطعی تعریف شده بود. وجود این ابهامات باعث شد که نمایندگان خانه ملت به بودجه 92 انتقاد داشته باشند و حتی کلیات آن را رد کنند. مدتی بعد که در صحن مجلس شورای اسلامی کلیات بودجه تصویب شد، کمیسیون دست به اصلاحات زد و در واقع بودجه را دوباره نوشت. طی این اصلاحات بخشی از ارقامی که لابه‌لای بودجه بود به سقف ماده واحده افزوده شد، مبالغ اضافه‌شده به حدود 40هزار میلیارد تومان می‌رسید. در کنار احصای ارقام پنهان شده در بودجه تلاش شد مصارفی نیز تعیین شود. به عنوان مثال، برای پنج ‌هزار میلیارد تومان اوراق مشارکت، تصویب شد که این منابع برای مصارف خاصی هزینه شود.

منابع هدفمندی که در لایحه 110هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شد، از جانب مجلس به 50 هزار میلیارد تومان تقلیل یافت. از رقم 110هزار میلیارد تومان در نظر گرفته‌شده، دولت برای خود 15هزار میلیارد تومان درآمد پیش‌بینی کرد که مجلس این رقم را نیز به 9هزار میلیارد تومان کاهش داد، که البته این 9هزار میلیارد با توجه به اینکه قیمت حامل‌های انرژی بالا نرفته است محقق نمی‌شود. از طرفی با توجه به رشد اقتصادی منفی کشور در سال 91 برآورد درآمدهای مالیاتی تا این مقدار دور از ذهن بود و این اشکال در لایحه بودجه 92 است. علاوه بر این با توجه به افزایش قیمت ارز و اثر آن روی شرکت‌هایی که مصارف ارزی بالایی دارند روشن بود که فعالیت و سودآوری این شرکت‌ها کاهش پیدا می‌کند و نمی‌توانند مالیات خود را پرداخت کنند و بیشترین درآمد مالیاتی شرکت‌ها از همین نوع شرکت‌هاست که مصارف ارزی بالایی دارند. همین‌طور سود سهام شرکت‌های دولتی نیز قابل تحقق نیست.

در واقع مانند هر سال در لایحه بودجه برای پوشش هزینه‌ها، درآمدها پیش‌برآورد شده است. اما برای بررسی بهتر منابع بودجه باید نگاهی نیز به درآمدهای نفتی در دو سال اخیر داشت؛ در این بخش دو مشکل وجود داشت، کاهش صادرات نفت و دیگری واریز نشدن منابع حاصل از نفت فروخته‌شده به داخل کشور. البته به‌رغم اخبار مربوط به کاهش صادرات نفت نسبت به مفروضات بودجه 1392 اگر منابع همین مقدار نفت را که صادر می‌شود، بتوانیم برای تامین نیازها استفاده کنیم می‌توان کشور را بدون بحران اداره کرد. به‌طور سنتی و معمولی هم که 50‌ درصد درآمدهای بودجه، نفتی است؛ این را می‌شود به شیوه خاص حسابداری حل کرد. مساله اصلی در این بخش حدود 30 هزار میلیارد تومان عدم تحقق درآمدهای ریالی دولت است که مساله ایجاد می‌کند چون در مصارف کشور جاری و عمرانی پخش شده است.

معمولاً راه‌های جبران کسری بودجه، یا از محل نفت تامین می‌شود یا از محل افزایش درآمد‌های مالیاتی و انضباط مالی. در بخش اول باید چشم به افزایش قیمت یا رشد تولید داشت. اما این بخش نیاز به سیاستگذاری و بستر‌سازی دارد و محصول یک اتفاق نیست. به طور معمول کمتر دولتی تن به کاهش هزینه می‌دهد و این موضوع در دولت دهم عینیت بیشتری داشت. این مساله از نظر سیاسی برای هیچ دولتی مطلوب نیست، زیرا ترکیب بخش هزینه‌ای بودجه 92 به این صورت است: حقوق و دستمزد، پرداخت به بازنشستگان و پرداخت یارانه، این موارد سهم اصلی را در هزینه‌های دولت دارند. مشکلی که دولت و مجلس با آن دست به گریبان است به ساختار بودجه 92 برمی‌گردد. دولت قبل با توجه به رکود درآمد نفتی می‌توانست یک بودجه انقباضی تنظیم کند. اما با انبساطی عمل کردن در حوزه حقوق و دستمزد بار مالی دولت پس از خود را افزایش داد. بار مالی افزایش 20‌درصدی حقوق کارمندان 16 هزار میلیارد تومان بر‌آورد می‌شد. بنابراین کسری بودجه امسال ساخته دولت قبل است. اگر واقع‌بینانه سخن بگوییم دولت باید در همان زمان نسبت به رفع و کاهش کسری بودجه اقدام می‌کرد اما چون لایحه بودجه دیر داده شد، مجلس عملاً نتوانست کاری انجام دهد. به عبارت دیگر مجلس هنگامی وارد بحث بودجه 1392 شد که دولت قبل راجع به مصارف بودجه تصمیم‌ها را گرفته و اجرا کرده بود. در واقع بودجه 92، ناقص‌الخلقه به دنیا آمد. همچنین لایحه بر مبنای 20درصد افزایش حقوق تنظیم شده بود و در مصاحبه‌ای گفته شد حقوق‌ها 25 درصد افزایش می‌یابد و مشخص نشد آن پنج درصد کجای بودجه قرار دارد.

از لحاظ سیاستگذاری اقتصادی هم به این امر توجه نشد که مسابقه دستمزد و تورم در هیچ کشوری موفق نبوده است.‌ اما نکته مهم دیگر در بودجه، «سیاست ارزی» دولت بود که این هم در بودجه تنش‌زا شد. در بودجه 91 ارز 1226 تومان در نظر گرفته شد اما دولت در بودجه 92 این رقم را 2450 در نظر گرفت و برای واردات کالاهای اساسی مابه‌التفاوت پیش‌بینی کرد. به عبارت دیگر برای شش تا هفت میلیارد دلار واردات کالاهای اساسی مابه‌التفاوت 2450تومان تا 1226تومان اعتبار پیش‌بینی شد که به مصارف بودجه اضافه شد.

این هشت هزار میلیارد تومان با آن 16هزار میلیارد تومانی که در اثر افزایش دستمزدهای کارمندان در بودجه آمد به بودجه جاری کشور نسبت به سال 91 اضافه شد. به این ترتیب می‌توان پیش‌بینی کرد در واقع بخش قطعی و غیرقابل اجتناب بودجه به 115هزار میلیارد تومان رسید که نسبت به 128 هزار میلیارد تومان مصوب بودجه، دولت در صورت توان، تنها می‌تواند 13هزار میلیارد تومان در هزینه‌های جاری صرفه‌جویی کند.

علاوه بر این نکات، دولت یک مشکل دیگر پیش رو داشت و آن فاز دوم هدفمندی یارانه است.

دولت با این تصویر روبه‌رو بود که با همین رقم 45 هزار و 500 تومان ماهانه بابت هر نفر، باید در سال 1392 حدود 41هزار میلیارد تومان به شکل یارانه نقدی به خانوارها بپردازد. از این مقدار در بهترین حالت حدود 30هزار میلیارد تومان از محل افزایش قیمت حامل‌های انرژی حاصل می‌شود؛ لذا باید 11هزار میلیارد تومان هم از ردیف‌های بودجه‌ای به سازمان هدفمندی یارانه‌ها پرداخت که یارانه نقدی 12‌ماهه به مردم داده شود. این 11 هزار میلیارد تومان به لحاظ اقتصادی چاپ و توزیع پول در جامعه و اقتصاد کشور است. به این ترتیب هدفمند کردن یارانه‌ها نه‌تنها مشکلی از کسری بودجه حل نکرد بلکه بار جدیدی بر بودجه تحمیل کرد. اما باید بودجه اصلاحی دولت در سال 92 نیز، مورد بررسی قرار گیرد. این اصلاحات که در جهت واقعی کردن منابع و مصارف بودجه دولت صورت گرفت، رقم بودجه را با کاهش 30 هزار میلیارد‌تومانی حدود 171 هزار میلیارد تومان عنوان کرد. بررسی‌ها نشان می‌دهد منابع این بخش که شامل، «درآمد‌ها»، «واگذاری دارایی سرمایه‌ای» و «واگذاری دارایی مالی» است، با هدف خود فاصله دارد و این موضوع بر کسری بودجه تاثیر می‌گذارد.

بر این اساس، در بخش درآمدها در 10 ماه نخست امسال 67 درصد، در این بخش تحقق‌یافته است. همچنین مقدار رقم بودجه تحقق‌یافته در بخش واگذاری دارایی سرمایه‌ای، در 10 ماه نخست سال جاری، حدود 72 درصد و در بخش واگذاری‌های دارایی مالی حدود 30 درصد گزارش شده است. با توجه به عملکرد 10‌ماهه به نظر می‌رسد بودجه امسال با 30 هزار میلیارد تومان عدم تحقق درآمد روبه‌رو است البته اگر منازعه دستگاه در خصوص تسعیر نرخ ارز در سه ماه ابتدایی سال حل شود می‌توان این رقم را اعلام کرد. اگر دستگاه‌های مسوول کماکان در خصوص نحوه انتقال ارز از 1226 تومان به دو هزار و450 تومان توافق نکنند رقم کسری می‌تواند از 30 هزار میلیارد تومان نیز فراتر رود.