ماشین اصلاح قوانین
اثر سیاست‌گذار بر مسیر تولید در گفت‌وگو با غلامرضا سلامی
درست مانند یک ماشین که مدت‌هاست روغن‌کاری نشده، شیوه همکاری و تعامل دولت با آحاد اقتصادی در ایران نادرست و پرابهام است. به مانند روغن‌کاری و تعمیر همان ماشین، فرآیند اصلاح این روندها، سخت و طاقت‌فرساست. به همین دلیل، نیاز به توجه کافی سیاست‌گذار دارد. دولت ایران سال‌ها با آزمون و خطاهای بی‌رویه، باعث شده اقتصاد کشور به بیراهه برود. حالا این وظیفه خود سیاست‌گذار است که با اصلاح فرآیندهای نادرست پیشین و اصلاح قوانین دست‌وپاگیر، رشته فعالیت‌های صنعتی را از خطر تولید غیربهینه نجات دهد. چراکه همزمان با اصلاح رویه‌های دولتی، فعالیت‌های اقتصادی هم بهینه و مفید می‌شوند. چنانچه دولت به جای قوانین رانتی و تبعیض‌آمیز، توصیه‌های کارشناسان اقتصادی را سرفصل تغییرات قرار دهد، ماشین اقتصاد، به سمت تولید با ارزش افزوده بالا صنعتی حرکت خواهد کرد. غلامرضا سلامی، مشاور سابق وزیر راه و شهرسازی در امور حسابداری و چهره ماندگار حسابداری ایران به کمک تعریف دولت مدرن، ارتباط آن با اصلاح سیاست‌های صنعتی در ایران را توضیح می‌دهد.
♦♦♦
ما می‌دانیم که نقش قانون‌گذار و دولت در هدایت تولید به سمت مسیر فعالیت سالم مولد به‌خصوص در شرایط فعلی ایران تا چه اندازه سخت است. به نظر شما سیاست‌گذار چگونه می‌تواند تولید را به مسیر درست هدایت کند؟
برای پاسخ به این پرسش، ابتدا باید معلوم شود که در مورد سیاست‌گذاری در چگونه دولتی صحبت می‌کنیم؟ اگر منظور سیاست‌گذاری در یک دولت مدرن باشد که در آن صورت باید تعریفی از یک دولت مدرن را نیز در نظر داشته باشیم. یک دولت مدرن، دولتی است که حداقل اندازه ممکن را داشته باشد و در راس فعالیت‌های اقتصادی قرار نگیرد؛ به زبان بهتر، منظور دولتی است که تصدی‌گری اقتصادی و حتی‌الامکان تصدی‌گری‌های غیراقتصادی را نیز بر عهده نداشته باشد.
در چنین وضعیتی، وظایف دولت دقیقاً چیست؟
این دولت باید صرفاً به اعمال حاکمیت بسنده کند و کمترین نقش را در فعالیت‌های اقتصادی داشته باشد چراکه فعالیت اقتصادی توسط بخش خصوصی، به سروسامان می‌رسد. البته با وجود اینکه سال‌هاست درباره محدوده قدرت حاکمیت بحث‌های جدی می‌شود اما همچنان بین صاحب‌نظران درباره محدوده وظایف حاکمیتی دولت‌ها اختلاف‌نظرهایی وجود دارد؛ ولی به هر حال، تقریباً همه صاحب‌نظران معتقد هستند که سیاست‌گذاری در حیطه ملی، بخشی از وظایف حاکمیتی دولت‌ها محسوب می‌شود. البته با توجه به شناختی که من از مجله وزین تجارت فردا دارم، تصور می‌کنم پرسش شما صرفاً سیاست‌گذاری اقتصادی را شامل می‌شود. سیاست‌گذاری در هر دولتی با توجه به داشته‌ها و امکانات هر دولت متفاوت است. در یک دولت مدرن، تقریباً کل فعالیت‌های اقتصادی در اختیار بخش خصوصی است و دولت‌ها فقط از طریق سیاست‌گذاری اقتصادی، بستر لازم برای فعالیت اقتصادی مطلوب آحاد اقتصادی را فراهم می‌آورند. این سیاست‌ها که عمدتاً به دو گروه اصلی سیاست‌های پولی و سیاست‌های مالی تقسیم می‌شوند، دربرگیرنده خوشه‌های متعددی از سیاست‌گذاری‌های فرعی هستند. در این دولت‌ها، هدف اصلی اعمال سیاست‌های پولی، حفظ ارزش پول ملی و قدرت خرید مردم است. تقریباً تمامی زیرمجموعه‌های سیاست‌های پولی مانند چگونگی نظارت بر بانک‌ها و موسسه‌های مالی، کنترل بهره، سیاست‌های اعتباری و سیاست‌های کنترل ارزی هم در همین راستا اعمال می‌شوند. در این دولت‌ها، سیاست‌های مالی، عمدتاً بر پایه دو زیرشاخه یعنی منابع و مصارف مالی دولت‌ها، متمرکز است. منابع این دولت‌ها، عمدتاً از محل اخذ مالیات از صاحبان درآمد (هم در هنگام کسب درآمد و هم بر مصرف درآمد)، دارایی و ثروت تامین می‌شود. مصارف آنها نیز در قالب هزینه‌های اعمال حاکمیت و بعضی از تصدی‌گری‌های ضروری، مصرف می‌شوند. مهم‌ترین ابزار اعمال سیاست‌های مالی بودجه کارآمد است که عمدتاً بر چگونگی سیاست‌گذاری مالیاتی و توزیعی این دولت‌ها، تکیه دارد. در دولت‌های مدرن بسته به شدت و ضعف نگرش سوسیال‌دموکراسی آنها، سیاست‌های مالی رویکردی عدالت‌محور دارند و از این‌رو بخش مهمی از مصارف بودجه‌ای در این کشورها برای گسترش کمی و کیفی تامین اجتماعی و هزینه‌های انتقالی مورد مصرف قرار می‌گیرد. به عبارتی در این کشورها بیشترین تلاش برای بزرگ‌تر کردن کیک اقتصادی می‌شود تا تقسیم کیک موجود به قطعات کوچک‌تر.
وضعیت انفال در این دولت‌های مدرن به چه شکل است؟ در واقع سوال این است که آیا در این دولت‌ها هم مسئول انفال، خود دولت است؟ و چه چیز مانع تصدی دولت مدرن بر فعالیت‌های اقتصادی و منحرف نشدن از مسیر اهداف اصلی است؟
در تمامی دولت‌های مدرن انفال متعلق به همه مردم آن کشور است، در بعضی از این کشورها بهره‌برداری از انفال از سوی نهادهای متعلق به دولت صورت می‌گیرد و در تعدادی از آنها در مقابل حق‌الامتیاز از بهره‌برداران، این کار به بخش خصوصی واگذار می‌شود، ضمن آنکه در حالت دوم بخش مهمی از درآمدهای مالیاتی دولت از محل مالیات از درآمد ناشی از بهره‌برداری انفال تامین می‌شود. در خیلی از کشورها، انفال، ثروتی بین‌نسلی تلقی می‌شود. از این‌رو، با سرمایه‌گذاری مجدد بخش مهمی از درآمد ناشی از آن، تلاش می‌شود دارایی‌های دیگری جایگزین دارایی‌های تجدیدناپذیر ملی شود. یک دولت مدرن با چنین ویژگی‌هایی، حتماً دولتی پاسخگو است؛ زیرا همان‌طور که گفته شد این مردم هستند که تمام مخارج دولت را تامین می‌کنند و همین مردم از طریق سازوکار نهادهای دموکراتیک، مانند رسانه‌های عمومی، انتخابات، پارلمان و نهایتاً قوه قضائیه، دولت‌ها را وادار به شفافیت و پاسخگویی می‌کنند. در چنین دولت‌هایی به دلیل وابستگی کامل درآمدهای دولت به مردم، بخش عمده‌ای از سیاست‌گذاری‌های اقتصادی معطوف به افزایش درآمدها و ثروت‌های مالیات‌دهندگان است. این امر فقط و فقط از طریق بسترسازی برای افزایش توان تولیدی مردم امکان‌پذیر است. از همین‌جاست که می‌توان بحث دولت مدرن را به سوال اصلی ما گره زد.
در چنین دولت‌هایی سیاست‌ها چگونه وضع می‌شوند که حاصل آنها، تولید سالم است؟
سیاست‌هایی در قالب قوانین و مقررات شفاف و مناسب و همچنین رفتارهای بوروکراتیک تکریم‌آمیز و بدون تبعیض، مشوق‌های لازم برای ایجاد و توسعه کسب‌وکار، در این دولت‌ها، می‌تواند تا اندازه زیادی در جهت افزایش رفاه مردم، موفق باشد. البته اعمال این سیاست‌ها در صورتی کارساز است که دولت‌ها قادر باشند دو سیاست اصلی اقتصادی، یعنی سیاست‌های پولی و مالی را به‌درستی طراحی و اعمال کنند.
حالا و با طرح این مقدمه، دولت مستقر در کشور خودمان را باید چگونه تحلیل کنیم؟
با یک نگاه اجمالی مشخص می‌شود که دولت در ایران، با دولت مدرن با ویژگی‌های پیش‌گفته، بسیار فاصله دارد. در ایران متاسفانه برعکس کشورهای پیشرفته که سیاست در خدمت اقتصاد است، اقتصاد به نوعی در خدمت سیاست و حتی ایدئولوژی است. این مسئله پیش از ایران، در کشورهای بلوک شرق هم امتحان خود را پس داد و موجبات فروپاشی آن نظام‌ها را فراهم کرد. ویژگی دیگر در کشور ما، وجود دو دولت و دو خزانه است که در کمتر کشوری، نمونه آن یافت می‌شود. چنین سیستمی به‌طور قطع بر بودجه دولت -در شکل قوه مجریه- به‌شدت تاثیر می‌گذارد و باعث ایجاد مشکل ام‌المسائل اقتصاد کشور یعنی کسری شدید و روزافزون بودجه شده است. کسری بودجه مزمن، رشد بی‌رویه نقدینگی را در پی داشته است. این رشد نقدینگی و تورم بالای ناشی از آن، به کاهش قدرت خرید مردم و تضعیف پول ملی منجر شده است. در چنین شرایطی، طراحی و اعمال سیاست‌های پولی مناسب، تقریباً غیرممکن است و عملاً هر نوع تلاشی در این زمینه به بدتر شدن اوضاع اقتصادی کشور منتج می‌شود. یکی از مخرب‌ترین این سیاست‌ها در چند دهه گذشته، سرکوب نرخ ارز و بهره در مقاطع مختلف تاریخی است. سرکوب نرخ ارز چه در زمان فراوانی دلارهای نفتی و چه در مواقع کمبود آن، بزرگ‌ترین لطمه را به تولید داخلی وارد کرده است. در زمان فراوانی دلارهای نفتی، سرکوب نرخ ارز، نوعی بیماری حاد هلندی به کشور تحمیل کرد و بسیاری از بنگاه‌های تولیدی را به دلیل ورود کالای مشابه ارزان‌قیمت‌تر، به ورطه ورشکستگی کشاند و لطمات جبران‌ناپذیری به صادرات اقلام تولیدی وارد کرد. لطمات دوران کمبود ارز به تولیدِ شدیداً وابسته بخش مهمی از تولید کشور به مواد مصرفی، کالاهای واسطه‌ای وارداتی و ماشین‌آلات، تجهیزات و تکنولوژی خارجی، به‌خصوص با هزینه‌هایی که تحریم‌ها برای واردات تحمیل می‌کند، نیاز به توضیح اضافی ندارد.
سرکوب نرخ بهره و پایین نگه داشتن تصنعی آن را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
این موضوع در مورد سرکوب نرخ بهره و پایین نگه داشتن تصنعی آن هم به‌شدت صدق می‌کند. تفاوت میان نرخ بهره بانکی و نرخ بهره بازار در این سال‌ها باعث شد بخش عمده‌ای از اعتبارات بانکی در اختیار گروه‌های خاص قرار گیرد. در نتیجه کسب‌وکارهای تولیدی متوسط و کوچک از برخورداری شایسته از این اعتبارات محروم بمانند. همین موضوع، به گمان من، یکی از دلایل ناترازی نگران‌کننده سیستم بانکی است؛ زیرا دریافت‌کنندگان عمده اعتبارات که بخشی از آن هم زیرمجموعه‌های خود نظام بانکی است، به دلیل ارزانی آن نسبت به نرخ تورم موجود، علاقه‌ای به بازپرداخت اعتبارات دریافتی ندارند و عمدتاً این وجوه را در فعالیت‌های سوداگرانه بعضاً ناکارآمد به کار می‌گیرند. البته یک عامل دیگر هم وجود دارد و در این میان نقش کسری بودجه مزمن دولت در این ناترازی به‌خصوص در بانک‌های دولتی را نباید نادیده گرفت.
لازم است خاطرنشان کنم بدهی دولت در زمان حاضر به سیستم بانکی حدود ۱۲۰۰ همت، نزدیک به نیمی از بودجه سال ۱۴۰۳ دولت، برآورد می‌شود. این رقم از اعتبارات عملاً از دسترسی نظام تولیدی کشور خارج شده است. روشن است که این دو موضوع یعنی سرکوب نرخ ارز و نرخ بهره در سال‌های متمادی سیاست‌های مخربی است که عمدتاً دود آن به چشم تولید رفته است. سیاست‌های فرعی دیگر نیز در این سال‌ها به بخش تولید و به‌خصوص تولیدکنندگان متوسط و کوچک آسیب فراوانی رسانده است. برای نمونه سیاست سخت‌گیرانه مالیاتی در این چند سال و فشار بیشتر به مودیان همراه با فشار روزافزون سازمان تامین اجتماعی و مسائل دیگر، نوعی دلزدگی از تولید در سرمایه‌گذاران و کارآفرینان ایجاد کرده و آنها را بیشتر به سمت سرمایه‌گذاری‌های کوتاه‌مدت و زودبازده و طبیعتاً غیرشفاف سوق داده است.
به نظر شما، برای اینکه انگیزه برای فعالیت‌های سالم اقتصادی افزایش پیدا کند، چه کاری از دست سیاستمداران برمی‌آید؟
به اعتقاد بسیاری از صاحب‌نظران اقتصادی، بدون حل مسائل سیاسی اعم از داخلی و خارجی و پیوستن به اقتصاد جهانی، امکان برون‌رفتی وجود ندارد. رشد اقتصادی کشور در این چند دهه، با اهداف مندرج در برنامه‌های توسعه بسیار فاصله داشته و به‌طور متوسط از دو درصد تجاوز نمی‌کند. این کاهش نرخ رشد اقتصادی پس از دوران نسبتاً موفق دولت اصلاحات بیشترین فشار را به بنگاه‌های اقتصادی کوچک و متوسط که شاکله اصلی نظام تولید در کشورهای پیشرفته را تشکیل می‌دهد، وارد ساخته است. نکته تاسف‌برانگیزتر در این دهه اخیر، رشد منفی سرمایه‌گذاری در کشور است که نهایتاً می‌تواند به نابودی ناشی از فرسودگی ماشین‌آلات و تجهیزات صنایع کشور منجر شود. به‌خصوص که در این عصر فناوری، سرعت استهلاک عوامل تولید به مراتب بیشتر از پیش شده است. سیاست جایگزینی واردات که دهه‌ها بدون هر نوع توجیهی پابرجا مانده و تلاش اندک برای توسعه صادرات، صادرات کشور را محدود به نفت، فرآورده‌های آن و مصنوعات کانی فلزی که در واقع فقط یک قدم فراتر از خام‌فروشی حساب می‌شود، کرده است.
برای پیدا کردن مصداق و نمونه شکست کشور در سیاست جایگزینی واردات را می‌توان در صنعتی مانند خودرو مشاهده کرد؟
این مسئله به شکل کاملاً تراژیکی در صنعت خودرو قابل مشاهده است. مقایسه بین صادرات صنعت خودرو کشورهایی مانند کره جنوبی و ترکیه، یعنی دو کشوری که تقریباً همزمان با ما وارد این صنعت شدند، با ایران، عمق فاجعه را تا حدودی نشان می‌دهد. به باور من درجا زدن در سیاست جایگزینی واردات و عدم تلاش برای صادرات صنعتی دارای ارزش افزوده بالا، ناشی از اعمال سیاست‌های خارجی اشتباه، تحریم‌های چندین ساله، محروم بودن کشور از مبادلات متعارف بازرگانی و بانکی و عدم رشد سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی ناشی از همین سیاست‌های اشتباه بوده است.
و اگر قرار باشد به عنوان یک کارشناس توصیه‌ای به دولت چهاردهم کنید تا از این وضعیت فعلی فاصله بگیرد و به سمت صادرات فناورانه‌محور با ارزش‌افزوده بالا و توسعه صنایع برود، چه توصیه‌ای می‌کنید؟
با توجه به موارد گفته‌شده، به نظر من اهم اقداماتی که لازم است سیاستمداران کشور برای برون‌رفت از این نابسامانی انجام دهند، در 20 اقدام خلاصه می‌شود.
تلاش برای رفع خصومت‌های بی‌مورد با بخش مهمی از کشورهای جهان اول و رفع تحریم‌های ظالمانه از اقتصاد ایران، پیوستن به تجارت جهانی و بانکداری بین‌المللی، کمک در رفع مخاصمات جناحی داخلی و بازگرداندن اعتماد از‌دست‌رفته مردم به حکومت، خصوصی‌سازی واقعی، بسترسازی برای جذب سرمایه‌های خارجی از‌جمله سرمایه‌های چشمگیر ایرانیان مقیم خارج از کشور، ایجاد اعتماد و انگیزه در سرمایه‌گذاران داخلی برای سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت به‌خصوص در صنعت، ادِغام تدریجی خزانه و دولت دوم در دولت پاسخگو در مقابل مجلس، واگذاری بنگاه‌های نیمه‌دولتی به‌اصطلاح خصولتی به بخش خصوصی و ایجاد یک بخش خصوصی پیشاهنگ، بازگرداندن اعتماد و عمق بخشیدن به بازار سرمایه و جذب سرمایه‌های کوچک به بنگاه‌های اقتصادی از طریق سازوکار بازار اولیه با امکانات بورس، تعلیق و تعویق مقررات مالیاتی موجود و در دست تصویب، ضدتولید، تا زمانی مناسب‌تر، اصلاح سیاست‌ها و مقررات سخت‌گیرانه اشتغال به منظور ایجاد انگیزه کافی کارآفرینان برای اشتغال بیشتر، آزادسازی تدریجی قیمت‌ها در بازه زمانی و برنامه معین، حرکت به سمت تک‌نرخی کردن ارز و ایجاد زمینه برای مثبت کردن حساب سرمایه، واگذاری سهام دولت به بخش خصوصی در شرکت‌های غیرحاکمیتی، روشن کردن وضعیت سهام عدالت و چاره‌اندیشی در جهت سهامدار کردن اکثریت مردم در بنگاه‌های اقتصادی از طریق سازوکاری متعارف، یک‌کاسه کردن تمام بدهی‌های دولت در اوراق بدهی میان‌مدت و بلندمدت با قدرت خرید ثابت، خروج بانک‌ها و صندوق‌های بازنشستگی از بنگاه‌داری، نزدیک کردن تدریجی نرخ بهره بانکی با نرخ بهره بازار، استفاده از سازوکار بانک‌های سرمایه‌گذاری در جهت نجات بنگاه‌های تولیدی مشکل‌دار از طریق برنامه‌های جذب، ادغام و تزریق سرمایه، همچنین تسهیل مقررات ورشکستگی برای خروج بنگاه‌های زیان‌ده از اقتصاد، و در‌نهایت اصلاح قانون بانکداری بدون ربا در جهت سوق دادن بانک‌ها به عملیات بانکداری متعارف و استفاده از روش‌های متعارف تامین سرمایه در گردش بنگاه‌های اقتصادی، مانند اعتبار در حساب جاری و خرید دین.
