ابزار نرم
تاملی در کتاب «تحریم‌های اقتصادی در حقوق و رویه بین‌الملل»
«تحریم» یکی از کارآمدترین ابزارها در سیاست بین‌الملل است. این ابزار «نرم» و «تدریجی» به شیوه‌ای عمل می‌کند که کشورها یا گروه‌های هدف به شکلی تدریجی دچار نوعی محرومیت می‌شوند و همین مساله زمینه قرار گرفتن آنها در تنگنایی سخت را فراهم می‌کند. در حالی که هدف تحریم‌ها این است که یک کشور را مجبور به تغییر رفتار خود کند. در مورد نحوه اعمال تحریم‌ها و هدف قرار دادن آنها تنوع زیادی وجود دارد. تحریم‌ها می‌توانند یک کشور را به طور کلی مورد هدف قرار دهند، مانند تحریم صادرات یک کشور (به عنوان مثال تحریم‌های آمریکا علیه کوبا) یا می‌توانند صنایع خاصی را مورد هدف قرار دهند (مانند تحریم فروش سلاح‌های نفتی). تحریم‌ها همچنین می‌تواند افراد، مانند شخصیت‌های سیاسی یا رهبران تجاری را مورد هدف قرار دهد. وضع این نوع تحریم‌ها به منظور ایجاد مشکلات مالی برای گروه کوچکی از افراد به جای تاثیر بر جمعیت یک کشور طراحی می‌شود. این نوع استراتژی تحریم، بیشتر هنگامی مورد استفاده قرار می‌گیرد که قدرت سیاسی و اقتصادی در دست گروه نسبتاً کوچکی از افراد متمرکز شود که دارای منافع مالی بین‌المللی هستند. تحریم‌ها ممکن است به دلایل مختلفی مانند اقدام تلافی‌جویانه برای مقابله با فعالیت‌های اقتصادی کشور هدف وضع شود. به عنوان مثال یک کشور تولید‌کننده فولاد ممکن است از تحریم استفاده کند اگر کشور دیگری سعی کند از صنعت فولاد نوپا با قرار دادن سهمیه واردات فولاد خارجی محافظت کند. تحریم‌ها همچنین ممکن است به عنوان ابزاری نرم‌تر، به ویژه به عنوان بازدارنده‌ای برای نقض حقوق بشر (مانند تحریم‌های آمریکا علیه دوران آپارتاید در آفریقای جنوبی) مورد استفاده قرار گیرند.
گاهی اوقات، تهدید تحریم برای تغییر سیاست‌های کشور مورد نظر کافی است. تهدید به این معناست که کشوری که این تهدید را اعلام و اعمال می‌کند، مایل است در صورت عدم تغییر رفتار، از فشار اقتصادی برای مجازات کشور مورد نظر استفاده کند. هزینه تهدید کمتر از مداخله نظامی است اما همچنان از نظر اقتصادی دارای اهمیت است. به عنوان مثال، در سال 2013 رابرت موگابه، رئیس‌جمهور زیمبابوه و اطرافیانش به دلیل نقض حقوق بشر مورد تحریم‌های آمریکا قرار گرفتند. گاهی اوقات، ممکن است کشوری اعمال تحریم را به دلایل داخلی و نه دلایل بین‌المللی در نظر بگیرد. گاهی ناسیونالیسم مطرح می‌شود و دولت یک کشور می‌تواند از تحریم‌ها به عنوان راهی برای نشان دادن عزم خود یا ایجاد حواس‌پرتی از مشکلات داخلی استفاده کند. به دلیل این مسائل و مشکلات متعاقب آن، برخی سازمان‌های بین‌المللی مانند سازمان تجارت جهانی (WTO) به دنبال کاهش دادن بخشی از فشارهای متاثر از این مسائل و ایجاد پنل‌هایی برای بررسی عینی اختلافات بین کشورها هستند. این امر به ویژه در جلوگیری از ایجاد مشکلات بزرگ‌تر در مسیر اعمال تحریم‌ها، کمک‌کننده است زیرا تحریم‌ها می‌تواند به «جنگ‌های تجاری آسیب‌‌رسان اقتصادی» منجر شود که ممکن است مضرات و آسیب‌های آن به کشورهایی منتقل شود که اساساً در مناقشه اصلی دخیل نیستند.
بررسی اجرای تحریم‌ها و ارزیابی تاثیر این تحریم‌ها
در همین راستا، کتاب «تحریم‌های اقتصادی در حقوق و رویه بین‌الملل» با ارائه دیدگاه‌هایی از طیف وسیعی از کارشناسان؛ از جمله وکلای بین‌المللی، دانشمندان علوم سیاسی و متخصصان، ضمن ارزیابی تحریم‌های اقتصادی بر مبنای تئوری و نتایج کنونی آن، در مورد چالش‌های حقوقی و سیاسی موجود در جامعه بین‌المللی بحث می‌کند. مجموعه این مقالات هم اجرای تحریم‌ها توسط قدرت‌های بزرگ -ایالات‌متحده، اتحادیه اروپا و ژاپن- و هم ارزیابی تاثیر این تحریم‌ها را از طریق مطالعات موردی روسیه، ایران، سوریه و کره شمالی بررسی می‌کند. در اینجا تجزیه‌وتحلیل نظری ملاحظات حقوقی با تجزیه‌وتحلیل تجربی در سطوح ملی و منطقه‌ای صورت گرفته و همچنین موضوعات تحریم توسط شورای امنیت سازمان ملل و اتحادیه اروپا و نیز اعمال تحریم‌های فراسرزمینی را در‌بر می‌گیرد. این تحریم‌ها از اواخر قرن گذشته به‌ویژه در دهه گذشته، به‌طور فزاینده و مکرر در دنیای واقعی مصداق یافته و مورد استفاده قرار گرفته‌اند و اکنون زمان مناسبی است که در مورد پیشرفت‌های اخیر پیرامون نظریه و روند تحریم‌های اقتصادی صحبت شود.
عامل اصلی تهیه و تدوین این کتاب مجموعه‌ای از نشست‌های مقطعی و مختصری است که در خلال سال‌های 2015 تا 2017 در ژاپن و فرانسه برگزار شده است. سه دانشگاه-دانشگاه کوبه، دانشگاه کیوتو و دانشگاه پاریس Sud-11- پشتیبان این نشست‌ها بوده‌اند و استادان فیلیپ آچیلئاس در پاریس، دای تامادا در کوبه و ماساهیکو آسادا در کیوتو به‌اصطلاح سازمان‌دهندگان مشترک این نشست‌ها بوده‌اند.
تجربه عملی نویسندگان در تحریم
ویژگی منحصربه‌فرد این کتاب این است که نویسندگان آن شامل تعدادی از محققان است که تجربه عملی زیادی در زمینه‌های مربوط به تحریم در فرآیندهای واقعی دارند. دو نفر از مشارکت‌کنندگان به‌عنوان اعضای هیات‌های خبره کمیته تحریم سازمان ملل کار کرده‌اند (یکی برای تحریم‌های کره شمالی و دیگری برای تحریم‌های ایران) و در مورد شکل‌گیری و اجرای تحریم‌های اقتصادی به شورای امنیت مشاوره و توصیه‌هایی ارائه کرده‌اند. همچنین یک نفر دیگر نیز در وزارت امور خارجه آمریکا به عنوان معاون اصلی دفتر هماهنگ‌کننده تحریم‌ها کار کرده و مسوول توسعه و اجرای تمامی برنامه‌های تحریم ایالات‌متحده بوده است و نیز به‌عنوان مذاکره‌کننده اصلی تحریم با ایران در مذاکراتی که در نهایت منجر به توافق برجام در سال 2015 شد، حضور داشته است. بنابراین با توجه به تنوع مشارکت‌کنندگان با تجربیات فوق‌العاده غنی، کتاب در سه بخش نظری تحریم‌ها، اجرای تحریم‌ها در سطوح ملی و منطقه‌ای و مطالعات موردی تحریم‌ها تنظیم شده است. بخش اول این کتاب بر ملاحظات حقوق عمومی متمرکز شده است.
در فصل یک (ماساهیکو آسادا) به تعریف و توجیهات حقوقی تحریم‌های اقتصادی پرداخته شده است. این فصل به بررسی اینکه نویسندگان و تدوین‌کنندگان حقوق بین‌الملل چگونه می‌توانند تحریم‌های غیرقانونی خود را توجیه کنند، می‌پردازد.
فصل دوم (فیلیپ آچیلئاس) به اقدامات تحریمی شورای امنیت سازمان ملل می‌پردازد. نویسنده در این فصل پس از توصیف اقدامات مختلف تحریمی سازمان ملل به چالش‌هایی که شورای امنیت با آن روبه‌رو شده است، از جمله عواقب انسانی ایجاد شده توسط برخی از تحریم‌های سازمان ملل متحد و همچنین سایر مسائل حقوق بشر که توسط رژیم تحریم‌های هوشمند ایجاد شده، پرداخته است.
در فصل سوم (پی‌یرامانوئل دوپونت) مسائل حقوق بشر به‌صورت جامع مطرح شده است. این فصل، با تایید تلاش‌های سازمان ملل متحد برای شناخت اصولی کاربرد استانداردهای حقوق بشری در رژیم‌های تحریم‌های اقتصادی، اقدامات اتخاذشده به‌منظور حفاظت از حقوق بشر هنگام اجرای تحریم‌ها را توصیف و ارزیابی می‌کند.
در فصل چهارم (میرکو سوسای) مساله دشوار مشروعیت اعمال تحریم‌های فراسرزمینی مورد بحث قرار گرفته است. برخلاف تحریم‌های سازمان ملل، اعمال تحریم خودکار ممکن است نه‌تنها بین بانی و کشورهای هدف بلکه همچنین بین بانی و کشورهای ثالث مشکلات قانونی ایجاد کند. بحث‌وجدل در خصوص مشروعیت تحریم‌های ثانویه اعمال‌شده از سوی ایالات‌متحده بر نهادهای دیگر در سایر کشورهاست که معاملات با نهادهای تحت تحریم‌های اولیه را بر عهده دارند.
اجرای تحریم‌ها در سطوح ملی و منطقه‌ای
بخش دوم کتاب مربوط به اجرای تحریم‌ها در سطوح ملی و منطقه‌ای است. طبق نظر صاحب‌نظران و نویسندگان، بدیهی است که چنانچه بانیان تحریم‌ها از قدرت اقتصادی فوق‌العاده برخوردار باشند، تحریم‌های اقتصادی موثرتر خواهد بود؛ بنابراین، ویراستار کتاب برای این بخش، ایالات‌متحده، اتحادیه اروپا و ژاپن را انتخاب کرده که به‌طورکلی از قدرتمندترین ظرفیت‌ها در این زمینه برخوردار هستند.
در فصل پنجم (ژان مارک تووین) شرح سابقه طولانی اجرای تحریم‌ها از دوران باستان قبل از میلاد مسیح تا دوران پس از جنگ جهانی دوم آورده شده است.
در فصل ششم (ریچارد نفیو) تصویری جامع از 200 سال تاریخ تحریم‌های ایالات‌متحده ارائه شده است که ساختار پیچیده طراحی و اجرای تحریم‌های ایالات‌متحده را به‌خوبی توصیف کرده و نشان می‌دهد؛ درک نحوه وضع و مدیریت آنها چقدر مهم است. به‌منظور درک بهتر شباهت‌ها و اختلافات بین کشورها و سازمان‌های مختلف مجری، فصل 7 و 8 از ساختار فصل 6 که شامل تاریخچه، چارچوب‌های حقوقی و اداری، سازمان‌های مجری و اقدامات عملی است، پیروی می‌کنند.
فصل 7 (فرانچسکو جیوملی) شامل اجرای تحریم‌ها توسط اتحادیه اروپاست. برای کسانی که با امور اتحادیه اروپا آشنایی ندارند کار آسانی نیست که عملکرد تحریم‌های اتحادیه اروپا را با توجه به تنظیمات نهادی منحصربه‌فرد این اتحادیه و تکامل مداوم ابزار آن درک کنند. در حالی که او (فرانچسکو جیوملی) این وظیفه را با موفقیت انجام داده است.
فصل 8 (ماچیکو کانتاکه) مروری دارد بر سیستم اعمال تحریم‌های ژاپن که در این قرن دستخوش تغییر اساسی شده است. این بررسی نشان می‌دهد که چگونه ژاپن سیاست خود را از یک عامل منفعل تحریم‌های بین‌المللی به یک عامل فعال تحریم‌های خودکار تبدیل کرده و چگونه سیستم حقوقی داخلی خود را با رژیم‌های تحریم‌های بین‌المللی که به‌سرعت در حال تحول هستند، تنظیم کرده است.
بخش سوم مجموعه‌ای از مطالعات موردی مربوط به دوره معاصر را ارائه می‌دهد. در فصل 9 (آندره‌آ برگر) در مورد تحریم‌های کره شمالی بحث شده است؛ به‌عنوان اولین تحریم‌ها برای اهداف منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای که اتفاقاً به شدیدترین تحریم‌ها در میان تمام تحریم‌های سازمان ملل متحد بدل شده است.
فصل 10(کازوتو سوزوکی) به تحریم‌های ایران می‌پردازد. اعتقاد عمومی بر این است که مهم‌ترین نیروی محرکه ایران به پذیرش برجام، تحریم‌های سازمان ملل و غیرسازمان ملل علیه این کشور بوده است.
فصل 11 (تاتسویا آبه) درباره سوریه صحبت می‌کند. سوریه به دلیل اینکه شورای امنیت به سبب حق وتوی روسیه نتوانست قطعنامه تحریم را علیه سوریه تصویب کند -که لزوماً به ایجاد تحریم‌های خودکار منجر شد- یک مورد منحصربه‌فرد است. وی پس از انجام یک مطالعه تطبیقی از تحریم‌های اعمال‌شده توسط چندین کشور، نتیجه گرفت که این اقدامات تحریمی دو دلیل عمده در مورد گسترش سلاح‌های شیمیایی و واکنش در مورد استفاده از سلاح‌های شیمیایی دارد.
فصل 12(میکا هایاشی) باز هم یک مورد منحصربه‌فرد از تحریم‌ها علیه یکی از اعضای دائمی شورای امنیت سازمان ملل را ارائه می‌دهد. از آنجا که دلایل تحریم‌ها مربوط به الحاق کریمه به روسیه با اعمال زور است، آنها نمونه‌ای معمول از اتکا به تحریم‌ها به دلایل نقض تعهدات فراگیر هستند.
نقایص آشکار‌شده سیستم تحریم سازمان ملل
با گذشت زمان، اجرای سیستم تحریم ایجادشده توسط سازمان ملل نقایص متعددی را نشان می‌دهد. نخست تدوین برخی از مفاد مندرج در فصل هفتم به‌صورت گسترده که زمینه را برای قدرت تحریم فراهم می‌کند، اختیارات زیادی برای شورای امنیت ایجاد کرده است. شورای امنیت تصمیم می‌گیرد موارد تهدیدکننده صلح و نقض صلح را به‌درستی مورد شناسایی قرار دهد یا آن را به‌عنوان یک عمل تجاوزکارانه به رسمیت بشناسد. شورای امنیت همچنین تصمیم می‌گیرد که تحریم را اعمال کند یا خیر. در صورت تصمیم به وضع و اجرای تحریم، شورا اقدامات لازم را اتخاذ می‌کند. اقدام شورای امنیت با حق وتوی هر پنج کشور عضو دائمی به خطر می‌افتد. این کشورها می‌توانند تحریمی را وضع کنند که خود یا هر کشور دیگر را هدف قرار می‌دهد. به‌عنوان مثال، شورای امنیت عراق را به دلیل الحاق کویت تحریم کرد، در حالی که در برابر الحاق کریمه توسط روسیه ناتوان ماند. افراط در استفاده از زور در صورت عدم مجوز شورای امنیت در کوزوو در سال 1999 یا عراق در سال 2003 نیز محدودیت‌های این سیستم را نمایان می‌کند. احساس خودسرانه و بی‌عدالتی که در میان کشورها و مردم گسترش می‌یابد، قابل فهم است. اصلاحات شورای امنیت، مطابق خواسته کشورهای در حال توسعه، همچنان بسیار نامشخص است. از کشورهای عضو دائمی هیچ انتظاری نمی‌توان داشت. بدیهی است که آنها هرگز از امتیازاتی که به موجب حق وتو به آنها اعطا شده است دست نخواهند کشید؛ بنابراین، سازمان ملل باید به تلاش‌های خود برای اعمال شفافیت و منطقی‌سازی اقدامات تحریمی ادامه دهد. البته معرفی تحریم‌های هوشمند گام مهمی به جلو است. همچنین احکام دادگاه‌ها که بر لزوم رعایت حقوق بشر در اجرای تحریم‌ها تاکید ورزیدند، نیز در واکنش سازمان ملل سودمند بوده است. خصوصاً نسبت به ایجاد دفتر رسیدگی به شکایات افراد قربانی تحریم‌ها اقدام کرده است. هرچند بدیهی است تلاش‌ها برای بهبود سازوکار تحریم‌ها قطعاً در شرایط فعلی ظهور یک‌جانبه‌گرایی کافی نبوده است.
برجام دستاورد بزرگ تاریخ تحریم‌ها
اما در خصوص تحریم‌ها علیه ایران، به عقیده نویسندگان این کتاب برجام و قطعنامه 2231 در زمره دستاوردهای بزرگ تاریخ تحریم‌ها به شمار می‌روند. در گذشته، ممکن است تحریم‌های سازمان ملل به تغییر نظام آپارتاید در آفریقای جنوبی یا تغییر رفتار دولت سودان در رابطه با درگیری دارفور منجر شده باشد، اما تحریم‌های ایران یک مورد صریح از تحریم‌ها را که تاثیر مستقیم داشته است برجسته کرد و در مورد تغییر رفتار یک کشور و تخفیف تحریم‌ها در دستور کار مذاکرات برای حل‌وفصل موضوع قرار گرفت. بنابراین سوال اصلی این است که از تجربه تحریم‌های ایران و مذاکرات بعدی چه درس‌هایی می‌توانیم بگیریم؟ چه چیزی این تغییر را ممکن کرده است؟ در وهله اول بایستی ترکیب متعادل و هماهنگ تحریم‌های سازمان ملل و یک‌جانبه علیه ایران را در نظر بگیریم. تحریم‌های سازمان ملل پس از اجرای تحریم‌ها علیه عراق که منجر به بحث در سه فرآیند بررسی تحریم‌ها شد، مورد انتقاد شدید قرار گرفت: فرآیندهای اینترلاکن، بن- برلین و استکهلم. این فرآیندها تعریف مجددی از تحریم‌ها را در دامنه محدودی از موارد خاص و افراد و نهادها مشخص کرد (تحریم‌های هوشمند). هدف اصلی تحریم‌های هوشمند جلوگیری از تحمیل تاثیر تحریم‌ها بر عموم مردم بود. یعنی هدف تحریم‌های هوشمند در درجه اول بشردوستانه بود و اثربخشی و عواقب نهایی آنها در درجه دوم بود. تحریم‌های هوشمند می‌تواند فعالیت‌های غیرقانونی کشور هدف را محدود کند اما ممکن است هنوز هم امکان دور زدن تحریم‌ها وجود داشته باشد که ممکن است به تضعیف اثربخشی آنها بینجامد. اگرچه سازمان ملل هیاتی از متخصصان را برای کشف و رفع چنین خلأهایی تشکیل داد، اما اگر کشور هدف در استفاده از این خلأها و ادامه فعالیت‌های غیرقانونی خود اصرار ورزد، تحریم‌های سازمان ملل می‌تواند تاثیر کمتری داشته باشد. با وجود این، نتیجه‌گیری اینکه تحریم‌ها بی‌اثر بوده است کاملاً اشتباه است.
در مورد ایران، دکتر ظریف وزیر خارجه پیشین به‌شدت خواستار لغو تحریم‌های سازمان ملل در جریان مذاکرات شد، نه‌تنها به دلیل افتخار ملی و به رسمیت شناختن آن بلکه به این دلیل که با برداشتن نام بسیاری از نهادهای اقتصادی ایران، وجوه مسدودشده آزاد می‌شود و اجازه دسترسی به آنها داده می‌شود. تحریم‌های سازمان ملل همچنین در زمان کنترل شدید موارد نقطه انسداد مواردی بودند که ایران نمی‌توانست در داخل تولید کند و فقط قادر به خرید آنها از بازارهای خارجی است. در این مسیر ایالات‌متحده و اتحادیه اروپا از ابزار تحریم‌های یک‌جانبه جهت فشار بر ایران استفاده کردند. به‌طوری‌که این تحریم‌ها در تغییر رفتار ایران موثر بود. فشار اقتصادی دولت احمدی‌نژاد را به پاسخگویی به آنها واداشت که در نهایت اقتصاد ایران را آشفته کرد. چنین دشواری‌هایی ذهن افرادی را که در انتخابات ریاست جمهوری سال 2013 به روحانی رای داده بودند، تغییر داد.
جنبه دیگر موفقیت تحریم‌ها علیه ایران این بود که تعهدی از سوی قدرت‌های بزرگ خصوصاً اعضای دائمی شورای امنیت وجود داشت. قدرت‌های بزرگ این دیدگاه را داشتند که تحریم‌ها علیه ایران باید به‌جای تحریم کردن این کشور، تغییر رفتار آن را ترغیب کند. قدرت‌های بزرگ بازیگران مهمی در تجارت بین‌المللی کالاهایی هستند که ایران می‌تواند برای به‌دست آوردن ارز خارجی، کالا به آن کشورها صادر کند. اجرای تحریم‌های یک‌جانبه ایالات‌متحده، به‌ویژه تحریم‌های ثانویه، توسط بسیاری از کشورها از جمله ژاپن، کره جنوبی و هند نه‌تنها از ترس آنها بلکه با درک مشترک ضرورت اعمال فشار بر ایران برای تغییر رفتار خود تحقق یافت.
