با احتیاط حمل شود
تحریم‌ها، ابزاری حیاتی در سیاست خارجی دولت‌ها
جک لیو وزیر وقت خزانه‌داری آمریکا در سال 2016 نظر خود را درباره اینکه چگونه کشورش طی چند دهه «ظرفیت اعمال موثر تحریم‌ها را پالایش کرده است»، بیان داشت. اما او همزمان هشداری را مطرح کرد: «استفاده بیش از حد از تحریم‌ها می‌تواند جایگاه رهبری ما در اقتصاد جهان و اثربخشی خود تحریم‌ها را تضعیف کند.» اگر پیام او این باشد که «با احتیاط پیش بروید»، این پیام در دوران ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ کاملاً مورد بی‌توجهی قرار گرفت. تیر تحریم‌ها چین، ایران، روسیه و ونزوئلا را هدف گرفت. آدام اسمیت از موسسه حقوقی گیبسون‌دان می‌گوید افزایش یکنواخت تحریم‌ها یک متغیر ثابت در ساعت مچی ترامپ بود. تعداد اشخاص حقیقی و حقوقی که هر سال در دوره چهارساله ریاست‌جمهوری ترامپ توسط اداره کنترل دارایی‌های خارجی (OFAC) هدف تحریم قرار می‌گرفتند، تقریباً دو برابر اشخاص تحریمی در دو دوره ریاست‌جمهوری جرج بوش و باراک اوباما بود.کسانی که فکر می‌کردند جو بایدن این روند را به‌طور کامل برعکس می‌کند، نظر خود را تغییر دادند. دولت بایدن با امید به زنده کردن پیمان هسته‌ای ایران با این کشور برای رفع تحریم‌های فشار حداکثری وارد گفت‌وگو شده است. برجام پیمانی بود که باراک اوباما آن را منعقد کرد و ترامپ از آن خارج شد. با وجود این، اولین ماه‌های حضور بایدن در دفتر ریاست‌جمهوری شاهد موجی از تحریم‌های جدید بودند.آمریکا در 15 آوریل اعلام کرد به خاطر دخالت در انتخابات، حملات سایبری و دیگر موارد اقدامات گسترده‌ای را علیه روسیه به اجرا می‌گذارد. چند ماه قبل از آن، آمریکا و متحدان غربی‌اش دارایی‌های چند مقام چینی را به خاطر نقش آنها در نقض حقوق بشر در شین جیانگ مسدود کردند و سفر آنها به کشورهایشان را ممنوع ساختند. از زمان آغاز ریاست‌جمهوری جو بایدن تاکنون نیز آمریکا مقامات متهم به تضعیف خودمختاری هنگ‌کنگ را تحریم کرد، دسترسی چین به فناوری آمریکایی در زمینه ابررایانه‌ها را محدود ساخت و شرکت‌های مرتبط با ارتشیان کودتاگر میانمار را هدف قرار داد.این اقدامات نشان می‌دهند چگونه تحریم‌ها به ابزار اصلی سیاست خارجی تبدیل شده‌اند. دولت‌ها آنها را روشی برای تغییر رفتار کشورهای دیگر در شرایطی می‌دانند که دیپلماسی تنها کافی نیست و مداخله نظامی نیز بسیار پرخطر یا بیش از حد بزرگ جلوه می‌کند. با رشد استفاده از تحریم‌ها، تنوع آنها نیز بیشتر شده است. آنچه در گذشته یک تحریم تجاری کوچک بود به یک ترکیب جهانی از ابزارهای ارعاب تبدیل شده است که برخی از آنها کشورها یا کل بخش‌های اقتصادی و برخی دیگر بنگاه‌ها یا اشخاص حقیقی را هدف می‌گیرند. شرکت چینی هوآوی ارائه‌دهنده شبکه 5G و اپلیکیشن تصویری تیک‌تاک از اهداف ترامپ بودند و جو بایدن یک مرکز دیجیتال روسی و یک بنگاه مستقر در پاکستان را به اتهام تولید هویت‌های تقلبی تحریم کرد.احتمال دارد آقای بایدن از قانون مگنیتسکی (Magnitsky) آمریکا علیه مقامات خارجی متهم به فساد یا نقض شدید حقوق بشر استفاده کند. این قانون نام خود را از یک وکیل که در زندان‌های روسیه به قتل رسید، گرفته است. کشورهای غربی از جمله بریتانیا که ظاهراً در حال تدوین یک سیاست پس از تحریم‌هاست، سیاست‌های هدفمند مبتنی بر ارزش‌ها را برای هدف قرار دادن این‌گونه نابکاران برمی‌گزینند.پیچیدگی امر تا حدی از ضرورت ناشی می‌شود. در گذشته اهداف عمدتاً اقتصادهای کوچکی مانند کوبا و کره شمالی بودند اما اکنون غول‌هایی مانند چین و روسیه را دربر دارند. هرچه هدف بزرگ‌تر باشد پتانسیل خسارات شدید بالاتر می‌رود. به عنوان مثال، تحریم همه‌جانبه چین به خاطر محصور کردن اویغورها می‌تواند بازخورد اقتصادی غیرقابل تحملی را به همراه آورد.علاوه بر این، اهداف بزرگ جسارت بیشتری برای حمله متقابل دارند. چین در پاسخ به تحریم‌های شین جیانگ اقدامات متقابلی را علیه سیاستمداران، دیپلمات‌ها و یک اندیشکده اروپایی به اجرا گذاشت. توان بالای اقتصادی چین به این کشور امکان می‌دهد در هنگام انتقام زخم‌های کاری بزند. همچنین، در درازمدت اثری فرسایشی بر تحریم‌ها دارد. وقتی اهداف بزرگ در پاسخ به تحریم‌ها تلاش می‌کنند وابستگی خود به امور مالی و فناوری آمریکا را کاهش دهند، اهرم اقتصادی آمریکا در جهان ضعیف‌تر می‌شود و تحریم‌ها کارایی خود را از دست می‌دهند.
اولین مورد ثبت‌شده استفاده از تحریم‌ها به سال 432 قبل از میلاد بازمی‌گردد. زمانی که امپراتوری آتن تجار مگارا (Megara) را از دسترسی به بازارهایش منع کرد و گلوی اقتصاد این دولت‌شهر را فشرد. اما آن‌گونه که بنجامین کوتس تاریخ‌نگار در مقاله سال گذشته خود می‌نویسد مفهوم مدرن تحریم‌های بین‌المللی در قرن بیستم رواج یافت. در این حالت همگان با هدف اعمال نظم جهانی دسترسی اقتصادی را محدود می‌کنند.
انجمن ملت‌ها (League of Nations) در اوایل قرن 20 هدایت تحریم‌های بین‌المللی را بر عهده داشت. بعدها سازمان ملل همین کار را علیه رژیم‌های رودزیا (Rhodesia)، طرفدار برتری سفیدپوستان و صدام حسین در عراق انجام داد. آمریکا پس از جنگ جهانی دوم تحریم‌های یک‌جانبه را به‌کار برد. اوفک (OFAC) در 1950 تاسیس شد. یک دهه قبل از آن سازمانی برای مسدود کردن دارایی‌های آمریکا در دانمارک و نروژ تاسیس شد تا آن دارایی‌ها به چنگال نازی‌ها نیفتند. کنگره در زمان جنگ سرد اختیارات بیشتری برای وضع تحریم به رئیس‌جمهور اعطا کرد. کوبا بیش از همه هدف این تحریم‌ها قرار می‌گرفت.
کاربرد تحریم‌ها در دهه 1990 شدت گرفت و آمریکا ایران را به خاطر برنامه هسته‌ای‌اش تحریم کرد. اما بزرگ‌ترین تحول در رویکرد آمریکا پس از حملات تروریستی 11 سپتامبر 2001 اتفاق افتاد. قانون پاتریوت (میهن‌پرستی) که پس از آن به تصویب رسید صندوق‌های مالی تروریست‌ها را هدف گرفت. به این ترتیب دوره تحریم‌های هوشمند یا هدفمند آغاز شد که تروریست‌ها، دیکتاتورها و دیگران را می‌پوشاند و دسترسی آنان به شبکه‌های مالی تحت مالکیت یا نفوذ (مثلاً شبکه بین‌بانکی سوئیفت) آمریکا را قطع می‌کرد. آن‌گونه که آقای کوتس می‌گوید این تغییر رویکرد باعث شد تحریم‌ها بیش از پیش قدرتمند شوند.
شمشیرهای دولبه
نقطه عطف دیگر حدود سال 2010 و هنگامی آشکار شد که آمریکا به استفاده از تحریم‌های ثانویه روی آورد. این تحریم‌ها نه‌تنها افراد خاصی را هدف می‌گیرند بلکه هرکس را که با آنها کار کند به قطع مراودات مالی تهدید می‌کنند. تاثیر آنها بیش از همه‌جا در ایران نمایان شد. بنگاه‌های اروپایی پس از پیمان سال 2015 فرصت‌های طلایی زیادی را در آنجا دیدند اما پس از اعمال مجدد تحریم‌ها از سوی ترامپ و اضافه شدن تحریم‌های ثانویه در سال 2018 پای پس کشیدند.
سیاست آمریکا در دو دهه گذشته دو تغییر دیگر را تجربه کرد. اولین تحول که ریشه در انضمام کریمه به روسیه در سال 2014 داشت آن بود که آمریکا به ماهی بزرگ‌تر توجه کند. آمریکا و دیگر قدرت‌های غربی از تحریم‌هایی علیه ده‌ها آژانس و شرکت روسی و اعضای حلقه پوتین پرده برداشتند. در این راه، آنها اقتصادی را هدف تحریم‌های جامع قرار دادند که اندازه آن دو برابر هر هدف دیگر در گذشته بود.
تحول دیگر رویکرد رگباری آقای ترامپ بود. اهداف او آنقدر متنوع و رفتارش آنقدر از دیپلماسی به دور بود که مسوولان اعمال تحریم هاج‌وواج مانده بودند و هیچ قاعده‌ای در دیوانگی او نمی‌دیدند. او حتی زمانی در مناقشه‌ای بر سر سوریه، ترکیه یکی از اعضای ناتو را به خرد کردن اقتصادش تهدید کرد. اما تردیدی نیست که دولتمردان او خلاقیت به خرج دادند. یکی از مقامات سابق اوفک می‌گوید «آنچه ترامپ بدان رسید ایجاد مزاحمت برای بازیگران بزرگی مانند روسیه و چین با اعمال تحریم‌هایی بود که عملاً تحریم نبودند». به عنوان مثال، محدودیت‌های او علیه بنگاه‌های فناوری و مخابراتی چینی به توانایی آنها در طراحی تراشه‌ها، قطعات اصلی یا فعالیت در کشورهای غربی آسیب زد.
علاوه بر این، تحریم‌ها اضطراب و تنش‌های بانک‌ها و شرکت‌هایی را که مجبور به اطاعت بودند شدت بخشید. آقای کوتس می‌گوید برخلاف تحریم‌های متعارف که راه تجارت را مسدود می‌کنند، تحریم‌های مالی باعث می‌شوند بازیگران بخش خصوصی به عوامل اجرایی تبدیل شوند. هزینه دوری از اشخاص حقیقی و حقوقی موجود در فهرست سیاه به ویژه برای بانک‌ها اوج گرفت. یکی از مدیران‌عامل یک بانک جهانی می‌گوید پس از جریمه شدن به خاطر نقض تحریم‌های آمریکا، چند میلیارد دلار برای استخدام متخصصان تطبیق و نصب فناوری‌های قدرتمند پایش هزینه کرد تا از تکرار آن موضوع جلوگیری کند.
هزینه بالا بود اما در واقع تخطی از اوفک می‌تواند مجازاتی حتی شدیدتر به بار آورد. تا یک دهه قبل، اعمال تحریم فقط یک جریان ساده فن‌سالارانه بود اما امروزه مبلغ جریمه‌ها میلیاردی است و محدودیت فعالیت و کار کردن نیز درد آنها را چند برابر می‌کند. در سال 2014، بانک فرانسوی بی‌ان‌پی پاریبا به خاطر پردازش تراکنش‌های کشورهای فهرست سیاه آمریکا 9 /8 میلیارد دلار جریمه و به مدت یک سال از عملیات پایاپای دلاری در نیویورک محروم شد.
اگر تحریم‌ها به هدفی که می‌خواهند برسند تحمل این هزینه‌ها آسان‌تر می‌شود. اندازه‌گیری موفقیت امری دشوار است. حتی وزارتخانه‌های آمریکایی مرتبط با تحریم‌ها نیز ارزیابی خود را انجام نمی‌دهند. اما آشکار است که بسیاری از تحریم ناموفق هستند. سیاست فشار حداکثری علیه ایران نه حکومت این کشور را سرنگون کرد و نه جلوی برنامه‌های هسته‌ای آن را گرفت. میزان ذخایر اورانیوم غنی‌شده ایران هم‌اکنون از دوران قبل از ریاست‌جمهوری ترامپ بیشتر است.
علاوه بر این، تحریم‌ها طرف دیگر را به انجام اقدامات متقابل تحریک می‌کند. مستقیم‌ترین راه اعمال تحریم‌های متقابل است. روش جایگزین آن است که از روش‌های قانونی برای خنثی‌سازی و رفع تحریم‌ها استفاده شود. کشورهای دیگر تلاش می‌کنند با منع شرکت‌هایشان در تبعیت از تحریم‌ها از آنها حمایت کنند. قانون انسداد اتحادیه اروپا در این باره به دهه 1990 بازمی‌گردد و پس از خروج ترامپ از برجام تقویت شد. این قانون آتش فرآیندهای دادگاهی در بریتانیا، آلمان و هلند را فروزان کرد و هم‌اکنون چندین پرونده در دادگاه عدالت اروپا (ECJ) جریان دارند. گروهی از مشتریان ایرانی، بانک بریتانیایی مترو (Metro Bank) را به دادگاه کشاندند. آنها می‌گویند مسدودی بدون اخطار قبلی حساب‌هایشان برخلاف قانون انسداد بوده است. نتایج این پرونده‌ها برای آن دسته از بنگاه‌های اروپایی که در ایران فعالیت می‌کنند یا قصد آن را دارند، اهمیت زیادی دارد. چین قانونی مشابه قانون انسداد اروپا را در ماه ژانویه به تصویب رسانید اما هنوز اقدامات فرامرزی مرتبط با آن را تعیین نکرده است.
استفاده از دادگاه برای مقابله با تحریم‌ها از حد قانون انسداد فراتر می‌رود. مایا لستر وکیل اهل لندن بر روی چندین پرونده کار کرده است که به تاثیر تحریم‌ها بر قراردادهای تجاری می‌پردازند. پرونده‌های زیاد دیگری نیز افراد حقوقی و حقیقی از جمله بانک‌های ایرانی را شامل می‌شوند که از دادگاه می‌خواهند تا از فهرست سیاه خارج شوند. چندین پرونده موفقیت‌آمیز بوده‌اند. در آمریکا نیز چالش‌هایی حقوقی دیده می‌شود. سال گذشته یک دادگاه تلاش آقای ترامپ برای قرار دادن بنگاه تیک‌تاک در فهرست سیاه را ناکام گذاشت. در ماه مارس یک قاضی فدرال ممنوعیت فعالیت شیائومی تولیدکننده تلفن‌های هوشمند را تعلیق کرد.
بزرگ‌ترین تهدید درازمدت برای اثربخشی تحریم‌ها به تلاش تحریم‌شدگان برای دور زدن آنها مربوط می‌شود. یک روش همیشگی آن است که با ترفندهای فعالان بازار سیاه مانند شرکت‌های صوری، اسناد تجاری تقلبی و دیگر روش‌ها به تجارت پرداخت. ترکیه و دوبی با داشتن اتاق‌های تجارت و مناطق آزاد تجاری ضعیف‌ترین حلقه‌ها در زنجیر تحریم‌های غرب علیه ایران بوده‌اند.
موضوع مهم‌تر آن است که کشورهای هدف تحریم و کشورهایی که قصد دارند با آنها کار کنند در جست‌وجوی راه‌هایی برمی‌آیند تا ارتباط اقتصادی خود با کشورهای تحریم‌کننده -به ویژه آمریکا- را قطع کنند. چین در واکنش به تحریم‌های فناوری آمریکا در پی طرح‌هایی برای سرمایه‌گذاری در تولید داخلی تراشه‌ها برآمده است. همچنین این کشور تلاش می‌کند با افزایش پذیرش یوآن در امور مالی بین‌المللی اتکای خود به دلار و بانک‌های آمریکایی را کاهش دهد.
دیجیتال‌سازی در این راه سودمند است. بانک مرکزی چین پیشتاز تولید یک پول دیجیتال است که هم‌اکنون در چندین شهر آزمایش می‌شود. رئیس یک بانک جهانی می‌گوید این پول دیجیتال چگونگی تجارت شرکت‌های چینی را تا سال‌های 2022 و 2023 به‌طور بنیادی متحول می‌سازد و در صورت موفقیت به زودی در دیگر بخش‌های آسیا و سپس در مناطق دوردست جهان پذیرفته می‌شود. علاوه بر این، چین مایل است سلطه آمریکا بر زیرساختارهای پرداخت‌های فرامرزی را کاهش دهد. این کشور یک نسخه داخلی از سوئیفت به نام CIPS ساخت که پرداخت‌های فرامرزی به یوآن را تسهیل می‌کند.
اروپا نیز تلاش دارد نقش پول واحد خود را در تجارت جهانی تقویت کند. به عنوان مثال، در حال حاضر بنگاه‌های کالاهای تجاری که نفت روسیه را می‌خرند در تسویه‌حساب‌های بین‌المللی از یورو استفاده می‌کنند. در حالی که تجارت نفت به‌طور سنتی تحت سلطه دلار بوده است. از زمان اعمال تحریم‌های مرتبط با کریمه، بازارهای سرمایه روسیه اتکای کمتری به سرمایه‌گذاران خارجی پیدا کرده‌اند. به همین دلیل است که تازه‌ترین محدودیت‌های آمریکا با بی‌توجهی بازارهای روسیه روبه‌رو شدند.
البته نباید درباره این رویه‌ها اغراق کرد. تلاش اروپا برای تشکیل یک سازوکار تهاتری که در آن بنگاه‌های اروپایی بتوانند تحریم‌های آمریکا را دور بزنند شکست خورد. نظام مالی چین نیز بسته و عمدتاً غیرشفاف است. یوآن فقط 4 /2 درصد از پرداخت‌های جهانی را پوشش می‌دهد در حالی که سهم دلار آمریکا 38 درصد است. سامانه CIPS هنوز ناقص است اما آشکار است که تجارت در چه سویی پیش خواهد رفت.
در حال حاضر، عرصه جهانی تطبیق با تحریم‌ها به شدت با سیاست‌های واشنگتن پیوند خورده است. نشانه‌ای از کاهش فشارهای دولت ترامپ دیده نمی‌شود. اندک نشانه‌ها نیز با شرایط سنگین به ایران بازمی‌گردند. در این حالت، آقای بایدن باید بیش از دیگر روسای جمهور کار کند تا تحریم‌ها را با دیپلماسی هماهنگ سازد.
اما ممکن است تحولات رویکرد چین در قبال تحریم‌ها بزرگ‌تر باشند. نشانه‌ها حاکی از آن‌اند که چین جسورتر می‌شود و با سرعت بیشتری دست به انتقام‌جویی خواهد زد. بازار بزرگ چین همه چیز از کالاهای مصرفی تا کالاهای تجاری را می‌پذیرد و نقش آن به عنوان تامین‌کننده اصلی بدهی ملی آمریکا جایگاه قدرتمندی به چین می‌دهد. همچنین ممکن است چین در اعمال تحریم‌ها پیش‌دستی کند. گزارش مرکز «امنیت آمریکایی جدید» 10 مورد از چنین تحریم‌هایی را در سال‌های 2010 تا 2018 فهرست می‌کند که در مقایسه با سال‌های 1978 تا 2000 سه برابر شده‌اند. چین در سال 2019 شرکت‌های آمریکایی تولید اسلحه برای تایوان را تحریم کرد. همین اواخر، چین به خاطر گفتمان توهین‌آمیز و ضدچینی کانبرا، واردات زغال‌سنگ استرالیا را به‌طور غیررسمی ممنوع ساخت.
همزمان چین تلاش می‌کند از تحریم‌های غرب به نفع خود بهره ببرد. این تحریم‌ها به چین کمک می‌کنند منافع خود را دنبال کند. به عنوان مثال، چین فضای خالی ناشی از تحریم‌های آمریکا علیه ایران و ونزوئلا را پر کرد. گزارش شد که چین در ماه مارس قراردادی 25ساله با ارزش 400 میلیارد دلار برای سرمایه‌گذاری در بخش انرژی و ارتقای زیرساختارهای حمل‌ونقل و تولید ایران منعقد کرده است.
افزایش شاخ و شانه کشیدن‌ها نشان می‌دهد جهان تحریم‌ها کمتر و کمتر تک‌قطبی می‌شود. شاید چین به خاطر نقش کوچک در امور مالی بین‌الملل هنوز دست‌وپابسته باشد اما سهم آن رو به افزایش است و دیگر کشورها نیز آن را در کاهش اتکا به دلار همراهی می‌کنند. وقتی چین برای شبکه مالی و فناوری‌های حساس از آمریکا و دیگر کشورها بی‌نیاز شود احتمال اقدامات جسورانه‌ای از جمله حمله به تایوان افزایش می‌یابد.
این امر تصویری از همان تحول بی‌بازگشتی است که آقای لیو نسبت به آن هشدار می‌دهد. ابزاری که قرار بود یکی از قدرتمندترین نمادهای توانمندی آمریکا باشد به طرز ویرانگرانه‌ای هژمونی اقتصادی آن را تهدید می‌کند. هیچ زیان و تهدیدی برای آمریکا بالاتر از این نیست.
منبع : اکونومیست
