ابزار پوپولیسم

محمود اولاد/ تحلیلگر اقتصادی

بازار مسکن بازار یکه‌ای نیست. بارها به این امر پرداخته شده است که مسکن با کالاهای دیگر بسیار متفاوت است. مسکن کالایی همگن نیست. مسکن کالای غیرقابل تجارت است به این معنی که امکان جابه‌جایی آن از یک محل که عرضه در آن بیشتر است، به محلی که تقاضا در آن بیشتر است، وجود ندارد. مسکن کالایی کاملاً محلی است و عوامل تعیین‌کننده عرضه و تقاضای آن بسیار محلی عمل می‌کند. درست به همین جهت هم هست که تاکنون هیچ سیاستگذاری نتوانسته است برای مسکن نیز مانند کالاهای دیگر، سقف یا کف قیمت تعیین کند و اصولاً قیمت مسکن دستورپذیر نیست. قیمت مسکن به عوامل زیادی مانند موقعیت قرارگیری آن، کاربری‌های پیرامون، نوع محله، همسایگان، اندازه واحد مسکونی، اگر آپارتمانی است تعداد واحد در مجتمع، حتی شکل طولی و عرضی واحد، میزان نورگیری، تعداد اتاق‌ها و اندازه آنها، شرایط آشپزخانه، نوع مصالح و... بستگی دارد. تازه همه اینها، بسته به سلیقه افراد هم است و تقاضاهای هرکدام کاملاً باهم متفاوت است. حتی میزان رشد قیمت مسکن هم قابل کنترل نیست. یعنی نمی‌توان گفت که مثلاً درصد رشد قیمت مسکن در یک‌سال در یک منطقه از عددی نباید بیشتر باشد. چون نوع واحد مسکونی که امسال ممکن است خرید و فروش شود، با واحد مسکونی که سال قبل خرید و فروش شده، می‌تواند کاملاً از نظر عوامل یادشده متفاوت باشد. تازه حتی اگر همان واحد هم مجدداً خرید و فروش شود، باز نمی‌توان تضمین داد که عوامل تعیین‌کننده‌اش، تغییر کرده‌اند یا نه؟ ممکن است در وضعیت داخل واحد یا حتی در همسایگی‌ها، اتفاقاتی افتاده باشد که روی قیمت تاثیر می‌گذارد و نمی‌توان آنها را نادیده گرفت. حتی شرایط خریدار و فروشنده هم تاثیرگذار است. خریداری که به شدت به پول نیاز دارد، ممکن است واحد مسکونی خود را به قیمتی بسیار پایین‌تر واگذار کند که مسلماً می‌تواند متوسط قیمت آن محدوده را تغییر دهد. یا متوسط مدت زمان انتظار برای معامله که باز می‌تواند در انجام معامله تاثیر بگذارد. به همین دلیل، بازار مسکن شاید تنها بازاری است که سیاستگذار نتوانسته وارد قیمت‌گذاری یا اعمال محدودیت در قیمت آن شود.

آمار و اطلاعات بازار مسکن، هرچند در کلیت، می‌تواند مفاهیمی را منتقل کند، اما دروغگوترین آمار شاید همین آمار و اطلاعات تغییرات قیمت مسکن باشد. چراکه این آمار بر مبنای میانگین قیمت واحدهای مسکونی مبادله‌شده در منطقه گرفته شده است که لزوماً در شرایط مختلف همگن نیستند و باهم فرق دارند. مثلاً فرض کنید در یک منطقه، در طول یک دوره زمانی (مثلاً یک ماه یا یک فصل)، واحدهای مسکونی که عمدتاً معامله شده‌اند، واحدهای کوچک‌مقیاس با یک اتاق خواب، واحدهای شمالی در مجتمع‌های پرواحد باشند. در زمان دیگری در همان منطقه، در طول دوره مشابه، واحدهای مسکونی فروش‌رفته، واحدهای بزرگ‌تر، با چند اتاق خواب، در مجتمع‌های کم‌واحد باشند یا حتی در طول این مدت، در مجاورت این محله، پارکی احداث شده یا ایستگاه مترو یا سایر دسترسی‌ها ایجاد شده باشد. در این صورت، مسلم است که نمی‌توان هیچ نتیجه‌ای از مقایسه تغییرات قیمت هر مترمربع واحد مسکونی در آن محله گرفت. یعنی به راحتی نمی‌توان گفت که قیمت‌ها در آن محدوده، طی این دوره مورد بررسی، افزایش یا کاهش یافته است. چون تغییرات قیمت، تابع عوامل دیگری شده است. در واقع انگار دو کالای کاملاً متفاوت را مقایسه می‌کنیم نه یک کالا در دو زمان مختلف. مشکل بزرگ‌تر اینکه، تحلیل و ارائه چنین آماری از تغییرات قیمتی متوسط در یک محدوده، بدون توجه به این دلایل، نشانه‌های نادرستی به بازار منتقل می‌کند و بیشتر موجب التهاب بازار می‌شود.

اشتباهات رایج

یکی از اشتباهات رایج در نظام سیاستگذاری ما، که به‌رغم بارها مطرح شدن از سوی افراد مختلف، باز هم اتخاذ می‌شود، این است که سیاستگذاری در بخش مسکن را به صورت سراسری و یکه انجام می‌دهند و هیچ توجهی به شرایطی که بازار مسکن دارد که در ابتدای این بحث بیان شد، ندارند. ایجاد مسکن مهر، مسکن اجتماعی، افزایش وام‌های بانکی، عرضه زمین و... یکباره برای همه شهرها و روستاها با اختلافات بسیار جزئی در حد اینکه تهران و کلانشهرها با شهرهای دیگر اندکی متفاوت باشد که کارایی هم ندارد، اتخاذ می‌شود. وقتی هم شکست می‌خورد، کلاً کنار گذاشته می‌شود! در حالی که هرکدام از این سیاست‌ها، در جایی ممکن است موفق و در جای دیگر ناموفق باشند. حتی مسکن مهر که بنده هم بسیار منتقد آن بوده و هستم و در زمان شروع این سیاست، طرح ارزیابی مسکن مهر را تهیه کرده و نشان دادیم که چه فجایعی ایجاد خواهد کرد، همان‌جا گفته شد ‌ که برای برخی مناطق و به صورت محدود، می‌تواند سیاست درستی باشد.

جدایی سیاست‌های شهرسازی از بخش مسکن هم، به‌رغم اینکه در یک وزارت هستند، قابل توجه است. جالب‌تر اینکه، سیاست‌های شهرسازی هم، به صورت کلی و تقریباً بدون توجه به شرایط محلی تعیین می‌شود. سیاستگذار در شرایطی با سیاستگذاری‌های شهرسازی باعث هجوم ساخت‌وساز و سرمایه‌گذاری در مناطقی از شهر تهران و نوع خاصی از مسکن شد، که امروزه مورد تقاضا نیست و مازاد مسکن در آن نوع از مسکن را شاهد هستیم و در مقابل، همان سیاست‌ها، تولید مسکن کوچک‌مقیاس را کاهش داد که امروزه به شدت مورد تقاضاست. یا سیاست‌های مالی شهرها که به این روند تسریع بخشید. در حالی که این سیاست‌ها، فارغ از تاثیرگذاری در بخش مسکن، صرفاً با اهداف شهرسازی یا اهداف مالی شهری تعیین شد.

سیاست‌های شهری بر تغییرات قیمت زمین به عنوان مهم‌ترین نهاده تولید مسکن موثر هستند. تغییرات محدوده شهرها، افزایش زمین در محدوده، اجازه تراکم بالاتر و حتی شدت و ضعف برخورد با متخلفان در دوره‌های مختلف، روی قیمت زمین موثر است. این تاثیر تا جایی است که در برخی شهرهای جهان، از اعمال چنین سیاست‌هایی اجتناب می‌شود. برخی شهرهای آمریکایی فاقد محدوده هستند یا به دنبال تعیین منطقه‌بندی نیستند یا سیاست‌های مکملی را اعمال می‌کنند. البته این بدان معنی نیست که نباید هیچ شهری محدوده یا منطقه‌بندی داشته باشد، بلکه ضرورت سیاست‌های مختلف در شهرهای مختلف برحسب شرایط متفاوت آنها، مورد توجه است. در حالی که در آنجا به دنبال این هستند که از جدایی‌گزینی قشرهای مختلف اجتناب کنند، شهرسازی ما، شرایطی ایجاد کرده است که شهرها طبقاتی شده‌اند. شاید ده‌ها سال پیش، این میزان از طبقاتی شدن در شهرها را نداشتیم. این موضوع بر محلی شدن و تغییرات شرایط مسکن بسیار اثرگذار بوده است.

به دلایل گفته‌شده، معتقدم به راحتی نمی‌توان به ‌ویژه در شرایط کنونی، صحبت از پیش‌بینی روندهای قیمت مسکن در آینده کرد. می‌توان گفت که با توجه به تغییرات قیمت مصالح ساختمانی، قیمت تمام‌شده واحدهای مسکونی افزایش خواهد یافت. اما لزوماً قیمت تمام‌شده واحدهای مسکونی، همه ماجرا نیست. در شرایطی ممکن است تولیدکننده سود کلانی از فروش واحد مسکونی داشته باشد و در شرایطی حتی ممکن است مجبور شود به زیر قیمت تمام‌شده بفروشد. این موضوع به‌ ویژه در مدت انتظار بالا برای فروش یا نوع و اندازه واحدها یا نوع سازنده بسیار موثر است.

واقعیت این است که در شرایط کنونی، قدرت خرید متقاضیان مسکن به شدت کاهش یافته است. از طرف دیگر، به دلایل مختلف از جمله سیاست‌های کلی شهری، سیاست‌های ناهماهنگ کلان اقتصادی، افزایش قیمت مصالح ساختمانی، کمبود ساخت‌وساز واحدهای کوچک‌مقیاس در سال‌های گذشته و التهابی که با همین تحلیل‌ها، ما کارشناسان ایجاد می‌کنیم، و نگرانی از آینده، قیمت‌ها روند صعودی دارد. روند صعودی قیمت‌ها، فقط ناشی از افزایش هزینه تولید نیست، بلکه نگرانی از آینده و اینکه فروشنده نمی‌داند بعد از فروش واحد خود، با پول آن چه باید بکند، در این روند بسیار موثر است. فروشنده، قیمتی را برای ملک خود می‌گذارد که بالاتر از نرخ واقعی است. اگر نیاز به پول هم نداشته باشد، حتی ماه‌ها انتظار هم او را ترغیب به کاهش قیمت نمی‌کند. چراکه نمی‌داند پس از فروش واحد، چه اتفاقی در کدام بخش اقتصاد خواهد افتاد و نمی‌تواند تصمیم بگیرد که وارد کدام بازار شود که ضرر نکند. از طرف دیگر، خریدار هم قدرت خرید کافی ندارد. در نتیجه، قیمت‌ها ملتهب و شرایط بازار رکودی است. با افزایش شرایط ریسکی سرمایه‌گذاری در بقیه بازارها، فروشندگان برای حفظ ارزش پول خود، حتی قیمت‌های بالاتر را هم پیشنهاد می‌دهند. در این میان، اگر احیاناً چند معامله‌ای هم انجام شود، قیمت متوسط بالا را برای منطقه رقم خواهد زد.

البته، همه اینها به این معنی نیست که هیچ پیش‌بینی از بازارهای مسکن نمی‌توان کرد. بلکه به این معنی است که این پیش‌بینی، نمی‌تواند سراسری و با یکه فرض کردن بازار مسکن اتفاق بیفتد. این پیش‌بینی باید در ابعاد مختلف و با سنجش تغییرات عوامل مختلف صورت گیرد و مبنای سیاستگذاری باشد. پیش‌بینی باید افق‌های دورتری را مد نظر قرار دهد که بتواند سیاستگذاری کند. ساخت واحد مسکونی زمان‌بر است. اگر الان بدانیم که یک ماه بعد قیمت‌ها مثلاً چند برابر کم یا زیاد خواهد شد، هیچ امکان سیاستگذاری مناسبی نخواهیم داشت. اما اگر بدانیم، عواملی که موثر بر ساختار قیمت و بازارهای مختلف مسکن هستند، در شرایطی تغییر می‌کنند، و چه اتفاقی را در دو سه سال آینده رقم خواهند زد، در این شرایط می‌توان سیاستگذاری کرد و عرضه و تقاضا را هدایت کرد. پیش‌بینی‌های کوتاه‌مدت یکی دوماهه، بیشتر از تاثیر مثبت، تاثیر منفی بر بازار دارند و آن را ملتهب‌تر می‌کنند چون انتظارات را در بازار تغییر می‌دهند.

تبعات پیش‌بینی قیمت توسط سیاستگذار

اینکه بالاترین مقام سیاستگذاری بخش مسکن نیز به پیش‌بینی کوتاه‌مدت قیمت مسکن می‌پردازد، واقعاً جای تاسف دارد. حتی اگر این پیش‌بینی از جنس کاهنده بودن قیمت باشد و هدف از مطرح کردن آن، تاثیر بر انتظارات به سمت کاهش قیمت باشد. چراکه اول، ابزاری برای این کنترل ندارند، دوم، بارها این پیش‌بینی‌ها انجام شده و تحقق نیافته و باعث عدم اعتماد به دولت و سیاستگذار شده است. این عدم اعتماد، تا حدی است که امروزه برداشت عموم مردم از این نوع پیش‌بینی‌ها، برعکس است.

میل به سیاستگذاری‌های با تاثیر کوتاه‌مدت، حتی اگر اثرات بسیار نامطلوب بلندمدت داشته باشد و اجتناب از سیاستگذاری‌های بلندمدت، به این دلیل است که سیاستگذار فقط دوره کوتاه‌مدت تصدی‌گری خود را می‌بیند و برای آن دوره و در همان مقطع مدیریت احیاناً پاسخگو است. او می‌داند که بعد از تغییرات مدیریتی و سال‌ها بعد، کسی سراغ او نخواهد آمد که از چرایی نادیده گرفتن اثرات نامطلوب سیاست‌هایش که اینک رخ داده است، سوالی کند. همچنین چون او می‌داند که تاثیرات مثبت سیاست‌های مناسب بلندمدت که در زمانی دورتر از مدیریت او رخ دهد، هیچ تاثیری بر رزومه او برجای نخواهد گذاشت و چه‌بسا به نام مدیران بعدی ثبت شود. در نتیجه به این نوع سیاست‌ها روی نمی‌آورد. تنها سیاست‌های کوتاه‌مدت هستند که هم پاسخگویی می‌طلبد و هم در صورت تاثیر مثبت کوتاه‌مدت (ولو به بهای سنگین در آینده)، ایجاد رضایت مقطعی و تشویق و ثبت در رزومه به همراه خواهد داشت. این موضوع تا حدی است که حتی اصلاح‌طلب‌ترین سیاستگذاران را هم وادار به اتخاذ سیاست‌های کوتاه‌مدت پوپولیستی می‌کند. و این معنای واقعی سیاست‌های پوپولیستی است. به نظر می‌رسد، سیاستگذار در بخش مسکن، باید بیشتر به امر هماهنگی سیاست‌های مختلف موثر و روی آوردن به سیاستگذاری‌های محلی بپردازد و از ورود مستقیم به بازار، بازاری که یکه نیست و مشخص نیست ورود به آن به چه معنایی است و کدام یک از بازارهای بسیار متفاوت مسکن مورد نظر است و آن را تحت تاثیر قرار خواهد داد، به ‌ویژه به صورت سیاست واحد یکپارچه همه جا حاضر، اجتناب کند. این اجتناب تا جایی است که حتی به دلیل کاهش شکاف طبقاتی شهر و جلوگیری از جدایی‌گزینی بیشتر که اثرات اجتماعی بسیار سوئی دارد، باید از سیاست‌های اجرایی مستقیم برای گروه‌های خاص نیز جلوگیری کند. بلکه باید سیاست‌هایی اتخاذ کند که همگان بتوانند وارد بازار شوند.

هماهنگ کردن سیاست‌ها بسیار مهم است. متاسفانه سیاست‌های ناهماهنگ حتی در داخل یک وزارتخانه به شدت بالاست. با اینکه یکی از دلایل طرفداران عدم تفکیک وزارت راه و شهرسازی این است که سیاست‌های بخش راه با سیاست‌های بخش شهرسازی و مسکن هماهنگ شود، اما متاسفانه حتی سیاست‌های بخش مسکن با سیاست‌های بخش شهرسازی نیز هماهنگ نیست چه رسد به سیاست‌های راه. این هماهنگی، هم در درون سازمان و هم بیرون سازمان بسیار اولویت دارد. سیاستگذار باید بتواند با آینده‌پژوهی در عرصه‌های مختلف تاثیرگذار و شناسایی کلان‌روندها و عدم قطعیت‌های حاکم، سناریوهای مختلف محتمل در آینده را در پیش‌رو داشته باشد و طراحی سیاست‌ها و راهبردها را به گونه‌ای انجام دهد که قابلیت انعطاف با تغییر شرایط عوامل دارای عدم قطعیت را داشته باشد. سیاستگذار باید مدام عوامل تاثیرگذار دارای عدم قطعیت را رصد کند و در صورت تغییر، اصلاحات لازم در سناریوها را انجام دهد. رصد تغییرات قیمتی در این میان، آخرین حلقه است. با رصد تغییرات قیمت، ریشه‌ها و دلایل مشخص نمی‌شود که مبنای سیاستگذاری درست قرار گیرد.

آثار سیاست‌های مداخله‌ای

امروزه دانش اقتصاد در عرصه‌هایی چون اقتصاد رفتاری و اقتصاد نهادی و اقتصاد تکاملی روش‌های جدیدی در ایجاد بستری که بازار بتواند کار خود را به درستی انجام دهد، دارند. امروزه سیاست‌های مداخله، از نوع جایگزینی دولت به‌جای بازار، به سیاست‌های اصلاح بازار از طریق «تلنگر»، تعریف قواعد مناسب بازار ساز تغییر یافته است. سیاست‌هایی که دائماً اثرات بلندمدت و کوتاه‌مدت آن مورد ارزیابی و اصلاح قرار می‌گیرد. سیاست‌هایی که همه جایی و همه زمانی نیستند و دائماً در حال تغییر و تحول هستند. باید از دانش اقتصاد برای سیاستگذاری‌های بلندمدت در بخش مسکن و شهرسازی بهره برد و دست به اصلاحات نهادی با تاثیرات بلندمدت در این بخش زد. بازنگری در شیوه تهیه و قواعد حاکم بر نظام شهرسازی، بازتعریف نظام حقوق مالکیت به معنای اعم آن و رعایت حقوق مالکیت به عنوان اساسی‌ترین رکن بازار، انعطاف در سیاست‌های شهری و مسکن و اعمال تغییرات لازم با رصد تغییرات عوامل موثر از نظر مکانی و زمانی، مبارزه با انحصارگری در عرصه مسکن در محیط‌های شهری و منطقه‌ای و به‌ ویژه محله‌ای و هدایت تشکل‌های صنفی به رقابت بیشتر و منع آنها از تبدیل به کارتل‌ها و بنگاه‌های انحصاری از جمله سیاست‌هایی است که می‌تواند مفید باشد.

باید پذیرفت که به‌رغم تمام سیاستگذاری‌های 40ساله گذشته، کمبود یک‌میلیون واحد مسکونی سال 1355 (اختلاف بین تعداد خانوار و تعداد واحد مسکونی)، امروزه نه‌تنها کاهش نیافته است، بلکه به 5 /1 میلیون واحد  رسیده است. باید پذیرفت که مداخله سنگین مسکن مهر هم نتوانست این شکاف را از بین ببرد. چون راه‌حل، جانشینی دولت به‌جای بازار نیست، بلکه اصلاحات باید در قواعد بازار و موثر بر بازار در عرصه‌های مختلف موثر از جمله شهرسازی اتفاق بیفتد. تجربه‌های بسیار گران گذشته، نشان می‌دهند که به هیچ‌وجه نمی‌توان با سیاستگذاری‌های کوتاه‌مدت و در کوتاه‌مدت، به حل این شکاف دست زد. مسکن مهر مداخله‌ای 5 /2 میلیون واحدی بود و به ظاهر قرار بود کل این شکاف را از بین ببرد، اما توان فنی و اقتصادی جامعه در آن نادیده گرفته شد. در نتیجه این 5 /2 میلیون واحد در طول بیش از 10 سال اتفاق افتاد. یعنی سالی حدود 250 هزار واحد مسکونی! چه‌بسا، همین میزان واحد مسکونی از طریق مکانیسم بازار در شرایطی بسیار مناسب‌تر و به دور از اثرات منفی بسیار زیاد حاکم بر مسکن مهر، می‌توانست فراهم شود.

ارزیابی سیاست‌ها نیز باید تحت چارچوب‌های مشخصی انجام شود. این چارچوب باید ساختار اثرگذاری سیاست را مورد بررسی قرار دهد تا به درکی از میزان تاثیرگذاری سیاست برسد. این بدین معنی است که ارزیاب باید بتواند با شناسایی عوامل مختلف تاثیرگذار، شرایطی را که در نبود سیاست می‌توانست اتفاق بیفتد شبیه‌سازی کرده و با شرایط وجود سیاست مقایسه کند. بسیاری از مواقع، روندهای حاکم بر بازار به گونه‌ای عمل می‌کند که به نظر می‌رسد نتیجه اثر سیاست اتخاذی است. در صورتی که ممکن است حتی در نبود سیاست، روندهای حاکم شرایط مطلوب‌تری را رقم ‌زنند و سیاست اتخاذی نه‌تنها مفید نبوده، بلکه باعث کاهش روند نیز شده است. این بدین معنی است که در ارزیابی سیاست‌ها نیز نباید به علائم ظاهری و تغییرات آن اکتفا کرد بلکه باید به فرآیند تاثیرگذاری پرداخت و تاثیر سیاست را از تاثیر سایر کلان‌روندها تفکیک کرد. از سوی دیگر، لزوماً شکست یک سیاست در یک محدوده خاص یا در زمان خاص، به معنی شکست دائمی آن سیاست نیست و چه‌بسا در شرایط دیگر، همان سیاست کارا عمل کند. پایش مداوم فرآیند تاثیرگذاری سیاست‌ها روی خروجی‌ها، نتایج و پیامدها امری است که سیاستگذار باید دنبال کند.