درست یا نادرست
قیمت‌گذاری تونل‌ها با کدام منطق اقتصادی همخوان است؟
گفته می‌شود که بخش عمومی باید از محل مالیات‌ها، هزینه تولید و عرضه این نوع کالاها و خدمات را تامین کند. به عبارت دیگر، بخش عمومی، شکل می‌گیرد که چنین کالاها و خدماتی را تولید و قیمت تمام‌شده آن را به صورت مساوی از تمام افراد استفاده‌کننده دریافت کند.
ادبیات اقتصاد بخش عمومی، از کالاها و خدماتی حکایت دارد که بخش خصوصی حاضر به تولید و ارائه آنها نیست و این وظیفه را بر عهده بخش عمومی می‌گذارد. این کالاها و خدمات، به اصطلاح کالاها و خدمات عمومی خوانده می‌شوند که دارای دو ویژگی هستند؛ اولاً استثناپذیر نیستند، یعنی نمی‌توان مصرف‌کننده واقعی آن را شناسایی و جدا کرد بنابراین، نمی‌توان از استفاده‌کننده آن هزینه‌ای دریافت کرد. ثانیاً رقابت‌پذیر نیستند یعنی مصرف همزمان چند نفر بدون ایجاد خللی در مصرف دیگری مقدور است. به دلیل همین دو ویژگی، چون امکان تفکیک مصرف‌کننده نهایی وجود ندارد و برای مصرف آن نیز رقابتی وجود ندارد، تولیدکننده نمی‌تواند به راحتی از کسی که استفاده می‌کند، پول دریافت کند. (مانند روشنایی خیابان‌ها که نمی‌توان برای کسی که پول داده، خیابان را روشن و برای کسی که پول نداده، تاریک کرد!) به اصطلاح در استفاده از این نوع کالاها و خدمات، پدیده سواری مجانی رخ می‌دهد.
گفته می‌شود که بخش عمومی باید از محل مالیات‌ها، هزینه تولید و عرضه این نوع کالاها و خدمات را تامین کند. به عبارت دیگر، بخش عمومی، شکل می‌گیرد که چنین کالاها و خدماتی را تولید و قیمت تمام‌شده آن را به صورت مساوی از تمام افراد استفاده‌کننده دریافت کند.
بنابراین، بخش عمومی هرگز مانند بخش خصوصی به دنبال حداکثر کردن سود یا درآمد خود نیست، بلکه موظف است با حداقل هزینه (بگذریم از بحث ناکارایی بخش عمومی و حداکثرکنندگی هزینه آن که بحث مفصل دیگری می‌طلبد)، کالا و خدمات عمومی را تولید کند و دقیقاً هزینه تمام‌شده آن را دریافت کند. اینجا دو نکته مهم باید مورد توجه قرار گیرد. نکته اول اینکه، تعیین نوع و میزان کالاها و خدمات عمومی که جامعه می‌خواهد، توسط چه کسی تعیین می‌شود؟ می‌دانیم که در مورد کالاها و خدمات خصوصی، مصرف‌کننده با حداکثر کردن تابع مطلوبیت خود، با توجه به قیمت نسبی کالاها و خدمات و محدودیت بودجه‌ای که دارد، تعیین می‌کند که از هر کالا و خدمتی چه میزان می‌خواهد و تولیدکننده بر اساس آلارم قیمتی بازار، به همان میزان را تولید و عرضه می‌کند. اما در مورد کالا و خدمات عمومی، با توجه به اینکه قیمت بازاری وجود ندارد، چگونه نوع و مقدار آن تعیین می‌شود؟ گفته می‌شود که در نظام دموکراتیک، این مردم هستند که با رای خود، میزان و نوع این کالاها را تعیین می‌کنند.
مردم هرچند سال یک‌بار، به گزینه‌هایی برای مدیریت بخش عمومی رای می‌دهند. مبنای رای مردم، بر این اساس است که هر گروه داوطلب، چه بینشی در مورد میزان و نوع کالاها و خدمات عمومی دارد؟ مثلاً زمانی که رونق اقتصادی وجود دارد و جامعه دارای رفاه نسبی بالاتری است، جامعه هم مقدار کالای عمومی بیشتری می‌خواهد و هم از ترکیب لوکس‌تری از آن. مثلاً در چنین شرایطی، کالاهایی مانند زیبایی، دید و منظر، تمیزی رودخانه‌ها و خیابان‌ها هم در سبد انتخاب آنها قرار می‌گیرد و به گزینه‌هایی که چنین ترکیبی را ارائه می‌دهند، رای می‌دهند. گفته می‌شود که این شیوه انتخاب، باعث رفع تعارض حداکثر کردن تابع رفاه عمومی می‌شود. همچنین هرچند ممکن است مطرح شود که میزان استفاده افراد از کالاها و خدمات عمومی متفاوت است و اخذ برابر هزینه آن از عموم مردم، عادلانه نیست، اما در پاسخ این مطلب بیان می‌شود که اولاً هزینه تفکیک استفاده‌کننده بیشتر بسیار بالاست و معمولاً صرفه اقتصادی ندارد ولی تا جایی که ممکن است، می‌توان این کار را انجام داد. مثلاً وقتی عوارض سالانه خودرو داریم، در واقع استفاده‌کننده معابر را از غیر آن تفکیک کرده‌ایم. اما نمی‌توان این موضوع را بیشتر از این تفکیک کرد. نمی‌توان گفت تفاوت بین خودروها، در میزان استفاده از معابر متفاوت است، در نتیجه نرخ‌گذاری متفاوتی کرد. و ثانیاً این موضوع نیز در مساله انتخاب نمایندگی حل شده است. در واقع، افراد جامعه وقتی به صورت مساوی در انتخابات شرکت می‌کنند و به گروهی که از یک نوع کالای عمومی بیشتر تولید می‌کنند، رای می‌دهند، در واقع، خواست عموم جامعه، تولید بیشتر از آن نوع است و قاعدتاً سهم بیشتری از افراد (با توجه به رای مساوی) از آن منتفع هستند.
با توجه به این شیوه از تعیین نوع و میزان کالاها و خدمات عمومی که جامعه خواهان آن است، از نظر تئوریک، بخش عمومی موظف است میزان و نوع کالا و خدمات عمومی خواسته‌شده را تولید کند و بدون هیچ تبعیضی در استفاده، آن را در اختیار عموم مردم قرار دهد. عامه مردم نیز موظف هستند که مالیات مربوطه را پرداخت کنند.
نکته‌ای که وجود دارد این است که هر اقدام جدید، باید به بهبود رفاه جامعه منجر شود و سطح پیشین کالاها و خدمات عمومی را کاهش ندهد.
فارغ از جزئیات و درجات کالاها و خدمات عمومی، میزان خالص بودن آنها، به صورت عام در دو مورد، کالا و خدمات عمومی، قابلیت قیمت‌گذاری دارند و می‌توان بر مبنای قیمت‌گذاری، آن را به کالای شبه‌خصوصی یا خصوصی تبدیل کرد و بهای حقیقی آن را از استفاده‌کنندگان اخذ کرد. اول اینکه کالا به مرحله ازدحام رسیده باشد.
وقتی کالای عمومی به مرحله ازدحام می‌رسد، رقابت‌پذیر می‌شود. به عبارت دیگر، خصلت دوم خود را تا حدی از دست می‌دهد و استفاده افراد بیشتر، رفاه افراد قبلی را کاهش می‌دهد. مانند ترافیک بیشتر معابر. در چنین شرایطی، گفته می‌شود که بخش عمومی می‌تواند اقدام به دریافت قیمت کند اما نکته مهم این است که چون این اخذ بها (به‌رغم اینکه هزینه‌های تولید کالای عمومی پیشتر از عموم مردم اخذ شده است)، باعث عدم دسترسی عده‌ای به آن کالای عمومی می‌شود، بخش عمومی موظف است منابع مالی به دست آمده را صرف رفع ازدحام کند.
بنابراین، مثلاً وقتی طرح ترافیک به اجرا گذاشته می‌شود و استفاده از معابر مرکز شهر پولی می‌شود، بخش عمومی موظف است جایگزین دسترسی به مرکز شهر را با شرایط قبل (بدون پرداخت)، فراهم کند. این امر می‌تواند از طریق گسترش حمل‌ونقل عمومی، ایجاد مراکز جدید توسعه برای شهر یا ایجاد بزرگراه‌های جدید باشد.
هرچند، امروزه روش‌های تامین مالی پروژه‌های زیرساختی، این اجازه را می‌دهد که بدون ورود به این نوع قیمت‌گذاری که در مجموع باعث کاهش رفاه عمومی، تا زمان رفع کامل پدیده ازدحام می‌شود، به حل مساله ازدحام و ایجاد و بسط کالاها و خدمات عمومی پرداخت. دومین مورد زمانی است که کالای جدید عمومی در حال ایجاد است که به طریقی می‌توان استفاده‌کنندگان آن را شناسایی و تفکیک کرد. به عبارت دیگر، شرط استثناناپذیری کالاها و خدمات عمومی را رفع کرد.
در این خصوص نیز، مثال مشخص، ایجاد آزادراه‌های برون‌شهری است. با کنترل ورود و خروج به آزادراه، امکان جدا کردن استفاده‌کننده واقعی وجود دارد و می‌توان هزینه را از استفاده‌کننده دریافت کرد. اما در چنین موضوعی نیز، دو شرط اساسی وجود دارد. اول اینکه، جایگزین دیگری برای آن کالا و خدمت وجود دارد و کالا و خدمت جدید، تسهیلات بیشتر و بهتری ارائه می‌دهد. بنابراین، عموم مردم از حق خود در استفاده از آن کالا و خدمات محروم نشده‌اند، اما اگر بخواهند (انتخاب آزاد)، می‌توانند از کالا و خدمتی با ویژگی‌های برتر با پرداخت هزینه بهره‌مند شوند. دومین نکته نیز این است که در چنین شرایطی که کالا به کالای خصوصی نزدیک می‌شود، ایجاد آن نباید از محل منابع عمومی تامین شود و بخش خصوصی باید اقدام به ایجاد آن کرده و سرمایه‌گذاری کند.
بنابراین دو اصل آزادی انتخاب و صعودی بودن تابع رفاه عمومی از شروط هرگونه تغییر و برنامه‌ریزی در ارائه کالاها و خدمات عمومی است.
حال باید دید که قیمت‌گذاری تونل‌ها با کدام منطق اقتصادی همخوان است؟ آیا این موضوع به دلیل پدیده ازدحام اتفاق می‌افتد؟ یا به دلیل استثناپذیر کردن کالا؟
در پدیده ازدحام، چند نکته قابل تامل است:
1 پدیده ازدحام در مورد همان کالای خاص باشد و برقراری قیمت بر آن، باعث کاهش استفاده از آن بدون ایجاد ازدحام در کالا و خدمات دیگر شود. این بدین معنی است که مثلاً پولی کردن تونل رسالت، منجر به افزایش شدیدتر ترافیک در بزرگراه همت، کردستان، مدرس و خیابان‌های داخلی شهر نشده و رفاه عمومی را کاهش ندهد.
2 منابع حاصل صرف رفع کامل پدیده ازدحام در آن مورد شده و در واقع، موضوع قیمت‌گذاری به صورت مقطعی و کوتاه‌مدت باشد. البته چنانچه امکانات جایگزین، آزادی انتخاب افراد را کاملاً ایجاد کند، اخذ بها از آن کالا به عنوان کالایی لوکس‌تر می‌تواند استمرار یابد. یعنی افراد می‌توانند بدون کاهش رفاه خود نسبت به قبل از قیمت‌گذاری، از همان (یا جایگزین) کالا و خدمت بدون پرداخت استفاده کنند، اما چنانچه به کیفیتی بالاتر (مثلاً سرعت بیشتر) تمایل داشتند، با پرداخت هزینه، از کالای قبلاً ازدحام‌شده قیمت‌گذاری‌شده (که رفع ازدحام شده است)، استفاده کنند.
در مورد استثناپذیر کردن هم، مشخص است که این پنج تونل شروط لازم را ندارند. آنها نه‌تنها توسط سرمایه‌گذار
خصوصی ایجاد نشده‌اند، بلکه تاکنون نیز به صورت مجانی از آنها استفاده می‌شد. بنابراین، قیمت‌گذاری باعث کاهش رفاه عمومی خواهد شد. همچنین، برخی از این تونل‌ها، جایگزین مناسب دیگری نیز ندارند.
طرفداران قیمت‌گذاری تونل‌ها، به موضوع درآمدهای پایدار می‌پردازند. آنها دو موضوع را می‌توانند مطرح کنند. اول اینکه در ایران، مالیات به درستی برقرار نمی‌شود بنابراین، مردم نیستند که هزینه تمام‌شده کالاها و خدمات عمومی را می‌پردازند. دوم اینکه، بیش از 80 درصد منابع مالی شهرداری‌ها از محل ساخت‌وساز است و این وابستگی، مسائل زیادی برای شهرداری‌ها ایجاد کرده است. اخذ بهای کالاها و خدمات عمومی، می‌تواند درآمدهای پایداری را برای شهرداری ایجاد کند.
برای پاسخ به این ابهام‌ها، باید به موارد زیر اشاره کرد:
1 باید در نظر گرفت که بخش عمومی حداکثرکننده درآمد یا سود نیست. بنابراین، دغدغه اصلی بخش عمومی باید ارائه خدمات و کالاهای عمومی خواسته‌شده توسط مردم (رای) با حداقل هزینه باشد. کارا کردن هزینه بسیار مهم است. اگر هدف حداکثر کردن رفاه عمومی باشد، چه‌بسا، کاهش مالیات‌ها با کاهش میزان خدمات عمومی یا کارا کردن آنها یا تثبیت سقف ارائه کالاها و خدمات عمومی ارائه‌شده، منجر به افزایش رفاه عمومی شود. بنابراین، بخش عمومی، همواره باید با هدف افزایش رفاه عمومی، اقدامات خود را بسنجد. کمااینکه در برخی شهرهای دنیا نیز، مشاهده می‌شود که در بودجه سالانه، تلاش بر کاهش سرانه مالیات است. با این توصیف، باید دید آیا شهرداری تهران دارای تخصیص بهینه منابع و بهره‌وری مناسب در منابع مالی در اختیار است؟ آیا نمی‌توان شهر را ارزان‌تر اداره کرد؟
2 درست است که تولید و عرضه کالاها و خدمات عمومی باید از طریق مالیات تامین شود، اما این نیز درست است که رانت حاصل از منابع عمومی به عموم مردم تعلق دارد. مثلاً اگر نفت عمومی است، قاعدتاً باید همه مردم سهامدار شرکت نفت باشند و هرسال سود آن را کامل دریافت کنند ولی می‌توان فرض کرد که به همان میزانی که دریافت می‌کنند، دولت از آنها مالیات اخذ می‌کند و با این توجیه، در اختیار قرار گرفتن منابع حاصل از رانت در دست دولت را توجیه کرد. این موضوع در مورد رانت حاصل از برنامه‌های شهری که مرغوبیتی (نه ذاتی) را به اراضی افراد ایجاد می‌کند، باید به عموم مردم ساکن شهر برسد. بنابراین، مازاد تراکم، تغییر کاربری و... که اخذ می‌شود (تا سقف مجاز طرح)، به عموم ساکنان فعلی و آتی شهر تعلق دارد. شیوه تخصیص آن می‌تواند مانند بحث نفت باشد. یعنی گویی شهرداری آن را توزیع و مجدداً به عنوان مالیات محلی اخذ کرده است. بنابراین باید صرف تولید و عرضه کالاها و خدمات عمومی (به ویژه بلندمدت که منافع آیندگان را هم تامین کند) شود. شیوه پایدار کردن این نوع درآمدها و جلوگیری از تاثیر رونق و رکود آن بر ساختار بودجه شهرداری، روال دیگری را می‌طلبد نه اینکه از این‌گونه منابع چشم‌پوشی شده و شهر تبدیل به دوقطبی ثروتمند - فقیر ناشی از طرح شود.
3 هر نوع درآمد جدید، باید در مقابل تولید و ارائه کالا و خدمات جدیدی باشد. قاعدتاً برای کالاها و خدمات پیشین ارائه‌شده، قیمت آن به طریقی در مالیات اخذشده در نظر گرفته شده است. حتی اگر این اقدام به هر دلیلی اتفاق نیفتاده است، چون سطحی از رفاه را برای عموم باعث شده است (بدون قیمت)، تعیین قیمت بعد از مدتی استفاده، باعث کاهش رفاه عمومی خواهد شد بدون ایجاد مابه‌ازایی.
4 مشارکت مردم در تامین هزینه‌های شهر، مشروط به اعتماد آنها به انتخاب درست میزان و نوع کالاها و خدمات عمومی مورد خواست عموم مردم و نیز تامین آن با کمترین هزینه است. اگر به هر دلیلی این اعتماد مخدوش شود، نارضایتی حاصل قابل جبران نیست و تنها راه جبران آن، ایجاد شفافیت، ارائه توضیحات کافی در مورد اشتباهات گذشته و عذرخواهی از مردم است. امروزه، از سویی عامه مردم، منطقی برای نزدیک به 60 هزار میلیارد تومان بدهی شهرداری تهران پیدا نمی‌کنند. آنها نمی‌دانند که این میزان بدهی، در مقابل چه سرمایه‌گذاری زیرساختی یا کالاها و خدمات اساسی در گذشته ایجاد شده است. آنها نمی‌دانند که حتی به فرض تحقق این میزان بدهی در قبال ایجاد کالاها و خدمات عمومی، به چه دلیلی آن سطح از کالا و خدمات عمومی ایجاد شده است که هزینه آن از عموم مردم اخذ نشده و به انباشت بدهی در شهر انجامیده است. هرچند به نظر می‌رسد تردیدهای اساسی در تناسب کالاها و خدمات عمومی ایجادشده با این میزان از بدهی ایجادشده وجود دارد. آنها همچنین تناسبی بین کالاها و خدمات عمومی دریافتی با بودجه 18 هزار میلیاردتومانی شهرداری تهران نمی‌توانند برقرار کنند. حجم زیاد نیروی انسانی در شهرداری تهران، ریخت و پاش‌های زیاد در هزینه‌کردهای عمومی را هر روزه شاهد هستند یا در رسانه‌های عمومی ملاحظه می‌کنند. تا به حال نیز، کسی به آنها توضیح نداده است که چه تناسبی بین میزان دریافت کالاها و خدمات عمومی و بودجه شهرداری وجود دارد. این موضوعات، اعتماد آنها را سلب کرده است. در نبود اعتماد، میزان مشارکت آنها در پرداخت عوارض شارژ شهری به کمتر از 30 درصد رسیده است که بخشی از آن هم، به ناچار و در زمان انجام معاملاتی در مسکن و زمین صورت گرفته است. آنها همواره تلاش می‌کنند که از پرداخت عوارض مختلف سر باز زنند چراکه آن را ناعادلانه می‌پندارند.
به همین دلیل است که در سال‌های گذشته، گفته شد که 300 هزار خودرو در روز به صورت غیرمجاز وارد محدوده زوج و فرد شده‌اند! این رقم زمانی معنادار می‌شود که شمار خودروهایی را که در هر روز، با توجه به شماره پلاک و با حذف خودروهای دارای طرح ترافیک و نیز خودروهای عمومی، حق ورود به این محدوده را نداشتند برآورد کنیم! بیش از نصف ساکنان شهر، در واقع به گونه‌ای تخلف کرده و از پرداخت هزینه اجتناب کرده‌اند. برای بازگرداندن مشارکت، باید به شفافیت، پاسخگویی، توضیح دلایل بدهی‌های گذشته و اعتذار از مردم روی آورده شود.
جمع‌بندی
اصلاحات بنیادینی در نگرش ما نسبت به بخش عمومی باید صورت گیرد. باید به فلسفه وجودی نهاد بخش عمومی توجه کنیم. اهداف آن را مدنظر قرار دهیم و سپس ارائه طریق کنیم. کسری بودجه فعلی شهرداری تهران که ناشی از سوءمدیریت بنیادین، هزینه‌های سنگین، انجام کارهای خارج از فلسفه وجودی و بنیادین و وظایف قانونی آن، فساد از هر نوع آن، بزرگ‌سری و... است، نباید از محل تامین درآمد به هر طریقی جبران شود. باید دانست که شهرداری بخش خصوصی نیست که دنبال درآمد باشد. بلکه صرفاً حق دارد، قیمت تمام‌شده کالا و خدمت عمومی ارائه‌شده خود را به صورت مالیات دریافت کند. بنابراین، تنها زمانی تعریف عوارض یا منابع درآمدی جدید مصداق خواهد داشت که خدمت و کالایی جدید ارائه شده باشد که فاقد بستر تامین مالی باشد.
