تسلط قدرت بر ثروت
بنگاه‌های ایرانی چگونه آلوده می‌شوند؟
کشور ما طی سال‌های بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، تجربیات بسیار متنوعی را از نظر نوع سیاستگذاری اقتصادی پشت سر گذاشته و طی 40 سال گذشته، رژیم‌های مختلف سیاستگذاری با رویکردهای کاملاً متفاوت را به‌کار گرفته و نتایج هرکدام نیز آشکار شده است. بر این اساس، نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران، امروز یک نظام باتجربه و مطابق معیارهای مبتنی بر هزینه‌های مترتب بر سعی و خطاهای متعدد، بسیار پرهزینه تلقی می‌شود. از این‌رو انتظار می‌رود که هم در سطح سیاستمداران و هم کارشناسان، در زمینه‌های مختلف، جمع‌بندی‌های مشخص و قطعیِ مورد اجماع و متضمنِ هزینه کمتر و موفقیت بیشتر، مبتنی بر یادگیری از خطاهای گذشته، حداقل در سطح راهبردی شکل گرفته باشد. در این فرآیند بسیار پرهزینه انباشت تجربه و دانش، در سطح کارشناسی و بخشی از اقتصاددانان کشور، به‌تدریج گفتمانی شکل گرفته است که شاید بتوان آن را تنها «گفتمان ایجابی اقتصادی کشور» تلقی کرد. گفتمان‌های دیگر، بیشتر سلبی بوده و خود را عمدتاً در مخالفت با گفتمان اول تعریف می‌کنند. اگر با تقریبی نزدیک به واقع، لوایح برنامه‌های پنج‌ساله را کارشناسی‌ترین اسناد نظام اداری کشور تلقی کنیم و نیز، چنانچه محتوای سیاست‌های اقتصاد کلان این اسناد در برنامه‌های مختلف را که برآمده از دولت‌های مختلف و با رویکردهای راهبردی متفاوت است، مورد بررسی قرار دهیم، به وجوه مشترکی در سطح راهبردی دست پیدا می‌کنیم که منعکس‌کننده جمع‌بندی‌های نظام کارشناسی، در گذر از تجربیات ارزشمند در طول زمان است.
البته این نکته مهم را نمی‌توان از نظر دور داشت که تجربه تحولات جهانی در سیاستگذاری اقتصادی از یک طرف و پیشرفت‌های شگرف علم اقتصاد از طرف دیگر نیز دقیقاً در همین مسیر و با آهنگی پرسرعت، همگرایی رویکردی را در این زمینه، نشان می‌دهند. امروز می‌توان مولفه‌های اصلی گفتمان شکل‌گرفته را با دقت قابل‌قبولی به شرح زیر بیان کرد. لازم به یادآوری است که محتوای این گفتمان به دلیل انطباق مناسب با واقعیت‌های اقتصادی کشور، حتی تا مرحله اسناد رسمی سیاستگذاری نیز پیشروی داشته است.
مولفه اول: نظام کسب‌وکار و بنگاهداری، نظام خلق و انباشت «ثروت» است که در آن، تولیدکنندگان، محصولات رقابتی تولید می‌کنند و از این‌رو همواره در معرض تهدید از جانب رقبای بالفعل و بالقوه خود قرار دارند. سود و زیان و ورشکستگی و تعطیلی و همزمان راه‌اندازی کسب‌وکارهای جدید، در ذات کارکرد این نظام قرار دارد.
در مرتبه‌ای بالاتر نسبت به نظام کسب‌وکار، نظام سیاسی قرار دارد که در آن، «قدرت» سیاسی خلق و حفاظت می‌شود. این نظام برخلاف نظام کسب‌وکار، محصولی انحصاری و جمعی تولید می‌کند و به همین دلیل تجربه بشری به این نتیجه رسیده است که لازم است انواع مراقبت‌ها و نظارت‌های عمومی مبتنی بر شفافیت و پاسخگویی در آن تعبیه شود. به‌گونه‌ای که قدرت سیاسی در نتیجه این انحصار ذاتی، فاسد، تنبل و فربه نشود. این تجربه بسیار پرهزینه همچنین، نشان داده است که چنانچه نظام خلق ثروت (بنگاهداری اقتصادی)، در تملک نظام خلق قدرت (حکمرانی سیاسی) قرار گیرد، فجایع بزرگ رفاهی ناشی از فساد و ناکارایی به وجود خواهد آمد. هرچه بنگاهداری به سیاست نزدیک‌تر شود، سیاستمدار از پاکدستی دورتر خواهد شد و هرچه سیاست به بنگاهداری نزدیک‌تر شود، بنگاهداری از کارایی فاصله خواهد گرفت. از این‌رو سیاست‌زدایی از اداره بنگاه‌های اقتصادی به ضرورتی تعیین‌کننده تبدیل شده است. شرط لازم برای غیرسیاسی اداره شدن بنگاه‌ها، خصوصی بودن آنهاست.
مولفه دوم: بنگاه اقتصادی برای آنکه صرفاً بر اساس معیار جلب رضایت مصرف‌کننده به فعالیت خود ادامه دهد، باید بتواند از اختیار انتخاب فرآیندهای موثر بر کیفیت و قیمت محصول نهایی خود برخوردار باشد. لازمه تحقق این هدف، آزادی عمل بنگاه در انتخاب نهاده‌های تولید و قیمت محصول نهایی در چارچوب قاعده‌گذاری‌های مربوط به ساختار بازار از جانب دولت است. در چنین شرایطی، البته وجود رقبای بالفعل و بالقوه، تضمین می‌کند که بزرگ‌ترین متضررشونده سوءاستفاده از این آزادی عمل، خودِ بنگاه سوءاستفاده‌کننده باشد.
مولفه سوم: رشد و توسعه بنگاه‌ها و ارتقای کیفیت محصولات آنها، در گرو تعامل در سه حوزه مالی، تجاری و تولیدی با بنگاه‌های معتبر جهانی است. محصولات تولیدی هر کشور مانند ورزشکارانی هستند که باید بتوانند در میادین جهانی ظاهر شده و بر رقبای خود پیروز شوند. ثبت رکورد در درون خانه افراد و در انزوا، ارزشی پذیرفته‌شده برای دیگران نیست. لازمه تحقق این هدف، سیاست خارجی و سیاست‌های تجاری معطوف به تعامل و رشد و توسعه اقتصادی برونگراست.
مولفه چهارم: با توجه به برد گسترده فعالیت‌های دولت، لازم است رفتار مالی دولت و نیز رفتار سیاستگذاری آن، اولاً قابل پیش‌بینی، ثانیاً غیرمخرب باشد. پایبندی محکم به یک «لنگر سیاستی» اعلام‌شده و برقراری «قاعده مالی»، به معنی پیش‌بینی‌پذیر کردن اجرای بودجه، در این زمینه نقشی تعیین‌کننده دارد.
مولفه پنجم: برقراری انضباط پولی و مالی، به معنی پایبندی به یک سیاست پولی از پیش تعیین‌شده و اعلام‌شده، به‌گونه‌ای که متضمن دستیابی به تورم پایین و باثبات باشد، پایه‌ای قوی برای ثبات اقتصاد کلان است.
مولفه ششم: افزایش قیمت محصول بنگاه‌های اقتصادی یا فراگیر و مستمر است یا موردی؛ پدیده اول که واکنش اجتماعی دارد، تورم نامیده می‌شود و منشأ آن عدم تعادل‌های اقتصاد کلان است که برآیند آنها در رشد نقدینگی انعکاس پیدا می‌کند و پدیده دوم، عمدتاً برآمده از اتفاقات موردی در بازار یک کالا یا خدمت خاص است که با تمهیدات موردی نیز قابل برطرف شدن خواهد بود. بروز تورم به عنوان یک پدیده اقتصاد کلان، در سطح اقتصاد خرد و به صورت افزایش قیمت‌های مختلف، صورت می‌گیرد. اشتباه بسیار پرهزینه آن است که سیاستگذار نشانه را با علت اشتباه بگیرد و به منظور توقف افزایش قیمت‌ها، به‌جای اقدام در جهت برطرف کردن عدم تعادل‌های اقتصاد کلان، به جنگ با فروشنده و مآلاً تولیدکننده برخیزد. علم اقتصاد و تجربه بشری بیش از دو دهه است که علاج این بیماری را در انضباط و ثبات پولی یافته و در دستیابی به آن، موفقیت تام داشته است. امروز به‌جز بسیار معدود کشورهای جهان، دیگر دولتی را نمی‌توان یافت که مسوولان آن به منظور مقابله با تورم، برای محصولات مختلف در مراکز دولتی، قیمت تعیین کنند و از قوای قهریه برای تحقق آن استفاده کنند.
مولفه هفتم: اجتناب از نظام چندنرخی و برقراری نظام نرخ ارز واحد، همراه با تعدیل تدریجی نرخ ارز به میزان تفاضل تورم داخلی و تورم کشورهای طرف تجاری، در کنار نظام منضبط پولی و مالی که تورم پایین را نتیجه می‌دهد، دارای نقش تعیین‌کننده در اجتناب از بروز جهش‌های مخرب نرخ ارز و بحران‌های ارزی است.
مولفه هشتم: اصلاح بازار انرژی، یکی از ضرورت‌های مهم تخصیص منابع از مصرف به سرمایه‌گذاری، حفاظت از محیط زیست و جلوگیری از هرزروی منابع کمیاب است.
مولفه نهم: داشتن برنامه مشخص و دقیق برای رفع فقر و ارتقای شرایط درآمدی گروه‌های کم‌درآمد، همراه با هدفمند کردن و شفاف‌سازی یارانه‌های پرداختی توسط دولت و تبدیل یارانه‌های ضمنی قیمتی به پرداخت‌های صریح، غیرمشروط و سراسری درآمدی، یکی از اقدامات موثر در کاهش فقر و بهبود توزیع درآمد است.
مولفه دهم: دور کردن بانک‌ها از اعطای تسهیلات تکلیفی به صورت‌های گوناگون و حذف اتکای بانک‌ها به بانک مرکزی، از ضرورت‌های مهم تحت کنترل درآوردن تورم و ثبات پولی است.
مولفه یازدهم: فساد به‌ویژه در ارکان اداره کشور، یکی از مخرب‌ترین عواملی است که پایه‌های اصلی گردش امور را در هر جامعه فرو می‌ریزد. نتیجه «تمرکز غیرشفاف ساختار تخصیص منابع» بدون تردید فساد خواهد بود. از این‌رو اعمال قید سختگیرانه شفافیت و حذف تمرکز در تخصیص منابع دو عاملی هستند که می‌توانند مانع از بروز و گسترش فساد شوند.
قواعد نانوشته سیاستگذاری
همان‌طور که اشاره شد، بسیاری از موارد یادشده را می‌توان با ادبیات مشابه، در اسناد برنامه‌های پنج‌ساله ذیل سرفصل‌هایی از قبیل خصوصی‌سازی، محدود کردن دخالت دولت در امور بنگاه‌های اقتصادی، تعامل با اقتصاد جهانی، توازن بودجه عمومی، کنترل رشد نقدینگی، یکسان‌سازی نرخ ارز و تعدیل مستمر آن، کاهش سهم تسهیلات تکلیفی و به صفر رساندن آن، اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و... به عنوان عباراتی بی‌حاصل یا کم‌حاصل مشاهده کرد. موارد ذکرشده را می‌توان شروط لازم برای بهبود پایدار در وضعیت اقتصادی کشور دانست به گونه‌ای که نقض حتی یک مورد از آنها، مانع از کارکرد مناسب اقتصاد خواهد شد. حال با توجه به موارد ذکرشده مروری می‌کنیم بر آنچه در عمل اتفاق افتاده است و به‌طور مشخص بر مواردی متمرکز می‌شویم که بتوانیم آنها را تحت عنوان «قواعد نانوشته سیاستگذاری در اقتصاد ایران» طی دهه‌های اخیر طبقه‌بندی کنیم. آنچه در عمل بر سر سیاستگذاری اقتصادی می‌آید، عمدتاً، نه برآمده از قواعد نوشته‌شده سیاستگذاری بلکه تحت‌تاثیر قواعدی نانوشته که البته نه‌تنها غلبه کامل بر قاعده‌گذاری‌های رسمی معمول دارند، بلکه از استحکام و پایداری فوق‌العاده‌ای نیز برخوردارند، قرار می‌گیرد؛ به‌گونه‌ای که می‌توان آنها را به عنوان «ویژگی‌های نهادی اقتصاد ایران» نامید. مشخصه‌هایی که حتی اگر عملکرد اقتصاد ایران در مقاطعی، از آنها فاصله گرفته و تصاویر متفاوتی را ارائه کرده اما به دلیل پایداری زیاد آنها، میل شدید و ذاتی برآمده از درون‌مایه اقتصاد سیاسی ایران، همواره آن را به سمت خود کشیده و هویتی پایدار به آن بخشیده است:
مشخصه اول: نظام بنگاهداری در اقتصاد ایران عمدتاً غیرخصوصی است. حضور پررنگ و غالب بخش غیرخصوصیِ بعضاً غیردولتی در عرصه مالکیت بنگاه‌های بزرگ و حتی متوسط کشور و نبود بنگاهداری قدرتمند و موثر بخش خصوصی به‌رغم جابه‌جایی‌های زیاد و پرهزینه مالکیتیِ صورت‌گرفته، نشانه وجود عزم جدی در حفظ ثروت اقتصادی در محدوده حکمرانی سیاسی است .
مشخصه دوم: اساس کار هیچ یک از نهادهای اصلی مالی کشور شامل دولت، نظام بانکی و صندوق‌های بازنشستگی، بر تعادل حتی بلندمدت میان منابع و مصارف نبوده و نیست. از این‌رو ناترازی در نظام مالی کشور نهادینه شده است. رفتار مخارج دولت‌ها در کشور ما، طی دهه‌های اخیر همواره «رسالت‌محور» و نه «تعادل‌محور» بوده است. بانک به عنوان یک تامین‌کننده بدون محدودیت شناخته می‌شده و صندوق‌های بازنشستگی نیز همواره «امتیازمحور» کار کرده‌اند. این عدم تعادل‌ها، فشارهای سنگینی را به‌طور مستمر بر بانک مرکزی وارد کرده که حاصل آن، تورم مزمن حدود 45ساله در اقتصاد ایران است.
بر این اساس، بخش بزرگی از مشغله مدیران ارشد در دولت‌های مختلف، وارد شدن در چند جنگ ساختگی و غیراصیل بوده است. جنگ اول، درگیری میان بنگاه تولیدکننده و خانوار با حفظ موضع نظام تصمیم‌گیری در جبهه خانوار و با هدف مبارزه با به اصطلاح گرانی است. در این جنگ، دولت در سمت خانوار و علیه بنگاه قرار می‌گیرد و به‌طور طبیعی بنگاه مغلوب این جنگ است. جنگ دوم، درگیری میان بنگاه تولیدی و بانک تجاری با حفظ موضع دولت در جبهه بنگاه تولیدی است که در این جنگ هم بانک مغلوب است. همزمان، جنگ سومی بین بنگاه داخلی و بنگاه خارجی جریان پیدا می‌کند که با سلاح ممنوعیت‌های وارداتی و تعرفه‌های بالا، بنگاه خارجی از مسیرهای رسمی به عقب رانده می‌شود و جبهه درگیری دیگری در مسیرهای غیررسمی (قاچاق) گشوده می‌شود و نهایتاً جنگ چهارم، درگیری میان بانک تجاری و بانک مرکزی است که در اینجا هم دولت در طرف بانک قرار دارد و مغلوب درگیری، به‌طور طبیعی بانک مرکزی است.
حاصل این کارزار فرسایشی، نه‌تنها رشد بالای نقدینگی و تورم مزمن، بلکه نهادینه ساختن تنش و درگیری و سوءظن در میان همه بازیگرهای مهم اقتصادی و سیاسی مرتبط با تخصیص منابع است. واکنش دولت‌ها به تورم آزاردهنده ایجادشده، همان‌طور که توضیح داده شد، ایفای نقش مداخلاتی در امور بنگاه‌های اقتصادی، توزیع کالاها و خدمات و برقراری نظام‌های چندقیمتی در حوزه‌های مختلف از جمله ارز، با هدف حمایت اجتماعی و در نتیجه، دخالت پیش‌بینی‌ناپذیر و نامقید دولت در امور بنگاه‌های اقتصادی بوده است که محیط کسب‌وکار کاملاً نامساعد را نتیجه داده است. استفاده ناکارآمد از نرخ ارز و کنترل‌های تعزیراتی و غیرتعزیراتی گسترده قیمت‌ها توسط دولت‌های مختلف به عنوان ابزارهای مهار تورم و عدم توجه به عامل اصلی به‌وجودآورنده تورم یعنی رشد غیرتعادلی نقدینگی، به دلیل آنکه نوک پیکان اشکال را متوجه خود دولت‌ها می‌کرده، چرخه معیوبی را در جهت استمرار تورم همراه با رانت‌جویی و فساد در اقتصاد ایران نهادینه کرده است.
مشخصه سوم: امکان شکل‌گیری تعامل پایدار و رسمی بین بنگاه‌های داخلی و بنگاه‌های معتبر خارجی وجود نداشته و هزینه دسترسی رسمی به بازارهای مالی و تولیدی جهان به دلیل اصطکاک‌های مختلف و متعدد با کشورهای جهان حول موضوعات مختلف همواره بسیار بالا بوده است.
مشخصه چهارم: تمایل جدی با منشأ قوی اقتصاد سیاسی به انجام حمایت‌های فراگیر، غیرهدفمند، غیرمشروط و فزاینده در طول زمان و حتی جهت‌دار به سمت قشر مرفه و پرمصرف جامعه تحت عنوان بی‌مسمای حمایت از قشر کم‌درآمد و عدم شکل‌گیری یک نظام تامین اجتماعی هدفمند که بتواند قشر فقیر جامعه را زیر پوشش قرار دهد، حمایت‌های اجتماعی دولت‌ها را به فعالیتی غیرموثر و مخرب تبدیل کرده است.
در مورد مشخصه‌های چهارگانه، ذکر سه نکته حائز اهمیت زیاد است:
1- این باورهای ابطال‌ناپذیر بر عملکرد بلندمدت اقتصاد کشور تاثیر تعیین‌کننده دارند.
2- در تقابل با یافته‌های علمی اقتصادند.
3- هیچ یک از مقامات کشور حاضر به بیان و دفاع علنی از آنها نیست و به همین دلیل، مشخصه‌های چهارگانه را می‌توان قواعد نانوشته سیاستگذاری نامید. زیرا به‌طور طبیعی، هیچ سند سیاستگذاری و هیچ مقام مسوولی را نمی‌توان یافت که صراحتاً اعلام کند اساس سیاستگذاری بر بنگاهداری غیرخصوصی، یا عدم تعادل پایدار و نهادینه‌شده مالی یا عدم تعامل با جهان یا حمایت اجتماعی یارانه‌ای غیرشفاف و غیرمتوازن و در نتیجه غیرموثر است. از این‌رو اسناد مصوب سیاستگذاری معمولاً به عنوان راهنماهایی گمراه‌کننده عمل می‌کنند. کاملاً روشن است که با تسلط مشخصه‌های چهارگانه به شرحی که ذکر شد، جمع‌بندی‌های یازده‌گانه کارشناسی، فاقد موضوعیت می‌شود.
توضیح و تبیین اینکه فضای اقتصادی به‌وجودآمده در نتیجه کارکرد همزمان چهار مشخصه مطرح‌شده، ناکارایی بنگاه‌های اقتصادی، اتلاف زیاد منابع، بیکاری بالای پایدار و مستمر، تورم بالا، توزیع نابرابر درآمد و ثروت، رشد اقتصادی پایین، بحران‌خیزی مالی اقتصاد و بالاخره، فساد اداری و مالی گسترده خواهد بود به‌هیچ‌وجه کار دشواری نیست. بنابراین سوال اصلی و مهم این خواهد بود که چرا به‌رغم مشاهده عواقب کاملاً نامطلوب رویکردهای چهارگانه گفته‌شده، همچنان این رویکردها، تعیین‌کننده عملکرد اقتصاد کشور هستند و چرا طی چند دهه دو رویکرد کارشناسی و سیاسی به یکدیگر نزدیک نشده‌اند؟
