منافع ملی در محاق

بودجه دولت یک سند مالی است که باید دخل‌وخرج دولت را با جزئیاتی قابل فهم و شفاف ارائه دهد. بودجه سالانه با شاخص‌های اصلی خود به رای‌دهندگان (یا همان مردم) و بازارها علامت می‌دهد که با توجه به وضعیت دخل‌وخرج دولت، شرایط اقتصاد کلان کشور قرار است به چه سمتی برود. همچنین با توجه به سیاستگذاری دولت در بودجه برای مالیات‌ها و کمک‌هایی که قرار است به صورت مستقیم یا غیرمستقیم انجام گیرد، این سند مالی به افراد کمک می‌کند تا بفهمند وضعشان در سال آینده قرار است رو به بهبود برود یا احیاناً سخت‌تر شود.

در بودجه سالانه دو شاخصه اصلی وجود دارد که یکی «کسری بودجه» و دیگری «مالیات و پرداخت‌های انتقالی» است. کسری بودجه به بازارها علامت می‌دهد که نرخ بهره چقدر خواهد بود و تورم چه مسیری در پیش خواهد گرفت. میزان کسری بودجه در واقع به آحاد اقتصادی نشان می‌دهد که دولت برای تامین کسری خود تا چه اندازه دست در جیب بازارها فرو خواهد برد یا چه میزان پول چاپ خواهد کرد که نتیجه ناگزیر آن تورم است. مالیات‌ها و پرداخت‌های انتقالی (همان یارانه‌ها) به آحاد اقتصادی این پیام را می‌دهد که آیا دولت در سال آینده روی آنها فشار بیشتری وارد می‌کند یا از آنها حمایت بیشتری به عمل خواهد آورد. در اقتصادهای توسعه‌یافته و کشورهای پیشرفته، مدت بسیار کوتاهی بعد از انتشار سند بودجه سالانه، اتاق‌های فکر مختلف برای گروه‌های مختلف جامعه تحلیل‌های جامعی از روند اقتصاد در سال آینده ارائه می‌دهند. مثلاً اینکه دهک‌های مختلف درآمدی یا مشاغل مختلف چگونه از بودجه متاثر خواهند شد. آنچه ما طی سال‌ها و دهه‌های گذشته به عنوان یک برآیند کلی از بودجه دریافت کرده‌ایم، این است که بودجه، سند مفصل و مبسوطی است که نه‌تنها دخل‌وخرج دولت را مشخص می‌کند، بلکه قانون و مقررات هم وضع می‌کند. این جنبه بودجه، یعنی وضع قانون در این سند به تخریب قوانین موجود منجر شده و نوعی زندگی در زمان حال را رواج داده است. برای مثال این ‌رویکرد که بودجه سالانه مشخص می‌کند واردات خودرو آزاد می‌شود یا خیر، تعرفه واردات کالاها چقدر تعیین می‌شود، کدام صنعت قرار است مورد حمایت قرار گیرد و... نشان از این دارد که کشور فاقد یک خط‌مشی کلی سیاستگذاری است که بودجه در راستای آن و با وفاداری به آن، دخل‌وخرج را تنظیم کند و گزارش مالی بدهد. در واقع دولت و مجلس، بودجه سالانه را به عنوان یک محمل قانونگذاری می‌بینند. 

دولت در لایحه خود بندها و تبصره‌هایی می‌گنجاند که به صورت ناگهانی اثرات بسیار زیادی در فضای اقتصادی دارد. دولت در بودجه، قوانین جدیدی وضع یا قوانین موجود را بازنویسی و اصلاح و جایگزین می‌کند. پس از آن هم نمایندگان در مجلس در جریان تصویب، بودجه را مانند گوشت قربانی می‌بینند که هر کسی باید تلاش کند سهم خودش را بردارد و پروژه‌های بیشتری برای حوزه انتخابیه خودش در آن بگنجاند تا رضایت رای‌دهندگانش را جلب کند، مثلاً اگر نماینده از منطقه‌ای صنعتی است تلاش می‌کند آن صنایع را مورد حمایت قرار دهد، اگر اکثریت رای‌دهندگانش از قشر کارگر باشند به دنبال حمایت از آنان می‌رود یا اینکه پروژه‌های عمرانی بیشتری برای اجرا در منطقه خودش تصویب کند. این‌ رویکرد از اینجا نشأت می‌گیرد که اگرچه بودجه، سند دخل‌وخرج دولت است و باید نشانه خط‌مشی سیاستگذاری اقتصادی دولت باشد اما مجلس بندبند آن را تغییر می‌دهد و چه‌بسا نتیجه آنی نباشد که دولت در نظر داشته. متاسفانه این‌ رویکرد، مساله پاسخگویی در برابر بودجه را هم تحت تاثیر قرار می‌دهد.

نتیجه دیگر این ‌رویکرد این بوده که رابطه دستگاه‌ها و سازمان برنامه را به سمت یک چانه‌زنی جدی و عمیق برده است. همچنین رابطه دولت و مجلس و بعد در داخل مجلس، رابطه بین نماینده‌ها نیز درگیر همین چانه‌زنی شده تا هر کس بتواند سهمی از این بودجه ببرد. در نتیجه تمامی این رابطه‌ها درگیر منطق‌های مخربی شده است، مثلاً دستگاه‌ها معتقدند بودجه سال جاری آنها باید برای سال آینده با احتساب تورم تعدیل شود یا اینکه بودجه همه دستگاه‌ها به یک اندازه افزایش پیدا کند تا رابطه‌ها خدشه‌دار نشود، در حالی که این منطق کاملاً غلط است چرا که ممکن است در یک سال تمرکز روی یک مساله خاص مثلاً نظام مالیاتی باشد و به این واسطه بودجه دستگاه مربوط به آن یعنی سازمان امور مالیاتی تغییرات بیشتری داشته باشد. به شکل مشابهی ممکن است در یک سال این تمرکز روی وزارت آموزش و پرورش باشد. این جهت‌گیری‌های کلی باید خارج از بودجه تعیین شود و سازوکار مفصل قانونگذاری خودش را داشته باشد، اما بر اساس آن می‌توان بودجه دستگاه‌ها را تعیین کرد تا سیاست‌های کلی به ثمر بنشیند.

در مجموع، در رویکردهای شکل‌گرفته از روند تدوین و تصویب بودجه، این منافع ملی است که به محاق رفته. متاسفانه برای تامین هزینه‌ها، درآمدهای خیالی نوشته می‌شود و حتی به قواعدی که توسط خود مجلس گذارده شده، مانند اینکه اگر هزینه‌ای افزوده می‌شود باید محل تامین آن مشخص باشد، به صورت صوری پایبندند. منطق حاکم بر بودجه به جای اینکه منطق تدوین سندی نشانگر برنامه‌های کلان دولت و چشم‌انداز بلندمدتش باشد، این است که هر کسی سهمی و حقی دارد که باید آن را بگیرد و بستاند.

ارتباط بودجه و متغیرهای کلان اقتصاد

در دنیا بودجه سند بسیار مهمی است که رویکرد دولت به چالش‌های کوتاه‌مدتی را که کشور با آن مواجه شده و همچنین اهداف بلندمدت جامعه را ترسیم می‌کند. همان‌طور که پیشتر اشاره شد کسری بودجه و مالیات دو شاخصه اصلی مهم بودجه هستند. در اقتصاد ایران، لایحه بودجه با قانون بودجه و این دو با آنچه اجرا می‌شود، تفاوت‌های اساسی دارند. یعنی آنچه دولت در ابتدا تدوین می‌کند، با آنچه مجلس تصویب می‌کند و آنچه در نهایت توسط دولت اجرا می‌شود، متفاوت است. از این‌رو پیش‌بینی روند حرکتی متغیرهای کلان با توجه به بودجه بسیار سخت است. برای مثال همیشه و هر سال ادعا می‌شود که بودجه به‌گونه‌ای تنظیم شده است که کسری ندارد اما وقتی در جزئیات بودجه دقت شود، فروضی دیده می‌شود که محل مناقشه و چالش‌برانگیز است. در کنار این فرض‌های بودجه، برنامه‌هایی هم خارج از بودجه برای بلندمدت کشور تصویب می‌شود مانند همسان‌سازی حقوق و مزایا یا دیگر طرح‌های هزینه‌ای که در بودجه برای آن منبعی در نظر گرفته نشده است. تصویب این طرح‌ها و ابلاغ آن به دولت و سازمان برنامه برای اجرا در حالی که عملاً منبعی وجود ندارد، به چاپ پول و ایجاد تورم منجر می‌شود که سابقه آن در سال‌های متعدد وجود دارد که تبعات نامطلوبی برای اقتصاد داشته است. یا اینکه دولت مجبور می‌شود برای تامین هزینه این مصوبات، منابع موجودش را جیره‌بندی کند و عملاً سند بودجه معنای خودش را از دست می‌دهد و سازمان برنامه باید دوباره رأساً تصمیم بگیرد که کدام بودجه را حذف کند و چگونه تخصیص‌های تازه را انجام دهد. قاعدتاً پرداخت برخی هزینه‌ها مانند حقوق کارکنان دولت و بازنشستگان اجتناب‌ناپذیر است و باید انجام گیرد. در نتیجه دولت مجبور می‌شود از سرمایه‌گذاری‌هایی که قرار بوده انجام دهد یا از ارتقای خدماتی که ارائه می‌دهد بگذرد؛ مثلاً طرح جایگزینی اتوبوس‌های فرسوده و توسعه خطوط مترو و قطار شهری حذف می‌شود. چون بودجه یک سند اجرایی و متکی بر فروض واقعی نیست و در نتیجه نمی‌توان براساس آن عملکرد متغیرهای کلان را پیش‌بینی کرد.

متاسفانه برخی عادت‌های سیاستگذاری در کشور ما رویه شده است، برای نمونه همه می‌دانند سندی را تصویب می‌کنند که قرار نیست به‌طور کامل عملیاتی شود و همان بخشی هم که می‌تواند عملیاتی شود با چانه‌زنی‌های سیاسی و گروکشی تغییر می‌کند. در مساله بودجه، نوعی تعادل بد در کشور شکل گرفته است. در این تعادل نامطلوب، رشد اقتصادی اندک و تورم بالاست و تغییرات شدید آنها مثلاً اینکه تورم در محدوده چهار تا پنج درصد کنترل شود، دور از ذهن است. با این حال این را هم باید در نظر داشت که بخشی از غیرقابل پیش‌بینی بودن متغیرهای کلان و بی‌اعتبار شدن سند بودجه، به دلیل شرایط بیرونی است. برای نمونه اقتصاد ما همواره در معرض شوک‌های بازار جهانی نفت بوده است. مثلاً زمانی که بودجه با قیمت بالای نفت بسته شده، ناگهان کاهش شدید قیمت در بازارهای جهانی رخ داده و در سال دیگری که با قیمت پایین نفت بودجه تصویب شده، قیمت به‌طور جهشی افزایش یافته است. اقتصاد ما به دلیل وابسته بودن به نفت همیشه شوک‌های بزرگی را تجربه کرده اما دولت نه در زمان کاهش قیمت و نه در زمان افزایش آن، سیاست مقابله‌ای مناسبی نداشته است. اگر قیمت بالا رفته و درآمد بیشتری نصیب دولت شده، آن درآمد مازاد را پس‌انداز نکرده تا در بودجه سال بعد برایش محل هزینه ببیند بلکه همان سال خارج از بودجه خرج شده است.

علاوه بر این شوک‌ها، از سمت بخش کشاورزی هم شوک‌هایی به بودجه وارد می‌شود که کمتر مورد تحلیل قرار گرفته است. بخش کشاورزی مستعد شوک است. در این حوزه به علت مداخله‌های گسترده دولت به‌ویژه در حوزه خرید تضمینی، تعهدات ریالی و ارزی زیادی برای دولت ایجاد می‌شود که در بودجه چندان قابل پیش‌بینی نیست و گاهی می‌تواند به اعتبار بودجه لطمه بزند. در همه جای دنیا، بودجه یک سند قابل اتکا برای بازارهاست که روی آن حساب می‌کنند اما در کشور ما به دلایلی که ذکر شد، پیش‌بینی متغیرها سخت است. هزینه‌های جاری دولت قابل پیش‌بینی و قطعی است اما سایر هزینه‌هایی که به دولت وارد می‌شود چندان قابل تخمین نیست. از طرفی در حوزه درآمدی هم ممکن است بخش زیادی از پیش‌بینی‌ها محقق نشود. در حوزه درآمدهای بودجه تنها بخش مالیات است که تقریباً در سال‌های گذشته، با نسبت خوبی محقق شده و تقریباً منطبق بر ارقام پیش‌بینی‌شده بوده است. البته این مساله خود جای سوال دارد که چگونه نظام مالیاتی می‌تواند با این دقت بالا، درآمدهایش را تخمین بزند. گرچه این شائبه وجود دارد که برای سال 1401 رشد درآمدهای مالیاتی با توجه به شرایط اقتصادی کشور بیش از توان جامعه اقتصادی است و ممکن است به فعالیت‌های اقتصادی صدمه بزند. جالب اینکه معمولاً در دوره رونق درآمدهای نفتی، دولت توجه کمتری به مالیات‌ستانی دارد. در واقع دو پیش‌بینی همیشگی که می‌توان از بودجه داشت «بروز کسری بودجه» و «تحقق تقریبی درآمدهای مالیاتی» است. چون درآمدهای مالیاتی حداقل به اندازه تورم بالا می‌رود چون هم حقوق و دستمزدها تا اندازه‌ای با تورم رشد می‌کند و هم سود بنگاه‌ها با تورم تعدیل می‌شود و در نهایت باعث رشد مالیات و نزدیک شدن به ارقام پیش‌بینی‌شده می‌شود.

بایدها و نبایدهای بودجه‌نویسی

یک باید اولیه در تنظیم سند بودجه این است که مسوول تنظیم باید همان مسوول اجرا و در نهایت پاسخگوی عملکرد و نتایج اجرای آن باشد. یعنی اگر سازمان برنامه مسوول تدوین بودجه است، خود او هم باید در اجرا مسوولیت اصلی را داشته باشد و در مورد نتایج آن هم پاسخ بدهد. معنای این حرف این است که اگر بودجه به عنوان لایحه دولت تقدیم مجلس می‌شود، نمایندگان نباید در جزئیات بندبند آن مداخله کنند چون این ‌رویکرد باعث می‌شود مسوولیت پاسخگویی از سازمان برنامه سلب شود. سازمان برنامه به این مساله استناد می‌کند که آنچه مصوب شده، متفاوت از آن سندی است که او تنظیم کرده و در واقع تصویب‌کنندگان را مسوول تبعات اجرا می‌داند. در دهه‌های گذشته سازمان برنامه بارها اعلام کرده است که منابع لازم برای اجرای بودجه مصوب مجلس را ندارد. نتیجه آن طرح‌های زیادی است که مصوب شده اما اجرا نشده یا نیمه‌تمام مانده‌اند، تسهیلاتی که تصویب شده اما به دلیل کمبود منابع پرداخت نشده یا صرفاً در حد تامین رانت برای گروهی کوچک عملیاتی شده است. این مساله مهمی است که در تدوین سند بودجه باید مدنظر قرار گیرد و البته آن را می‌توان به بسیاری از دیگر لوایح دولت نیز تعمیم داد. فرض کنید دولت لایحه‌ای به مجلس می‌برد اما آنقدر در مجلس بندها و تبصره‌های آن تغییر می‌کند که انسجام لایحه پیشنهادی دولت از بین می‌رود و چه‌بسا اهداف آن هم تغییر نکند. اما این مصوبه برای اجرا به دولت ابلاغ می‌شود که دیگر اساساً تمایلی به اجرای آن طرح کاملاً تغییریافته ندارد.

اصل دومی که باید در تدوین و تصویب بودجه مدنظر قرار گیرد این است که حیطه اثرگذاری و مسوولیت آن باید مشخص باشد و افراد نباید از ابزاری که قدرت محدود دارد، انتظارات نامحدود داشته باشند. در حال حاضر این تفکر وجود دارد که برای هر مشکلی که در کشور وجود دارد باید یک بند یا تبصره‌ای در بودجه وجود داشته باشد که مشکل را حل کند. در واقع برای این سند مالی و دولتی که قرار است آن را اجرا کند یک قدرت نامحدود تصور می‌شود. در حالی که حیطه بودجه معطوف به نهاد دولت و فعالیت‌هایی است که این نهاد با دستگاه‌های ذی‌ربط خود انجام می‌دهد، نه اینکه برای بخش خصوصی تعیین تکلیف شود یا قیمت‌گذاری صورت گیرد یا اقداماتی که فعالیت بخش خصوصی را مخدوش می‌کند. زمانی که حیطه اثرگذاری بودجه، نامحدود در نظر گرفته می‌شود و دقیق مشخص نمی‌شود، آنقدر بندها و تبصره‌های متنوع با موضوع‌های متفاوتی به آن تحمیل می‌شود که عملاً از انسجام خارج می‌شود. در حال حاضر سر‌درآوردن از سند بودجه در کشور ما خودش یک هنر است، اینکه فردی بتواند از جدول زیاد و مختلف بودجه سرجمع اعداد را به دست آورد و تحلیل کند. اگر کسی بخواهد از این سند، بودجه یک دستگاه دولتی مانند وزارت آموزش و پرورش را به دست آورد تا بتواند تحلیل کند که در سال مورد نظر چقدر در حوزه آموزش قرار است خرج شود، باید ردیف‌ها و بندهای مختلفی را که در جای‌جای بودجه و پراکنده است، احصا کند تا بتواند با سرجمع آنها به عدد درست برسد.

مساله دیگری که لازم است در بودجه به آن توجه شود، «کل‌نگری» است؛ یعنی بودجه باید کل‌نگر باشد. اینکه هر موسسه و سازمانی یک ردیف بودجه داشته باشد رویکرد درستی نیست. از قضا سال‌هاست که این نهادها تلاش می‌کنند تا در بودجه ردیف مشخص و مجزایی داشته باشند. در این‌ رویکرد این‌گونه است که سازمان برنامه به عنوان فعال مایشاء، فعالیت تمام سازمان‌ها و نهادها را می‌داند و زیر نظر دارد و می‌تواند برای آنها بودجه تعیین کند. در حالی که در بودجه‌ریزی باید سلسله‌مراتب رعایت شود مثلاً بودجه سازمان‌های ذیل یک وزارتخانه در بودجه همان وزارتخانه و بر اساس برنامه‌های کلی که آن وزارتخانه دنبال می‌کند آورده شود. برای نمونه وزارت بهداشت یک برنامه کلی از اهداف مشخصی باید داشته باشد و بودجه بگیرد. اینکه در مرحله بعد چه بودجه‌ای به یک سازمان مطالعاتی و تحقیقاتی زیر نظر این وزارتخانه تعلق بگیرد یا به یک دانشگاه زیرمجموعه وزارتخانه چقدر هزینه داده شود، مسائلی است که به درون وزارتخانه و برنامه‌هایش مرتبط است و همان وزارتخانه باید مسوول باشد، نه سازمان برنامه. این ‌رویکرد تا حدود زیادی سند بودجه را منسجم‌تر، قابل‌فهم‌تر و از همه مهم‌تر قابل پیگیری‌تر می‌کند. علاوه بر این مسوولیت هم مشخص است. در حال حاضر نهادهای بالادستی می‌توانند به بهانه تامین نشدن بودجه نهادهای پایین‌دستی خود از سوی سازمان برنامه و دولت، به محقق نشدن اهداف توجه کنند در حالی که اگر تقسیم و تعیین بودجه بر عهده خود نهاد بالادستی باشد، ملزم به پاسخگویی است.

در نهایت آخرین اصل یا بایدِ مهم در مورد بودجه مساله پایش است. مادامی که پایشی صورت نگیرد پاسخگویی هم رخ نمی‌دهد. وقتی بودجه تبدیل به سندی پر از جزئیات و متنوع می‌شود، پایش آن نیز نزدیک به غیرممکن می‌شود. اما بودجه کل‌نگر و سلسله‌مراتبی را می‌توان راحت‌تر و دقیق‌تر پایش کرد. مثلاً در این بودجه وزارت بهداشت با دریافت بودجه تعهد می‌دهد که برنامه‌هایی برای بهبود شاخص‌های مشخصی ارائه دهد که می‌تواند مجموعه‌ای از اعداد کمّی باشد. با پایان سال، می‌توان پایشی انجام داد که آیا این وزارتخانه بر اساس برنامه‌ای که داده و بودجه‌ای که دریافت کرده، تا چه اندازه در بهبود شاخص‌هایی که اعلام کرده موفق بوده است و در واقع این دستگاه باید پاسخگو باشد. در حال حاضر شهروندان هیچ اطلاعی از پایش عملکرد بودجه ندارند. گزارش تفریغ بودجه نیز مساله‌ای متفاوت از پایش عملکرد است. ما نمی‌توانیم به سمت داشتن یک بودجه عملیاتی و قابل پایش برویم مادامی که بودجه ما مملو از جزئیات و بندهای مختلفی برای تخصیص بودجه به نهادها و دستگاه‌های مختلف است. مادامی که بودجه به شکل گوشت قربانی و محل چانه‌زنی برای دریافت سهم بیشتر دیده شود، قابل پایش و عملیاتی شدن نیست. به‌طور کل سند بودجه در حال حاضر در اقتصاد ایران یک سند کم‌اعتبار، غیرقابل پایش دقیق و غیرمنسجم است.