بن‌بست بودجه‌ریزی

نظام بودجه‌ریزی کشور جزو معدود پدیده‌هایی است که هم مسوولان و هم مردم بر سر عدم ‌رضایت از آن اجماع دارند! این نارضایتی در کنار برخی مشکلات ساختاری و نهادی و همچنین عوامل خارجی موجب ایجاد نوعی بن‌بست در نظام بودجه‌ریزی کشور شده است. تغییرات سازمان برنامه‌وبودجه از دهه 1370 به این‌سو شامل ادغام و انحلال این سازمان در مقاطع مختلف، رد کلیات بودجه در مجلس به‌ویژه در سال‌های اخیر، اختلاف بین سازمان برنامه‌وبودجه و وزارتخانه‌ها بر سر بودجه و... نشان از نارضایتی سیاستمداران (وزرا، رئیس‌جمهور و نمایندگان مجلس شورای اسلامی و این اواخر رهبری نظام) از بودجه‌ریزی کشور دارد. ناتوانی سند بودجه در ایفای نقش فعال و اثرگذار در ادوار اقتصادی (دوران رکود و تورم یا رکود تورمی)، جایگاه بودجه را از سند سیاستگذاری به سند دخل‌وخرج کشور تنزل داده است. توسعه نامتوازن مناطق کشور، توزیع رانت از طریق بودجه به نفع گروه‌های خاص، اختصاص اعتبار به افراد و نهادهای بی‌نام‌ونشان (ازجمله موسسات فرهنگی) و وجود مشکلاتی مانند عدم‌ دسترسی تعدادی از مردم کشور (مانند خوزستان، سیستان ‌و ‌بلوچستان و‌...) به آب آشامیدنی سالم، سردرآوردن فاضلاب از منازل شهروندان اهوازی، وجود مدارس کپری در برخی مناطق کشور، ناتوانی دولت در حمایت از گروه‌های آسیب‌دیده از بحران کرونا و‌... نشان می‌دهد که سیاستگذاران کشور قادر به درک اولویت‌های اصلی کشور و رفع مشکلات مردم نبوده‌اند.

بن‌بست بودجه‌ریزی که از سال‌ها پیش از سوی کارشناسان هشدار داده می‌شد در لایحه بودجه سال 1400 روشن است. در حالی‌که مصارف عمدتاً غیرمنعطف دولت حدود 841 هزار میلیارد تومان برآورد شده اما درآمدهای پایدار دولت در بهترین حالت 321 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. در این صورت کسری بودجه دولت 520 هزار میلیارد تومان خواهد بود. به‌عبارت‌دیگر سرنوشت حدود 520 هزار میلیارد تومان از مصارف دولت در دست عوامل به‌شدت ناپایدار (مانند فروش نفت، قیمت نفت، خرید اوراق و سهام توسط مردم و‌...) است.

مصارف دولت بسان باغ هرس‌نشده از ردیف‌ها و دستگاه‌های غیرمرتبط و زائد و ناکارآمد پر شده است. در کنار این باید به حجم رو به افزایش هزینه‌های مربوط به بازپرداخت بدهی‌های ناشی از انتشار اوراق مالی نیز اشاره کرد. تعداد بی‌شمار طرح‌های عمرانی (فارغ از ناموجه بودن بسیاری از آنها) و نیاز به صدها هزار میلیارد تومان اعتبار برای تکمیل آنها به‌عنوان معضلی غیرقابل‌حل به نظر می‌رسد؛ اما به لایحه بودجه 1400 بار مالی جدیدی (حدود 90 هزار میلیارد تومان) به‌واسطه افزایش ضرایب حقوق کارکنان در سال جاری تحمیل شده است. در صورتی‌که دولت هزینه‌های جاری سال بعد را تنها 25 درصد نسبت به ارقام مصوب سال 1399 افزایش می‌داد، 90 هزار میلیارد تومان از سرجمع هزینه‌های جاری حذف می‌شد. در این صورت کسری منابع دولت به 430 هزار میلیارد تومان کاهش پیدا می‌کرد؛ هرچند هنوز هم رقم بالایی محسوب می‌شود.

دولت صادرات نفت را 3 /2 میلیون بشکه در نظر گرفته است، از سهم 38‌درصدی صندوق 18 درصد را استقراض و مابقی را نیز کم‌وبیش در تبصره (4) لایحه برداشت کرده است، در این صورت از محل صادرات 3 /2 میلیون بشکه نفت تقریباً پولی به‌حساب صندوق واریز نخواهد شد. تامین کسری بودجه از طریق نفت و برداشت از منابع صندوق توسعه ملی محل چالش دولت و مجلس بوده و حتی اعتراض رهبری را درپی داشته است. استدلال مخالفان دولت این است که ممکن بود در شرایط تحریمی برداشت از منابع صندوق توسعه ملی گریزناپذیر باشد اما نمی‌توان همزمان هم صادرات نفت و هم برداشت از صندوق توسعه ملی را حداکثری درنظر گرفت. اختلاف بعدی تا حدودی سیاسی است. در نظر گرفتن 3 /2 میلیون بشکه صادرات نفت در لایحه بودجه 1400 با فرض بازگشت آمریکا به برجام و رفع تحریم‌هاست که این موضوع محل اختلاف است. در میان سایر منابع شامل فروش شرکت‌های دولتی، انتشار اوراق مالی و فروش اموال شاید تنها انتشار اوراق مالی واقع‌بینانه باشد از این جهت که پیمانکاران به دلیل مطالبات چندین ساله از دولت چاره‌ای جز دریافت این اوراق ندارند. پیش‌بینی فروش 95 هزار میلیارد تومان سهام شرکت‌های دولتی آن‌ هم با کلاهی که امسال با فروش سهام شرکت‌ها در بورس بر سر مردم رفت، واقع‌بینانه به نظر نمی‌رسد. پیش‌بینی فروش 25 هزار میلیارد تومان اموال نیز در حالی‌که در سال‌های اخیر فروش آن به 500 میلیارد تومان نرسیده، میلیاردها تومان از واقعیت دور است.

تراز کردن بودجه با اصلاح ارقام در سمت منابع و مصارف گزینه‌های پیش‌روی دولت و مجلس است. یکی از گزینه‌های اصلاحی در سمت مصارف، حذف بار مالی ناشی از افزایش ضرایب حقوق کارکنان دولت است (که مستلزم اصلاح احکام حقوقی کارکنان است). به نظر نمی‌رسد نه دولت و نه مجلس جسارت چنین اصلاحی را داشته باشند. گزینه دیگر عدم تخصیص اعتبار در طول زمان اجرای بودجه بوده که سنت این سال‌های سازمان برنامه و بودجه شده است. بنابراین کاهش مصارف نه در ارقام پیشنهادی و مصوب بلکه در طول سال و در زمان تخصیص اعتبار اتفاق می‌افتد. می‌ماند تغییرات در سمت منابع عمومی. در سمت منابع با پیغام رهبری مبنی بر اصلاح برداشت از منابع صندوق، کار ساده‌تر است. شاید دولت گزینه صادرات 3 /2 میلیون بشکه نفت را انتخاب کند. در این صورت دولت با حذف برداشت از صندوق توسعه ملی در تبصره 4 و سهم 18‌درصدی صندوق توسعه ملی با سهم 5 /47‌درصدی از نفت می‌تواند حدود 16 میلیارد دلار منابع کسب کند.

حال سوال این است که این میزان ارز را چگونه به 345 هزار میلیارد تومان (199+76+70) تبدیل کند. حذف هشت میلیارد دلار ارز ترجیحی و تبدیل ارز با نرخ‌های نزدیک به بازار یا راه‌حل‌های بینابین (مانند انتشار بیشتر اوراق مالی) می‌تواند از گزینه‌های ممکن باشد (البته در عمل قرار نیست تمام پیش‌بینی‌های دولت برای منابع محقق شود بلکه به هر میزان که منابع وصول شد، تخصیص اعتبار نیز اتفاق می‌افتد).

تمام محاسبات فوق جنبه فنی بودجه‌ریزی است. بودجه دو بعد مهم دارد: بعد فنی و بعد سیاسی. بعد فنی بودجه شبیه محاسبات فوق در برآورد ارقام است. بعد سیاسی بودجه، کشاکش کارگزاران، ذی‌نفعان و سیاستمداران بر سر کیک بودجه است. در پس تمام ارقام و گزینه‌های فوق نیات و انگیزه‌های سیاسی نهفته است. به طور خاص در سال جاری، اقداماتی مانند رایگان کردن آب، برق و گاز برخی مشترکان، افزایش 50‌درصدی ضرایب حقوق کارمندان، توزیع بسته‌های معیشتی و در نظر گرفتن صادرات 3 /2 میلیون بشکه‌ای با هدف نشان دادن نیت دولت در رفع تحریم‌ها می‌تواند نشان‌دهنده اراده برخی افراد در دولت برای جلب آرای مردم در انتخابات خردادماه سال بعد باشد. بدیهی است مخالفان دولت در مجلس و جاهای دیگر این اقدامات را برنتافته و به‌طور مشخص به بودجه سال 1400 از منظر انتخاباتی نگریسته و درصدد مقابله یا خنثی‌سازی آن برآیند.

با توجه به احتمال وقوع برخی اتفاقات در آینده نزدیک، رقابت بر سر انتخابات ریاست‌جمهوری برای برخی گروه‌های سیاسی بسیار حیاتی است، از این‌رو با توجه به سهم و نقش بسیار مهم بودجه در این فرآیند، شاید بتوان گفت بودجه سال 1400 سیاسی‌ترین بودجه پس از انقلاب خواهد بود. مجلس شورای اسلامی از منظر عملیاتی هم به دلیل محدودیت‌های قانون اساسی و تفسیر شورای نگهبان و هم به دلیل در اختیار نداشتن ابزار و اطلاعات لازم قادر به اصلاحات عمده در لایحه بودجه و پیشبرد نیات انتخاباتی خود از این محمل نیست. از این‌رو مهم‌ترین اقدام مجلس رد کلیات لایحه بودجه به‌عنوان ابراز پیام سیاسی به جامعه خواهد بود اما دولت به دلایل فنی و اطلاعاتی دست بالا را در بودجه دارد و درنهایت به‌گونه‌ای صحنه‌آرایی خواهد کرد که به‌زعم خود به اهداف سیاسی موردنظر دست یابد.