فسادساز

تصویب طرح توزیع قیر رایگان در مجلس یازدهم و با قید دوفوریت به جریان افتاده است. این طرح از سال ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۸ اجرا شد و به دلیل فسادهای گسترده بالاخره در اسفند ۱۳۹۸ از لایحه بودجه حذف شد. تصویب مجدد این طرح در مرداد ۱۳۹۹ موافقان و مخالفان زیادی داشت. مخالفان طرح به عرضه این محصول در بورس کالا اعتقاد دارند و موافقان از لزوم عرضه قیر رایگان برای توسعه سخن می‌گویند. در این یادداشت ضمن بررسی تاریخچه این صنعت و طرح قیر رایگان، نظرات موافقان و مخالفان بررسی خواهد شد.

فرآیند تولید قیر

مواد سازنده نفت خام در برج‌های تقطیر پالایشگاه‌ها از یکدیگر جدا می‌شوند. یکی از محصولات این فرآیند، ماده‌ای به نام «وکیوم‌باتوم» است که مهم‌ترین ماده اولیه تولید قیر است. برای درک روند تولید وکیوم‌باتوم و قیر نیاز است آشنایی اولیه‌ای با پالایشگاه‌های کشور داشته باشیم. زنجیره تامین صنعت نفت به دو بخش بالادست و پایین‌دست طبقه‌بندی می‌شود.

صنایع بالادستی: این بخش از صنعت نفت شامل عملیات لازم برای کشف نفت و استخراج آن از چاه‌های نفت و احداث خطوط انتقال به محل مصرف است.

صنایع پایین‌دستی: پس از رسیدن نفت خام به پالایشگاه‌ها و انجام فرآیند پالایش، در این مرحله خرده‌فروشی محصولات پالایشگاهی صورت می‌پذیرد. محصولات تولیدی پالایشگاه‌ها به طور معمول ۱۱ مورد هستند (گاز سبک، گاز مایع، بنزین، نفتا، سوخت جت، نفت سفید، گازوئیل، لوبکات، پارافین، نفت کوره، وکیوم‌باتوم) که یکی از آنها وکیوم‌باتوم است. دو کالای وکیوم‌باتوم و قیر، در یک زنجیره عمودی‌اند و وکیوم‌باتوم پیش‌نیاز تولید قیر است. تولیدکنندگان قیر (قیرسازان) با خرید این ماده اولیه قیر تولید می‌کنند. پالایشگاه‌های کشور را بر اساس مالکیت می‌توان به دو گروه خصوصی و دولتی تقسیم کرد. گروه اول پالایشگاه‌های خصوصی هستند که شامل پالایشگاه اصفهان، تبریز، شیراز، لاوان و بندرعباس است. گروه دوم پالایشگاه‌های دولتی هستند که شامل پالایشگاه آبادان، کرمانشاه، تهران و شازند اراک است (بورس تهران، ۱۳۹۸). بر اساس اطلاعات موجود در بورس کالا به طور میانگین از سال ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۸ حدود ۹۳ درصد وکیوم‌باتوم تولیدی کشور در پالایشگاه‌های خصوصی تولید شده‌اند. بنابراین دولت باید برای خرید وکیوم‌باتوم یا قیر فرآوری‌شده، هزینه آن را به پالایشگاه‌ها یا قیرسازی‌ها بپردازد.

تاریخچه فرآیند عرضه قیر از سال ۱۳۸۳ تا ۱۳۹۸

طی سال‌های مختلف، عرضه وکیوم‌باتوم و قیر در داخل کشور دچار نوسانات مختلفی بوده است که می‌توان آن را به چهار دوره زمانی تقسیم کرد.

سال ۱۳۸۳ تا سال ۱۳۸۶‌: در این دوره قیر به قیمت ثابت یارانه‌ای هر تن 90 هزار تومان، تقاضای کل بازار (بخش دولتی و غیردولتی) را پوشش می‌داد. پیمانکاران سازمان‌های دولتی با ارائه حواله دریافت قیر از سازمان‌های موردنظر، قیر دریافت می‌کردند. اما فروش قیر به صادرکنندگان این محصول به قیمت فوب و به نرخ دلار انجام می‌شد. با توجه به اینکه پالایشگاه‌ها و شرکت‌های قیرساز دولتی بودند، در این سال‌ها عرضه وکیوم‌باتوم به صورت یارانه‌ای بود و مستقیماً در اختیار قیرسازان قرار می‌گرفت.

سال ۱۳۸۶ تا سال ۱۳۸۸ آغاز عرضه در بورس کالا (و تحولات آن): بهمن ۱۳۸۶ آغاز معاملات قیر در بورس کالا بود. مطالعات بورس نفت از سال ۱۳۸۳ با مشارکت یک کنسرسیوم بین‌المللی آغاز و تفاهم‌نامه راه‌اندازی این بورس در اردیبهشت‌ماه همان سال امضا شد. طرح بورس نفت، گاز و پتروشیمی ایران در تابستان ۱۳۸۴ به وسیله شورای بورس، بر اساس ماده ۹۵ قانون برنامه چهارم توسعه و ماده ۹۵ برنامه سوم به تصویب رسید. سرانجام در ۲۸ بهمن ۱۳۸۶ معاملات محصولات پتروشیمی که قیر هم شامل آن بود در بورس کالا آغاز شد (دنیای اقتصاد ۱۴۶۲، ۱۳۸۶). در این روش، خریداران (پیمانکاران کارهای عمرانی، ایزوگام‌سازان یا صادرکنندگان و‌...) قیر مورد نیاز خود را در بستر بورس کالا تهیه می‌کنند. قیرسازان نیز پس از دریافت وکیوم‌باتوم از پالایشگاه‌ها و تولید قیر، آن را در بورس عرضه می‌کنند و به این ترتیب خرید و فروش قیر در بستر شفاف بورس انجام می‌شود. در این سال‌ها قیر صادراتی همچنان به قیمت فوب و به نرخ دلار به فروش می‌رسید. اما قیر برای مصارف داخلی غیردولتی با رقابت در بورس تعیین قیمت شده و یارانه‌ای به آن تعلق نمی‌گرفت. برخلاف مصوبات قبلی، در دو سال ۱۳۸۷ و ۱۳۸۸ با صدور مجوز خاص ریاست محترم جمهوری، به وزارتخانه‌های کشور، راه و ترابری، آموزش و پرورش و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی برای انجام پروژه‌ها و طرح‌های عمرانی قیر با قیمت هر تن ۸۷ هزار تومان به صورت یارانه‌ای ارائه شد. بدین صورت‌که 70 درصد قیمت قیر یارانه‌ای توسط سازمان دولتی و 30 درصد آن توسط پیمانکار پرداخت می‌شد. این پدیده در حالی صورت پذیرفت که قیمت قیر در بورس هر تن حدود ۳۸۰ هزار تومان معامله می‌شد (دنیای اقتصاد ۲۱۵۷‌، ۱۳۸۹).

سال ۱۳۸۹ تا سال ۱۳۹۲: در این دوره زمانی، یارانه قیر سازمان‌های دولتی قطع شد و مجبور به خرید از بورس کالا شدند. اما با عرضه وکیوم‌باتوم در بورس کالا تحولات زیادی در این حوزه صورت گرفت. با توجه به بند «الف» ماده ۱ قانون هدفمندی یارانه‌ها، قیمت فروش داخلی مشتقات نفت حداقل ۹۰ درصد قیمت فوب خلیج فارس تعیین شد. به عبارتی قیمت محصولات پتروشیمی به سمت آزادسازی حرکت کرد. بنابراین، بستری برای حذف قیمت‌گذاری سایر محصولات پالایشگاهی ایجاد شد و عرضه تمام محصولات پتروشیمی و فرآورده‌های نفتی در بورس کالا الزامی شد. به همین دلیل عرضه وکیوم‌باتوم در بورس کالا از سال ۱۳۸۹ آغاز شد. عرضه وکیوم‌باتوم در بورس کالا با چالش‌هایی همراه بود که همین امر زمینه شکل‌گیری قیر رایگان را ایجاد کرد.

صادرکنندگان قیر، مواد اولیه قیر را بسیار ارزان‌تر از ارزش واقعی و به قیمت دولتی خریداری می‌کردند، اما ارز حاصل از فروش محصول خود را با قیمت آزاد به ریال تبدیل می‌کردند. مهم‌ترین دلیل افزایش شرکت‌های تولید قیر در بخش صادراتی نیز همین شکاف غیرمتعارف در قیمت تمام‌شده و قیمت فروش است. اهمیت مساله زمانی به خوبی آشکار می‌شود که بدانیم سرمایه مورد نیاز برای تبدیل وکیوم‌باتوم به قیر نسبت به کل فروش و ارزش افزوده‌ای که حاصل می‌شود بسیار ناچیز است. با توجه به تغییرات قیمتی قیر و وکیوم‌باتوم در بازار، مصرف‌کنندگان داخل با مشکل مواجه شدند. از طرفی دولت بسیاری از پروژه‌های نیمه‌تمام عمرانی مانند مسکن مهر و نظایر آن را در دست اجرا داشت که با توجه به کسری بودجه و مشکلات داخلی برای تامین منابع آن دچار مشکل بود. به این بهانه، در سال ۱۳۹۳ ایده عرضه وکیوم‌باتوم یارانه‌ای یا قیر رایگان توسط نمایندگان مجلس شکل گرفت و اجرا شد.

سال ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۸ عرضه قیر رایگان: با توجه به مشکلات موجود در بازار قیر در سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۲، از سال ۱۳۹۳ و با نظر نمایندگان مجلس نهم، بر اساس بند «ه» تبصره 1 قوانین بودجه، روش عرضه وکیوم‌باتوم به روشی با عنوان قیر رایگان (تهاتری) تغییر یافت. بر اساس این قانون به دستگاه‌های اجرایی حواله رایگان وکیوم‌باتوم اختصاص داده می‌شد. این روش از ۵۰۰ هزار تن عرضه ماده اولیه قیر در سال ۱۳۹۳ آغاز شد و به چهار میلیون تن در سال ۱۳۹۸ رسید. در سال ۱۳۹۸ حدود 80 درصد از قیر تولیدشده در کشور به صورت عرضه چهار میلیون تن وکیوم‌باتوم در اختیار پنج دستگاه اجرایی (وزارت راه و شهرسازی (۴۸ درصد)، وزارت آموزش و پرورش (5 درصد)، وزارت کشاورزی (۱۱ درصد)، شهرداری‌ها و دهیاری‌ها (۱۷ درصد) و بنیاد مسکن (۱۹ درصد)) قرار گرفت که سازوکار عرضه آن به شرح زیر است: شرکت ملی نفت باید در ازای تحویل خوراک رایگان به پالایشگاه‌ها، معادل ریالی ماده اولیه قیر را به خزانه‌داری تحویل دهد و مبتنی بر این فرآیند، پنج دستگاه اجرایی حواله‌ای را در ازای انجام پروژه‌ها و بدهی خود، به پیمانکاران می‌دهند. در نهایت پیمانکاران با تحویل حواله به قیرسازان، قیر را تحویل می‌گیرند.

مصادیق ناکارآمدی طرح عرضه قیر رایگان

طرح عرضه قیر رایگان هفت اثر نامطلوب اقتصادی و اجتماعی دارد:

1- فساد مدیران دولتی در واگذاری پروژه‌های عمرانی: بر اساس تعریف بانک جهانی و سازمان شفافیت بین‌الملل، فساد به معنی سوءاستفاده از اختیارات در بخش عمومی (قدرت عمومی) برای کسب منافع شخصی (خصوصی) است. بر اساس مطالعات کلیتگارد  (Klitgaard, 1997) عوامل فساد اداری عبارت‌اند از: انحصار به‌علاوه صلاحدید افراد منهای پاسخگویی. در سازوکار قیر تهاتری برخلاف بورس کالا تعداد کارگزاران افزایش و از طرفی نیز صلاحیت تصمیم‌گیری برای انتخاب شرکت قیرساز، قیمت قیر و میزان سهمیه و انتخاب پیمانکاران به مدیران دولتی سازمان‌های محلی واگذار شده است. این دو مشخصه (تعداد زیاد کارگزارانی که دستشان برای تفسیر شرایط و عمل به صلاحدید خودشان باز است) معمولاً موجب فساد می‌شود.  دستگاه‌های اجرایی برای تسویه بدهی خود به پیمانکاران از حواله‌های وکیوم‌باتوم استفاده می‌کنند. با توجه به اینکه حواله‌ها قیمت‌گذاری شفافی ندارد مدیران دستگاه‌های اجرایی باید در مورد ارزش آنها تصمیم‌گیری کنند، در این مرحله بر اساس توافقات میان مدیران دستگاه‌های اجرایی و پیمانکاران، فسادهای متعددی اتفاق می‌افتد. برای مثال می‌توان به نمونه موردی فساد در خراسان شمالی توجه کرد.با توجه به سازوکار موجود معمولاً در واگذاری پروژه‌های عمرانی نیز انحصار به وجود می‌آید.

2- رانت 36‌درصدی قیرسازها: بنابر گفته‌های مشاور وزیر نفت (آستانه، ۱۳۹۸) قیر‌سازان در سازوکار عرضه قیر رایگان ۳۳ تا ۳۶ درصد عایدی مالی دارند. این ۳۶ درصد شامل ۹ درصد معافیت از مالیات بر ارزش افزوده، ۱۷ تا ۲۰ درصد معافیت قانونی تحت عنوان قوانین سازمان حمایت از تولیدکننده و مصرف‌کننده، شش درصد حق‌العمل‌کاری و دو درصد تحت عنوان ضایعات وکیوم‌باتوم است. به دلیل وجود همین رانت است که با راه‌اندازی تعداد زیادی از واحدهای تولیدی قیر در کشور مواجه هستیم به‌طوری که پروانه‌های بهره‌برداری که وزارت صنعت برای تولیدکننده‌های قیر در ایران صادر کرده برابر 30 میلیون تن است در حالی‌که تولید خوراک اولیه قیر ایران در بهترین حالت پنج تا شش میلیون تن است.

3- فساد در زنجیره توزیع: بنابر نظر رئیس کمیسیون تلفیق مجلس دهم (تاجگردون، 1398) فرآیند توزیع قیر رایگان دچار فساد است. در این فرآیند پیمانکار حمل، اقدام به یافتن مشتری در خارج از شبکه برای قیر می‌کند. در این شرایط، مقصد بارنامه دستگاه اجرایی (بر خلاف مقصد بارنامه تولیدکننده) همان مقصد خریدار غیرقانونی خواهد بود، چراکه مقصد این بارنامه طبق درخواست راننده درج می‌شود. لازم به ذکر است که پیمانکار حمل برای دریافت محموله‌های بعدی مربوط به یک خرید، باید بارنامه قیرسازان را ممهور به مهر دستگاه اجرایی کند. برای تسهیل فعالیت‌ها، عملاً دستگاه اجرایی مهر خود را در اختیار پیمانکار قرار می‌دهد یا به پیمانکار اجازه ساخت و استفاده از مهر را می‌دهد.

4- اختلال در سازوکار بازار بورس: بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس (۱۳۹۶) تحویل گرفتن قیر رایگان توسط برخی از پیمانکاران طرف قرارداد و فروش آن در بازار غیررسمی با قیمتی کمتر از قیمت واقعی، موجب غیرواقعی شدن قیمت قیر در بورس کالا می‌شود. این فرآیند در بازار اختلال ایجاد می‌کند. در سال ۱۳۹۸، تنها 20 درصد از قیر تولیدی کشور در بورس کالا معامله شده و 80 درصد از قیر به روش تهاتری عرضه می‌شود. شایان ذکر است که همین عرضه 80 درصد حجم قیر کشور از طریق روش دوم (قیر رایگان)، زمینه‌ساز بروز اختلال در روش اول (بورس کالا) است.

5- قاچاق قیر: بر اساس نظر سیدحمید حسینی (آخرین خبر، ۱۳۹۱) عضو اتحادیه صادرکنندگان فرآورده‌های نفتی یکی از بزرگ‌ترین مشکلات عرضه قیر رایگان در پروژه‌های عمرانی و شهرسازی، نگهداری و بهسازی راه‌ها و آسفالت شهرها، انحراف و قاچاق این محصول نفتی به کشورهای همسایه است. همین موضوع منجر می‌شود که جنگ قیمتی بین صادرکنندگان رسمی و قاچاق‌کنندگان قیر دربگیرد که برنده آن کسی جز کشورهای واردکننده قیر نیستند. بر اساس آمار (ابوالحسینی، ‌۱۳۹۹) از میزان 5 /5 میلیون تن قیر تولیدشده در کشور در سال 98، چیزی حدود 5 /4 میلیون تن قاچاق و تنها یک میلیون تن به بخش‌های داخلی و صادرات رسمی رسیده است.

6- کاهش کیفیت قیر و پروژه‌های عمرانی: زمانی که پیمانکاران پروژه‌های خود را انحصاری به‌دست می‌آورند، نظارت بر آنها ضعیف شده و انگیزه دارند که قیر مصرفی خود را از قیرهای بی‌کیفیت انتخاب کنند. جایگزینی قیر بی‌کیفیت با قیر رایگان روشی است که به پیمانکار اجازه می‌دهد از مابه‌التفاوت قیمت قیر با کیفیتی که حواله آن را از دستگاه اجرایی دریافت می‌کند با قیر بی‌کیفیتی که عملاً در پروژه به کار برده است، منتفع شود. در این شرایط، پیمانکار قیر مصرفی در آسفالت را از کارخانه‌های غیرمجاز و با قیمت و کیفیت پایین‌تر تهیه می‌کند. روش تولید این قیرهای بی‌کیفیت بدین شرح است: وکیوم‌باتوم با افزودن نفت سفید یا گازوئیل و مانند آن به نفت کوره تبدیل می‌شود و به عنوان سوخت به قیمت یارانه‌ای به نیروگاه‌ها و کارخانه‌ها اختصاص می‌یابد. به دلیل آنکه بخشی از نفت کوره یارانه‌ای، همان وکیوم‌باتوم است، برخی از کارخانه‌های غیرمجاز تولید قیر، نفت کوره را به‌طور غیرمجاز و با قیمت بسیار پایین‌تر از نیروگاه‌ها و کارخانه‌های دارای سهمیه نفت کوره، خریداری می‌کنند و آن را به قیر کم‌کیفیت تبدیل و به بازار عرضه می‌کنند. طبیعتاً این قیر که از کیفیت به مراتب کمتری برخوردار است با قیمت کمتری در اختیار پیمانکار پروژه‌های عمرانی قرار گرفته و پیمانکار می‌تواند قیر حواله‌ای با کیفیت خود را با قیمت بیشتر به بازار عرضه کند.

7- از دست رفتن فرصت رقابتی در حوزه بین‌المللی و کاهش درآمدهای ارزی: با توجه به عرضه حدود 80 درصد قیر به‌صورت رایگان و قاچاق درصدی از آن، در عمل ایران توان قیمت‌گذاری و اثرگذاری خود در رقابت بین‌المللی را از دست می‌دهد. بنابراین باید مانند بسیاری از کشورها قیمت‌پذیر باشد که هزینه فرصت بالایی را به کشور تحمیل می‌کند. بنابراین درآمدهای ارزی کشور نیز دچار تنگنا می‌شود.

نظرات مختلف و پیشنهاد سیاستی

کمک به مناطق محروم: موافقان این طرح با این ادعا که منافع این طرح به روستاها و مناطق کمتر برخوردار می‌رسد از این طرح حمایت می‌کنند. این در حالی است که مخالفان طرح می‌گویند که باید سازوکار سالم تخصیص معادل ریالی قیر به پروژه‌های عمرانی (و نه کالای قیر رایگان) جایگزین این طرح مفسده‌خیز شود. بنابراین با سازوکار موجود مشکل دارند وگرنه با تخصیص منبع مشکلی ندارند.

کسری بودجه دولت: نمایندگان موافق این طرح با این ادعا که کشور در وضعیت ویژه‌ای است و در کسری بودجه شدید است از این طرح دفاع می‌کنند. اما مخالفان این طرح بر این باورند که میزان قیر تخصیص ‌داده‌شده ارزش ریالی دارد و با سایر بدهی‌های پالایشگاه‌ها با وزارت نفت تهاتر می‌شود. بنابراین برای دولت بار مالی دارد و هر دو روش (تخصیص کالایی قیر رایگان خریداری‌شده از سوی دولت یا تخصیص معادل ریالی آن در بودجه پروژه‌های مصوب) بار مالی یکسانی بر بودجه دارد با این تفاوت که در روش اول با به وجود آمدن فساد گسترده و ناکارآمدی ناشی از آن، منابع عمومی ضایع می‌شود.

نوسانات قیمت: نوسانات قیمت‌ها توجیه سوم مخالفان طرح است، یعنی اینکه افزایش فزاینده این کالا تامین این مواد را برای دولت و پیمانکاران با مشکل مواجه می‌کند. اما موافقان بر این باورند که قیر هم کالایی مانند سایر کالاهای مصرفی در پروژه‌های عمرانی است (سیمان، فولاد، گچ و‌...) و باید با این کالا مانند سایر کالاها رفتار کرد. بدیهی است که پیمانکاران در قراردادهای خود نوسانات قیمت و سازوکار تعدیل قیمت‌ها به تناسب نوسانات نهاده‌ها را در نظر می‌گیرند.

ادعای عدم امکان صادرات قیر: موافقان طرح معتقدند که قیر تولیدشده در کشور قابلیت صادرات نداشته و کالایی مازاد است که به واسطه این طرح می‌توان از آن استفاده کرد. مخالفان به اعداد و ارقام صادرات قیر اشاره کرده و معتقدند قیر تولیدی در کشور تماماً قابل صادرات است. شرکت ملی نفت ایران در این خصوص بارها اعلام کرده است که در خصوص صادرات وکیوم‌باتوم و قیر، حتی در شرایط تحریم هم مشکلی نداشته‌ایم و این ماده یکی از ارزآورترین مواد قابل صادرات در کشور بوده است. این ماده به ازای هر تن ۳۰۰ دلار در بازارهای جهانی معامله می‌شود.

در نهایت با توجه به اینکه مکانیسم شفاف بورس کالا وجود دارد و روش عرضه قیر رایگان هم عوارض نامطلوب بسیاری مانند رانت، فساد و ناکارایی دارد، پیشنهاد می‌شود که دولت قیر را در بورس کالا عرضه کرده و منابع ریالی حاصل از آن را به پروژه‌های عمرانی مدنظر اختصاص دهد.