گذار به آینده
برنامه هفتم توسعه، از چرایی تا چگونگی
داستان برنامه‌ریزی توسعه در ایران، داستان غریبی است. به این غریبی از این جهت می‌توان نگاه کرد که گونه داستان‌های بلندی را به یاد می‌آورد که به دلیل طولانی شدن، تعدد بازیگران و نقش‌ها، انواع حوادث درون و بیرون متن، در ذهن خواننده و داور نهایی، نوعی آشفتگی و سردرگمی ایجاد کرده است و به هر شکلی که پایان یابد، یا حتی ناتمام گذاشته شود، خواننده را در داوری به فضایی پرابهام می‌کشاند. به همین دلیل است که دیدگاه‌های کاملاً متفاوت و متضاد را چه در قبال برنامه‌ها، چه در باب سازمان متولی برنامه‌ریزی، پدیدار ساخته است. در یک سوی این دامنه نظر و دیدگاه، پذیرش اثربخش بودن برنامه، پشتیبانی از تهیه و تنظیم آنها و تاکید بر ضرورت پیگیری و اجرای برنامه توسعه را می‌توان مشاهده کرد. در نقطه مقابل، نفی هرگونه برنامه توسعه و بی‌نتیجه دانستن تمام تلاش‌های قبلی و پیشنهاد جایگزین‌های دیگر برای رهنمون شدن به پیشرفت و توسعه، قابل مشاهده است. همین حال و احوال بر سازمان برنامه و بودجه کشور حاکم بوده است، به‌گونه‌ای که در آخرین سال‌های پیش از انقلاب، تهدید به گل گرفتن در آن می‌کنند که در عمل نیز به بایکوت و به گوشه‌ای خزیدن آن منجر می‌شود و در سال‌های پس از انقلاب نیز، دست‌کم در دو بزنگاه تاریخی، حکم به جمع کردن آن می‌‌دهند. در مقابل، بسیاری نیز، آن را در کسوت یک سازمان قوی و کارشناسی و نهاد طراحی توسعه و بهبود آتی امور اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و نویددهنده و پیاده‌کننده رفاه برای جامعه و گاه نوشداروی هر آنچه بیماری، حتی آنهایی که این پزشک متخصص و مجهز به انواع ابزار، برای آنها تربیت نشده و وظیفه‌ای هم در قبال آنها ندارد، به تصویر می‌کشانند.
این رویارویی مبارک دیدگاه‌ها، در برهه و شرایط تنظیم برنامه‌ها نیز رخ می‌نمایند و یکدیگر را به چالش می‌کشند. عده‌ای بسیج همگانی امکانات و اندیشه‌ها و درگیر شدن تمام دستگاه‌های اجرایی و نهادها و متخصصان بیرون از دولت را برای تهیه و تنظیم برنامه توسعه و تداوم برنامه‌ریزی در کشور ضروری می‌دانند. در مقابل، گروهی نیز به‌نقد تمامیت برنامه‌ریزی پرداخته و با استدلال‌های نظری یا نگاه به تجربه بیرونی یا نقد گذشته و تجربه خودی، از جمله اشاره به میزان اثربخشی برنامه‌های توسعه و فاصله و شکاف توسعه‌یافتگی ایران امروز با برخی کشورهایی که از این نظر در حدود نیم‌قرن پیش، با ایران در یک سطح یا عقب‌تر بوده‌اند، کنار نهادن آن و به‌کارگیری سازوکارهای دیگر را توصیه می‌کنند. در این میان گروه‌هایی هم هستند که نه به کلیت برنامه‌ریزی، بلکه به پارادایم‌ها، دیدگاه‌های نظری، نوع و جنس برنامه‌ها یا فرآیندهای تهیه و تنظیم تا اجرا نقادی می‌کنند.
اکنون که بر اساس پیشینه زمان‌بندی سنتی تمام برنامه‌های کشور، سازمان برنامه و بودجه باید مقدمات برنامه هفتم توسعه را مبتنی بر وظایف قانونی خویش، فراهم آورده باشد، ورای دیدگاه‌های مطرح‌شده بالا، به دلیل شرایط ویژه کشور، نگاه به برنامه توسعه هفتم را می‌توان در پرسش وارد شدن به حیطه تنظیم یا انتخاب سناریو موقت جایگزین برای آن، به گفت‌وگوی داخلی آن و بحث و تعامل بیرونی تبدیل کرد تا تمهید هر تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری و گام‌های بعدی، با دیدن واقعیات شرایط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشور به انجام رسد. به‌این‌ترتیب سخن این نوشتار بر پایه عنوان پرسش‌گونه برنامه هفتم توسعه، چرایی (بود و نبود) و چگونگی، شکل گرفته است. در اینجا نیز قصد استخراج پاسخ به این پرسش وجود نداشته است، بلکه به عواملی پرداخته خواهد شد که در ذات خود، یا به‌صورت بالقوه، می‌توانند هر یک از پاسخ‌ها را حمایت و تقویت کنند. شاید طرح این پرسش، راهی به‌جز پاسخ حدی بله یا نه را در فکر و اندیشه‌ها و عمل برنامه‌ریزان و تصمیم‌گیرندگان، جاری سازد.
برنامه هفتم توسعه کشور، شرایط حال، زمان پیش‌رو
در این قسمت برخی از اصلی‌ترین دلایل قابل طرح و بررسی، برای تاخیر در تهیه و تنظیم برنامه هفتم توسعه یا تغییر پارادایم به‌مثابه فهرست مرجع، آورده می‌شود. بر اهل فن آشکار است که در هر عنوان از این فهرست می‌توان یک مطلب جداگانه و تفصیلی نگاشت. اما به گواه عبارت در خانه اگر کس است یک حرف بس است.
و از آنجا که مخاطب این نوشتار اجمالی اقتصاددانان برنامه‌ریزی و توسعه، جامعه‌شناسان توسعه، برنامه‌ریزان باتجربه و متخصص هستند، در همین اندازه نیز کفایت خواهد کرد.
دلایل مزمن و تاریخی
در باب دیدگاه‌های مخالف برنامه‌ریزی در سطرهای پیشین عبارت‌هایی مطرح شد. اینجا سیاهه‌ای از دلایل مخالفت با برنامه‌ریزی توسعه یا برنامه‌ریزی به شیوه موجود آورده می‌شوند. آشکار است که برخی از این عناوین می‌تواند مورد نظر موافقان مشروط تداوم برنامه‌ریزی توسعه نیز باشد.
♦ اثربخش نبودن برنامه‌های تنظیمی گذشته برای توسعه همه‌جانبه کشور
♦ نبود پارادایم توسعه‌ای
♦ زمینه‌سازی برای دخالت گسترده و توام با شکست دولت و عوامل نابازاری در اقتصاد و اجتماع
♦ نبود تفاهم درباره چارچوب برنامه توسعه در سطح حاکمیت و در نتیجه تفاوت در برداشت نسبت به مفاهیم برنامه‌ریزی توسعه، حد تفصیل برنامه توسعه، تفکیک وظایف قوای سه‌گانه در فرآیند تنظیم و تصویب
♦ خروج از قالب برنامه توسعه و تبدیل آن به اسنادی به‌مثابه طرح مسائل و تنظیم راه‌حل تمام مسائل بخش و فرابخش
♦ امکان‌ناپذیری یا دست‌کم، ضعف در هماهنگی و تلفیق برنامه‌های بخش با استان، بخش با بخش‌های دیگر، بخش با فرابخش و آمایش سرزمین با برنامه توسعه ملی و استانی
♦ ایده‌آل بودن، به مفهوم عدم امکان تامین منابع پیش‌بینی‌شده مالی، فیزیکی یا انسانی تحقق برنامه یا دست‌کم، پیش‌بینی خوش‌بینانه منابع
♦ تغییرات عمده در مرحله تصویب
♦ مشابه دانستن برنامه با احکام قانونی و تقلیل برنامه تا سطح مواد قانونی گسترده مصوب مجلس
♦ پایبند نبودن یا پایبندی محدود به مفاد برنامه در مرحله اجرا
♦ جایگزینی انواع برنامه‌ها یا اولویت یافتن آنها در اجرا به‌جای برنامه مصوب (برنامه تعدیل اقتصادی)
♦ برنامه ساماندهی اقتصادی، برنامه پیشرفت و مهرورزی، تصویب پروژه‌های جدید و بزرگ سفرهای استانی برخی روسای‌جمهور، برنامه اقتصاد مقاومتی، برنامه مستقل روسای جمهوری وقت، برنامه مستقل وزرا و موارد دیگر
♦ اعتقاد نداشتن یا پایبند نبودن عملی دولت جایگزین دولت تنظیم‌کننده برنامه
♦ نبود سازوکار نظارتی موثر تصحیح و ترمیم‌کننده در اجرا و کم‌توجهی به گزارش‌های نظارتی تهیه‌شده و بی‌اثر شدن آنها.
همان‌طور که گفته شد دست‌اندرکاران و آنها که در کلیات با برنامه‌ریزی توسعه در ایران هم‌آوا هستند و آنها را دارای اثربخشی می‌دانند و این روند را رو به پیشرفت محسوب می‌کنند، ممکن است با اشاره به برخی از موارد فهرست بالا از آنها به‌عنوان آسیب برنامه یاد کنند و برنامه‌های اصلاحی برای آنها را ضرور تشخیص دهند. اما در مقابل، افراد و گروه‌هایی نیز وجود این فهرست طولانی و موارد دیگری را که می‌توان به آنها افزود، نشانه‌ای برای ضرورت تعطیل برنامه‌ریزی به سبک و روش گذشته یا فعلی مطرح می‌کنند و بسیار آسان، یا اگر خوش‌بینانه قضاوت شود، به‌عنوان یک طنز تلخ، در نوشته‌ها یا گفتار و سخن، به این اشاره دارند که در نبود برنامه، کشور راحت‌تر رو به جلو گام برداشته است.
به‌این‌ترتیب تقابل نظری دیدگاه‌های موافق و مخالف تنظیم برنامه هفتم توسعه کشور، امری قابل پیش‌بینی است. از این منظر تصمیم‌گیری نسبت به آن باید با یک تفاهم نسبی و با استحکام و تعهد واقعی همراه باشد.
شرایط نااطمینانی ناشی از تحریم گسترده اقتصادی
اگر در اوان برنامه پنجم توسعه کشور، تحریم اقتصادی با سقف هدف محدود آن، پیگیری اهداف آن برنامه از سال 1390 را با دشواری مواجه کرد، دور جدید تحریم اقتصادی که بسیار گسترده‌تر و عمیق‌تر بود از سال 1397 بر شرایط و فضای مناسب ایجادشده مبتنی بر تفاهم برجام، سایه گسترد و به‌تدریج، هم بر متغیرهای کلان اقتصادی همچون رشد اقتصادی و تورم و هم بر مقوله‌های اجتماعی، اثرات منفی خود را بر جای گذاشت.
آنچه در این فضای جدید و به دنبال این تحریم در بسیاری از حوزه‌های اقتصادی، برای یک نمونه، مثل تصمیم‌گیری در باب سرمایه‌گذاری، چه در سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و چه در سرمایه‌گذاری جدید یا توسعه‌ای داخلی، اثر داشته است، موضوع نااطمینانی کارگزار یا عامل اقتصادی است. این نااطمینانی در بعضی از مقاطع با برخی عوامل و تصمیمات داخلی نیز مثل تثبیت نرخ ارز و میخکوب کردن شدید آن یا تصمیم سیاسی یا جو سیاسی ایجاد کردن، تشدید نیز شده‌اند.
حال این پرسش قابل طرح است که حتی با وجود و فرض اینکه در برنامه‌ریزی داخلی امکان تعیین استراتژی‌ها و واکنش‌های محتمل، در بازی با دست‌اندرکاران و بانیان تحمیل این تحریم وجود داشته باشد، آیا میزان این نااطمینانی به آن حد گسترده نیست که عملاً تمام تلاش‌ها و تصمیمات گسترده‌ای را که در نظام برنامه هفتم شکل می‌گیرند و اکثر آنها نیز به دلیل ناهماهنگی نظری و تجربی تنظیم‌کنندگان، ذی‌نفعان و شرکای برنامه توسعه، بر پایه و فرض اطمینان و اطلاعات کامل مطرح می‌شوند با امکان‌پذیری بسیار پایین در تنظیم آنها و سپس توجه اندک به آنها در عمل و اجرا مواجه سازد؟ حد و حدود این عدم اطمینان چقدر است؟ در کدام بخش‌ها یا فرابخش‌ها این نااطمینانی‌ها گسترده‌تر و موثرترند؟ کدام نوع از برنامه‌ریزی یا سیاستگذاری برای مقابله با نااطمینانی‌ها اثرگذارترند؟ آیا تمام بخش‌ها یا فرابخش‌ها یا سطوح ملی و استانی را باید بسان برنامه‌های قبلی سازماندهی کرد؟ آیا این نااطمینانی و تداوم آن می‌تواند به این توصیه سیاستی بینجامد که به‌جای برنامه پنج ساله، چه از نظر طول زمانی آن، چه از نظر نظام، محتوا و روش تنظیم، بدیل دیگری جایگزین آن شود؟
همه‌گیری کرونا و اثرات گسترده و پایدار آن
همه‌گیری و عالم‌گیر شدن کووید 19 در دامنه زمانی اندک، هم بر عینیت‌ها و واقعیت‌های زندگی انسان‌ها به‌طور گسترده اثر گذاشت، هم ذهنیت‌ها، باورها، ارزش‌ها و نظریه‌های گوناگون را برآشفت و به چالش کشید.
هنوز بسیار زود است که بتوان در مورد این آثار و جنبه‌های مختلف زیست بشری که در نتیجه شیوع این ویروس و درگیری کشورهای جهان، هنوز نیز ادامه دارد، نظریه‌پردازی کرد. اما تغییر و دگرگونی در امور واقعی و قابل مشاهده تا مفاهیم و باورهای ذهنی، یا افزایش سرعت برخی تغییرات قبلی ناشی از آن را نمی‌توان منکر شد.
اولاً، تغییرپذیری یادشده خصلت جغرافیایی جهان‌شمول دارد. بنابراین بر انواع روابط سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشورها با یکدیگر، نهادهای بین‌المللی، از جمله نهادهای منطقه‌ای اقتصادی، اثرگذار خواهد بود. وضع بازار نفت در سطح بین‌الملل تنها یک نمونه و گواه از این تاثیرات گسترده است. همچنین در عمده تحلیل‌ها و قضاوت‌های انجام‌شده در باب روابط بین‌الملل، پس از گذر از این دوران، به تضعیف نظریه جهانی شدن و دهکده جهانی و به دنبال آن پررنگ شدن مرزهای ملی و نقش دولت‌های ملی اشاره می‌شود.
این پیش‌بینی می‌تواند در دامنه دخالت دولت در اقتصاد یا اجتماع، اثرگذار شود. به‌این‌ترتیب برنامه‌ریزی توسعه را که ابزار تحقق برنامه یک دولت است تحت تاثیر قرار خواهد داد. یا تمایل به زیست مستقل‌تر از سایر کشورها می‌تواند بر جریان ورود و خروج سرمایه یا فناوری اثرگذار باشد. یا کاهش پذیرش مهاجر به‌عنوان نیروی کار، می‌تواند بر درآمد ارزی کشورها از صدور سرمایه انسانی اثر منفی بر جای بگذارد و در مقابل در صورت نبود ظرفیت داخلی جذب آنها، نرخ‌های بیکاری را افزایش دهد.
ثانیاً این تغییرپذیری، گزینشی یا محدود نیست. به این معنا که در تمام شئون زیست انسانی اثر گذاشته و خواهد گذاشت. از مقوله شهرسازی، تا روابط کار در درون سازمان‌ها، تا دگرگونی در فرآیندهای یاددهی و یادگیری و ظهور و کاربرد انواع فناوری در آموزش، تغییر ساختاری بهداشت و درمان و خدمات درمانی، روابط اجتماعی، اماکنی که تعامل اجتماعی در آنها بروز و ظهور می‌یابد مثل ورزشگاه‌ها، رستوران‌ها و اماکن مذهبی، صنایع تولیدکننده کالا، بنگاه‌های ارائه‌دهنده خدمات، تحقیق و توسعه، تغییر در عوامل تولید و به‌کارگیری روبات‌ها به‌جای انسان و فهرست گسترده‌تری که می‌توان به این عناوین اجمالی اضافه کرد تحت تاثیر این تغییرات، متحول خواهند شد. علاوه بر آن، تغییر در این عینیت‌ها، تحولات نظری گسترده‌ای را در انواع علوم و رشته‌ها و ارتباط آنها با یکدیگر ایجاد خواهد کرد.
حال پرسش این است که با این جهان به‌شدت در حال تحول ناشی از این همه‌گیری و زایش یک نااطمینانی جدید برای تمام جنبه‌هایی که برنامه‌ریزی توسعه قصد دارد به آنها بپردازد، کدام گزینه یا گزینه‌ها برای این منظور مناسب‌ترند؟ نظام و فرآیند تهیه برنامه هفتم توسعه بر هر مسیر و ریلی که قرار گیرد، آثار ناشی از این ویروس همه‌گیر در بخش و فرابخش، مرزهای ملی و تبادلات بین‌المللی باید با آینده‌نگری مناسب، دیده شوند.
زمان‌بندی تنظیم، شرایط سیاسی و دولت در حال گذر
فرآیند تهیه و تنظیم برنامه توسعه در سازمان برنامه و بودجه، از نقطه شروع تا زمان تنظیم لایحه برای دولت در اکثر برنامه‌ها با یک زمان‌بندی یک سال و نیمه و کار فشرده همراه بوده است. این مهم، از ایجاد آمادگی داخلی در این سازمان و تهیه گزارش‌های بخشی و فرابخشی از وضع موجود بین‌المللی و داخلی، شروع شده و با تنظیم سیاست‌های کلان حاکم بر برنامه که باید به‌عنوان یک سند بالادستی و حاکم بر محتوای برنامه، تصویب و ابلاغ شوند، مباحث انتخاب الگوی مناسب برنامه‌ریزی، تعیین نظام برنامه‌ریزی، ساختار آن و بالاخره مرحله بسیار سنگین و گسترده و زمان‌بر تولید اسناد برنامه در یک فرآیند تعاملی گسترده با دستگاه‌های اصلی، نهادهای استانی، متخصصان و نهادهای غیردولتی تکمیل می‌شود. بدیهی است کاهش این زمان، امکان‌پذیر است اما مبادله و انتخاب میان کیفیت و زمان را ایجاد خواهد کرد. حتی با فرض امکان کاهش این مدت به یک سال برای تهیه یک برنامه توسعه با مختصات و ویژگی‌های برنامه‌های قبلی، موضوعی که مورد نظر این نوشتار در سطور بعدی است به قوت خود باقی خواهد ماند.
نکته اساسی این است که دولت حاضر درگیر شرایط سخت ناشی از تحریم اقتصادی ناجوانمردانه و همه‌گیری ویروس کروناست. تدارک برای تکمیل و افتتاح پروژه‌های گسترده را در برنامه خویش دارد. مسوولیت تدارک سیاسی انتخابات آتی در زمان موعود و به‌طور همزمان درگیر شدن در فرآیند گریزناپذیر نقد تند رقبا در ماه‌های پیش رو، در کنار تمایل به رقابت سیاسی با آنها در انتخابات را عهده‌دار است. بالاخره با احتمال کاهش انگیزه برخی مدیران و راهبران دستگاه‌های اجرایی در تنظیم برنامه‌ای که با حدس اولیه اجرای آن توسط دیگری همراه است و در نتیجه، احتمال پایبند نبودن به کیفیت آن نیز روبه‌رو خواهد بود. با این ویژگی‌های محتوم در شرایط پیش رو، چنانچه برنامه را ظرف مدت یک سال آماده سازد ممکن است در مرحله تصویب آن حاضر نباشد. به‌این‌ترتیب پرسش این خواهد بود که کدام تصمیم بهینه است؟
شاید پیشنهاد شود که مجلس جوان و جدید از همان ابتدا در فرآیند تهیه و تنظیم برنامه درگیر و حاضر باشد.
این پیشنهاد معمولاً از جانب افرادی مطرح می‌شود که در وهله اول به دنبال جلب نظرات و دیدگاه‌های مجلس و توجه و کاربرد آنها در تنظیم جهت‌گیری‌ها و محتوای برنامه هستند، ثانیاً این حضور را به‌منزله پشتیبانی عملی نمایندگان حاضر در شوراها و کارگروه‌ها یا ستاد برنامه، هنگام بررسی و تصویب در مجلس به شمار می‌آورند. این در حالی است که تجربه‌های قبلی در مورد برنامه‌ریزی یا بودجه‌ریزی، در این زمینه موفق نبوده است. مجلس در ایران ویژگی حزبی ندارد و حضور افراد در شوراها یا ستادهای مرتبط با برنامه و بودجه، هیچ‌گاه تضمین پذیرش محتوای آنها در کمیسیون‌ها یا صحن مجلس را به وجود نخواهد آورد.
پس در یک نگاه کلی و با فرض اینکه تمایل دولت به تهیه برنامه هفتم توسعه باشد، گزینه‌های مختلفی، فارغ از نظام و نوع و روش حاکم بر این برنامه، قابل تصور خواهد بود. گزینه اول، اینکه با کوتاه کردن زمان‌بندی لازم برای تهیه برنامه هفتم توسعه، مسوولیت را به انجام رساند و تصویب و دفاع از آنچه تنظیم‌شده است را به مجلس جدید و دولت بعد سپرد. گزینه دوم، تنظیم برنامه توسعه مبتنی بر زمان‌بندی هجده‌ماهه و با کیفیت مناسب‌تر باشد با این پیش‌فرض که، اولاً با طولانی شدن این شرایط، تا حدودی از نااطمینانی موجود در شرایط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی بین‌المللی کاسته خواهد شد، ثانیاً با استقرار دولت جدید و با فرض تغییر برخی از مسوولان امکان درگیر شدن آنها در تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری نهایی فراهم می‌شود و وابستگی و احساس مالکیت بیشتری نسبت به کلیت و جزئیات این برنامه به وجود آید، ثالثاً بدنه کارشناسی که از ابتدا در مراحل مختلف تهیه آن حضور داشته‌اند، کماکان در تبیین اقدامات قبلی و قوام‌بخشی به آن حاضر خواهند بود.
گزینه سوم که در برخی برنامه‌ها نیز انجام شده است، تمدید برنامه ششم برای یک سال دیگر است. حتی با فرض این گزینه، بنا بر تجربیات قبلی، نقطه شروع و پایه‌گذاری و پیگیری بخش عمده آنها در دولت دوازدهم صورت خواهد پذیرفت.
حکایت همچنان باقی است
اگرچه این نوشتار با اشاره به دیدگاه‌های بسیار متنوع و چندپاره و گاه متضاد، نسبت به پدیده برنامه‌ریزی در ایران و طرح یک پرسش برای بود و نبود برنامه هفتم توسعه و چگونگی پرداختن به آن آغاز شد اما، مطلب حاضر را محل تعیین پاسخ قرار نداده است. از این‌رو این گام اول است برای طرح و کشاندن موضوع، که کم‌اهمیت نیز نیست، به فضا و هوای واقعی و مجازی، گفتمان‌های تعاملی و کارشناسی، چه در میان گروه‌های تخصصی، چه در سطح نهادهای رسمی درگیر این وظایف، تا از خلال طرح دیدگاه‌ها و نظریه‌ها امکان تصمیم‌سازی و در نهایت تصمیم‌گیری بهتر، در این بازه زمانی کوتاه و شرایط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی بین‌المللی و داخلی بسیار پیچیده کنونی فراهم آید. برای اینکه این مطلب خالی از پیشنهاد نیز نباشد، به سازمان برنامه و بودجه توصیه می‌شود در یک چارچوب مفید و قابل جمع‌بندی، مثل طراحی پرسشنامه مناسب، از افراد صاحب‌نظر منتخب و کارشناسان و متخصصان برنامه‌ریزی توسعه برای مشارکت در یافتن رویکرد بهتر نسبت به برنامه هفتم توسعه کشور بهره گیرد.