نان، معضل اقتصاد کلان
خطاهای سیاستگذاری یارانه‌ای در گفت‌وگو با حمید آذرمند
حمید آذرمند، تحلیلگر اقتصادی بر این باور است که سیاستگذاری در حوزه نان در چرخه‌ای معیوب گرفتار شده و اجتناب دولت از قیمت‌گذاری نان، نخستین گام در اصلاح این چرخه است. از سوی دیگر وی معتقد است قیمت پایین نان دولتی و یارانه‌ای، باعث شده کیفیت نان کاهش یابد و این کالای ارزشمند، مورد تبذیر و اتلاف قرار گیرد. همچنین خرید تضمینی گندم و فروش آرد یارانه‌ای سبب تحمیل بار مالی به دولت، ایجاد رانت به واسطه سیاست‌های توزیعی، منشأ ایجاد تورم و در نهایت کاهش رفاه خانوار می‌شود. با حمید آذرمند در باب نواقص سیاست‌های یارانه‌ای تولید نان در ایران به گفت‌وگو نشستیم.
♦♦♦
خرید تضمینی گندم یکی از دغدغه‌های دولت است و هر ساله این مساله، دولت را به لحاظ تامین مالی و اجرایی در تنگنا قرار می‌دهد. چرا این مساله به یک مشکل کلان تبدیل شده است؟
به طور کلی مساله کشت گندم و تولید نان، از یک طرف به دلیل اهمیت آن در امنیت غذایی کل جامعه و از طرف دیگر به علت سهم بالای کشت گندم و نقش آن در اشتغال و اقتصاد بخش کشاورزی، به طور خاص مورد توجه دولت‌ها بوده است. بدیهی است که باید بر اهمیت کلیدی کشت گندم و تولید نان صحه گذاشت ولی با این حال باید تاکید کرد که سیاست‌های نادرست دولت‌ها در این حوزه، مساله نان را از یک مساله بخشی به یک معضل اقتصاد کلان تبدیل کرده است. طی دهه‌های گذشته به تدریج چرخه ناکارآمد و معیوبی شکل گرفته که از قیمت‌گذاری نان آغاز می‌شود و به توزیع آرد یارانه‌ای و خرید تضمینی گندم می‌رسد. این چرخه معیوب و ناکارآمد، عوارض متعددی برجای می‌گذارد که در ادامه شرح داده می‌شود.
چرخه معیوب چگونه آغاز می‌شود و ریشه اصلی مشکل در کجاست؟
ریشه اصلی مشکل در آن است که دولت در انتخاب ابزار برای سیاست‌های رفاهی و تطبیق ابزار سیاستگذاری با اهداف اجتماعی و اقتصادی، دچار اشتباه شده است. مصادیق بسیاری را در حوزه سیاستگذاری کلان می‌توان یافت که دولت‌ها، ابزار نامناسبی را برای اهداف انتخاب کرده‌اند. رفاه اجتماعی، بهبود توزیع درآمد و حمایت از دهک‌های پایین درآمدی از جمله وظایف بنیادین دولت‌هاست ولی دستیابی به این اهداف نیازمند انتخاب ابزار مناسب است. در ایران، برای دستیابی به اهداف مذکور، از ابزارهای نادرستی مانند یارانه‌های قیمتی استفاده می‌شود به‌گونه‌ای که دولت با قیمت‌گذاری محصول و تامین نهاده دولتی و تضمین خرید، تلاش میکند رفاه جامعه را فراهم کند. یکی از مصادیق سیاست‌های یارانه‌ای نادرست دولت، سیاست‌های حمایتی ناظر بر قیمت‌گذاری نان و خرید تضمینی گندم است که منشأ عوارض و مشکلات بسیاری برای اقتصاد کلان، خانوار، کشاورزان و محیط‌زیست شده است. سیاستگذاری در حوزه نان و گندم، از جمله خطاهایی است که لازم است به طور کامل بازنگری و اصلاح شود.
در این زمینه، حلقه نخست چرخه معیوب از آنجا آغاز می‌شود که دولت به عنوان یک سیاست رفاهی و اجتماعی، نان را در زمره کالاهای مشمول قیمت‌گذاری قرار داده است. هرساله دولت نه‌تنها برای نانوایی‌های مشمول آرد دولتی، که حتی برای نانوایی‌های آزادپز هم نرخ تعیین میکند. قیمت تعیین‌شده برای نان، پایین‌تر از قیمت تمام‌شده با آرد به نرخ آزاد است. بنابراین فروش نان (اعم از دولتی و آزاد) به نرخی پایین‌تر از هزینه تمام‌شده، مستلزم آن است که آرد نیز به نرخ دولتی فراهم شود و لذا دولت ناچار به تامین آرد به نرخ دولتی و فروش به نانوایی‌ها می‌شود. از سوی دیگر دولت به منظور اطمینان از تامین گندم موردنیاز کشور، هرساله مطابق با قانون، اقدام به تعیین قیمت خرید تضمینی برای طیفی از اقلام میکند که در بین آنها گندم مهم‌ترین قلم است. البته دولت با خرید تضمینی گندم، علاوه بر تامین نان، اهدافی مانند حمایت از اشتغال و تولید در مناطق روستایی را نیز در نظر دارد.
سیاست خرید تضمینی گندم از چه زمانی شکل گرفت؟
تاریخچه قیمت‌گذاری و خرید تضمینی محصولات اساسی کشاورزی به سال‌ها قبل بازمی‌گردد. در سال 1368 با تصویب قانون تضمین خرید محصولات کشاورزی و اصلاحیه‌های بعدی آن، دولت مستقیماً نقش اصلی را در شکل‌دهی به کشت گندم و زنجیره نان و تنظیم بازار سایر محصولات کشاورزی بر عهده گرفت. بر اساس قوانین مذکور، ابتدا محصولات اصلی زراعی و سپس انواع محصولات باغی و تولیدات دامی مشمول قوانین مذکور شدند. بر اساس قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوب سال 1368، دولت موظف است همه‌ساله خرید محصولات اساسی کشاورزی شامل گندم، برنج، جو، ذرت، چغندر، پنبه وش، دانه‌های روغنی، چای، سیب‌زمینی، پیاز و حبوبات را تضمین و حداقل قیمت خرید تضمینی را اعلام و نسبت به خرید آنها از طریق واحدهای ذی‌ربط اقدام کند. در سال‌های بعد اصلاحیه و الحاقیه‌هایی به قانون مذکور اضافه شد از جمله آنکه میزان افزایش قیمت تضمینی هیچ‌گاه نباید از نرخ تورم همان سال کمتر باشد یا آنکه بانک مرکزی مکلف است در قالب ایجاد خط اعتباری مستقل از طریق بانک عامل، تسهیلات لازم را برای خرید گندم و محصولات اساسی و استراتژیک کشاورزی تولید داخلی به میزان اعتباری که با پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی و تصویب هیات وزیران تعیین می‌شود، قبل از شروع فصل برداشت در اختیار مباشران و کارگزاران قرار دهد. سیاست‌های مذکور طی چند دهه گذشته همواره اجرا شده و بین اقلام مشمول قانون خرید تضمینی گندم سهم و اهمیت خاص دارد. در سال‌های نخست اجرای خرید تضمینی، غالباً قیمت خرید تضمینی کمتر از قیمت گندم وارداتی بود. از اوایل دهه 80، دولت برای افزایش انگیزه کشت گندم و تشویق کشاورزان به کشت بیشتر اقدام به افزایش قیمت نسبی خرید تضمینی کرد. این سیاست منجر به افزایش آمار تولید گندم شد به طوری که طبق آمارهای موجود، سطح زیرکشت گندم و میزان تولید آن در سال 1386 نسبت به سال‌های قبل و بعد، به بیشترین حد خود رسید.
سیاست خرید تضمینی گندم یا سایر محصولات کشاورزی چه عوارض و تبعاتی به دنبال داشته است؟
سیاست خرید تضمینی گندم که هدف اصلی آن، خودکفایی و افزایش سطح زیر کشت گندم بوده است، در کنار مزایایی که داشت، عوارض جانبی متعددی نیز به دنبال داشته است. یکی از عوارض سیاست خرید تضمینی گندم، تحمیل بار مالی به دولت و حتی منابع بانک مرکزی است. با توجه به تفاوت قیمت خرید گندم از کشاورزان و فروش آن توسط دولت بابت مصارف نانوایی و سایر مصارف صنعتی، اجرای این سیاست هر ساله منجر به تراز مالی منفی قابل توجه می‌شود. به عنوان نمونه، در سال جاری مطابق با مصوبه هیات وزیران، مقرر است که شرکت بازرگانی دولتی به میزان 11 میلیون تن گندم خریداری کند. ارزش گندم خریداری‌شده با احتساب هزینه‌های تبعی نزدیک به 29 هزار میلیارد تومان خواهد بود. بخشی از این گندم به نرخ دولتی و بخشی دیگر نیز به نرخ آزاد به فروش خواهد رسید. جمع درآمد شرکت بازرگانی دولتی از محل فروش گندم در سال جاری رقمی بیش از 11 هزار میلیارد تومان خواهد بود. در نتیجه رقمی بیش از 17 هزار میلیارد تومان کسری ایجاد خواهد شد. این کسری قرار است از محل منابع بودجه عمومی و خط اعتباری بانک مرکزی تامین شود. نحوه تامین کسری خرید گندم تضمینی، جدا از تحمیل بار مالی قابل توجه به بودجه عمومی کشور (بیش از 12 هزار میلیارد تومان)، منشأ ایجاد بدهی انباشته به بانک مرکزی و افزایش پایه پولی نیز می‌شود. به بیان دیگر اجرای سیاست خرید تضمینی گندم، جدا از سایر عوارض منفی، به لحاظ نحوه تامین مالی، بیش از 12 هزار میلیارد تومان بار مالی به بودجه عمومی تحمیل میکند و به واسطه انتقال مابقی کسری به منابع بانک مرکزی و پایه پولی، منشأ ایجاد تورم و کاهش رفاه خانوار می‌شود. عارضه دیگر این سیاست، رانتی است که به واسطه این سیاست توزیع می‌شود. به عنوان مثال در سال جاری قیمت فروش هر کیلوگرم گندم بابت مصارف نانوایی‌ها 665 تومان، نانوایی‌های آزادپز 900 تومان و سایر مصارف 2700 تومان و نیز قیمت فروش هر کیلوگرم آرد یارانه‌ای 830 تومان است. به بیان دیگر همواره اختلاف عمده‌ای بین قیمت فروش گندم و آرد یارانه‌ای و آزاد وجود دارد که می‌تواند زمینه سوءاستفاده را فراهم کند. با توجه به گستردگی شبکه توزیع و تولید آرد و نان در کشور، در عمل امکان نظارت و کنترل دقیق بر انتقال این یارانه به خانوار وجود ندارد و همواره زمینه سوءاستفاده وجود خواهد داشت. از طرف دیگر همواره اختلاف قیمت قابل توجهی بین قیمت فروش آرد و گندم یارانه‌ای در داخل کشور و قیمت آن در خارج از مرزها وجود دارد. در شرایطی که قیمت‌های جهانی گندم در این ایام رقمی بیش از سه‌هزار تومان است، امکان کنترل خروج مستقیم اقلام یارانه‌ای یا خروج غیرمستقیم محصولات فرآوری‌شده از کشور وجود ندارد. مشکل دیگر سیاست خرید تضمینی، اختلاف قیمت آن با قیمت‌های جهانی است. همان‌طور که در بالا گفته شد، در سال‌های نخست اجرای خرید تضمینی گندم، نرخ دولتی پایین‌تر از قیمت‌های جهانی بود ولی به تدریج از اوایل دهه 80 به منظور افزایش انگیزه کشت گندم و فروش آن به دولت و دستیابی به هدف خودکفایی گندم، قیمت خرید تضمینی افزایش یافت. این مساله منشأ مشکلات جدیدی شد. بررسی آمارهای رسمی تولید گندم نشان می‌دهد که همزمان با افزایش قیمت خرید تضمینی، میزان تولید گندم نیز افزایش یافته است. این در شرایطی است که همزمان با افزایش تولید، سطح زیر کشت روند نسبتاً باثباتی داشته است.
این مساله، سوالاتی را به ذهن متبادر میکند. ممکن است بخشی از این مساله ناشی از افزایش بازده کشت باشد ولی احتمالاً عوامل دیگری نیز در توضیح این مساله می‌تواند دخیل باشد. در برخی سال‌ها، از جمله سال‌های 1380 تا 1385، سال‌های 1388 و 1389 و همچنین دوره 1393 تا 1396، قیمت خرید تضمینی گندم از قیمت جهانی آن (با احتساب ارز آزاد) بیشتر بوده است. این فاصله در سال 1395 به بیشترین حد رسید به طوری که قیمت خرید تضمینی در داخل بیش از دو برابر قیمت‌های جهانی بود. لذا جهش عرضه گندم در این سال‌ها، هرچند که شواهدی برای آن در دست نیست ولی می‌تواند ناشی از واردات غیررسمی و فروش به قیمت تضمینی یا اشکال دیگری از سوءاستفاده باشد.
در سال‌های اخیر، ظاهراً روند گذشته معکوس شده و کشاورزان از پایین بودن قیمت خرید شکایت دارند؟
در دو سال اخیر، مساله شکاف قیمت‌های نسبی داخل و خارج گندم، به شکل دیگری رخ نموده است. کسری بودجه و تنگنای مالی دولت موجب شده است که دولت قیمت خرید تضمینی را پایین‌تر از قیمت وارداتی قرار دهد. این مساله از جانب دیگری منجر به بروز مشکلاتی شده است. قیمت پایین خرید تضمینی، موجب کاهش انگیزه فروش گندم به دولت و افزایش انگیزه صادرات غیررسمی گندم (به صورت مستقیم یا فرآوری‌شده) و محصولات وابسته به خارج از کشور می‌شود. در سال گذشته، با توجه به عدم تکافوی گندم خرید داخل، بخشی از نیاز کشور از محل واردات گندم از خارج تامین شد.
یکی از مسائلی که بسیار مطرح می‌شود، ضایعات نان و دورریز آن است. این مساله ناشی از چیست؟ آیا با تبلیغات می‌توان آن را اصلاح کرد؟
مساله دیگر در خصوص چرخه معیوب سیاست‌های حمایتی مورد بحث، اتلاف منابع و الگوی نادرست مصرف نان است. فروش آرد یارانه‌ای، بر شکل‌گیری الگوی مصرف خانوار، دورریز نان، پخت بی‌کیفیت و امثال آن نیز اثر گذاشته است. قیمت پایین نان دولتی و یارانه‌ای، باعث شده است کیفیت پخت نان کاهش یابد و این کالای ارزشمند، مورد تبذیر و اتلاف قرار بگیرد. تضییع نان در فرهنگ ما امری مذموم است ولی باید توجه داشت که اصلاح این مساله، بیش از آنکه از طریق تبلیغات حاصل شود، نیازمند اصلاح قیمت‌هاست.
در خصوص عوارض خرید تضمینی محصولات کشاورزی از جمله گندم، آیا نکات دیگری نیز وجود دارد؟
در این زمینه به برخی نکات دیگر نیز می‌توان اشاره کرد. ورود انحصاری دولت به بازار محصولات استراتژیک از جمله گندم، جدای از عوارضی که در بالا گفته شده، برخی عوارض دیگر هم داشته است از جمله آنکه مانع از توسعه سازوکارهای تجارت محصولات کشاورزی و رونق یافتن بورس کالاهای کشاورزی شده است. اگر دولت حضور مستقیم و انحصارگونه در فرآیند تولید و تجارت گندم نداشته باشد، با توجه به ماهیت تجاری این گونه اقلام، زمینه توسعه بازار و زیرساخت‌های مربوط به تولید، نگهداری، حمل‌ونقل و تجارت آن توسط بخش خصوصی و در ابعاد بزرگ فراهم می‌شود. حضور مسلط دولت مانع از شکل‌گیری چنین زیرساخت‌هایی شده است. این نکته نیز ناگفته نماند که سیاست خرید تضمینی گندم و علامت‌دهی دولت به کشاورزان، در برخی مناطق کشور، موجب فشار بر منابع زیرزمینی آب شده و کشت گندم جایگزین کشت سازگار با اقلیم شده است.
برای اصلاح چرخه‌های معیوب، چه راهکارهایی قابل توصیه است؟
راهکار اصلاح چرخه‌های معیوب و بهبود وضعیت موجود نیازمند چند اقدام از جانب سیاستگذار است:
اولاً لازم است دولت اهداف مهمی مانند رفاه اجتماعی و بهبود توزیع درآمد را از طریق ابزارهای سیاستگذاری مناسب مانند ابزارهای مالیاتی و حمایت‌های مستقیم از اقشار آسیب‌پذیر طراحی و اجرا کند و بازار نان و محصولات کشاورزی را دچار اختلال نکند. به بیان دیگر، لازم است ابتدا دولت از قیمت‌گذاری نان اجتناب کند تا به تدریج زمینه اصلاح الگوی مصرف و ارتقای فناوری پخت نان و رقابت در تولید و توزیع فراهم شود. در این صورت، ضمن اصلاح الگوی مصرف و جلوگیری از تضییع نان، به تدریج زمینه بهبود کیفیت نان، افزایش مطلوبیت مصرف‌کننده و جلوگیری از سوءاستفاده و رانت‌جویی در توزیع گندم و آرد نیز فراهم خواهد شد. ثانیاً لازم است قانون خرید تضمینی بازنگری شود به طوری‌که کشاورزان بتوانند محصول خود را از طریق تشکل‌های کشاورزی یا شرکت‌های تعاون روستایی یا نظایر آن به قیمت روز در بورس کالا عرضه کنند. این مساله مستلزم آزادسازی قیمت محصولات کشاورزی از جمله گندم است. در چنین شرایطی، به تدریج زمینه توسعه ابزارهای لازم در بازار و بهبود بازاریابی محصول و همچنین، دسترسی یکسان فعالان بازار به اطلاعات و بهبود فرآیندهای کشف قیمت، مبادله گواهی انبار، تهاتر محصول با کشورهای همسایه، تامین مالی خرد کشاورزان، کاهش ریسک قیمت و معاملات از طریق عقد قراردادهای آتی و امثال آن نیز فراهم خواهد شد. تمامی این شیوه‌ها، در نهایت منافع بیشتری عاید کشاورزان خواهد کرد. در نهایت باید تاکید کرد که با حذف قیمت‌گذاری نان، آرد و گندم و سایر محصولات کشاورزی، ضمن اصلاح بازار، حذف رانت و فساد، اصلاح الگوی مصرف نان و افزایش منافع کشاورزان و افزایش مطلوبیت مصرف‌کنندگان، این امکان برای دولت فراهم خواهد شد که بتواند منابع ریالی تخصیص‌یافته برای خرید تضمینی گندم را به شیوه‌ای موثرتر و سالم‌تر صرف حمایت از اقشار آسیب‌پذیر و دهک‌های پایین درآمدی کند.
