سیاسی شدن نان
سیاست‌های یارانه‌ای چگونه چرخه اقتصادی تولید نان را به هم زده است؟
گندم یکی از غنی‌ترین غلات است که تمام ویتامین‌ها در آن پیدا شده و مقداری فسفر و مواد معدنی در آن وجود دارد. غلات و به طور عمده گندم در اشکال مختلف، غذای پایه مردم محسوب می‌شود. به طوری که گندم به‌عنوان نهاده اصلی در تهیه نان، نشان از وابستگی سبد غذایی خانوار به محصول گندم دارد. صرف‌نظر از نقش نان در اقتصاد، باید به نقش آن در تامین نیازهای غذایی مردم کشور و به ویژه گروه‌های کم‌درآمد اشاره کرد. درصد بالایی از نیاز مردم کشور به کالری، پروتئین، ویتامین‌ها و املاح معدنی با مصرف نان تامین می‌شود. نان به‌عنوان کالایی اساسی و ضروری دارای اهمیت ویژه‌ای در سبد مصرفی خانوارها بوده و غذای اصلی و پایه بسیاری از مردم در کشورهای جهان را تشکیل می‌دهد. روزانه قسمت اعظم انرژی، پروتئین، املاح معدنی و ویتامین‌های گروه بی (تیامین، ریبوفلاوین و نیاسین) مورد نیاز بدن را تامین می‌‌کند. در ایران 60 تا 65 درصد پروتئین و کالری و حدود دو تا سه گرم املاح معدنی و قسمت عمده از نمک طعام موردنیاز روزانه افراد از خوردن نان تامین می‌شود. به طوری که با مصرف متوسط روزانه 300 گرم نان، حدود 50 درصد پروتئین، 60 درصد تیامین و نیاسین، حدود 40 درصد کلسیم و حدود 80 درصد آهن موردنیاز بدن یک فرد بزرگسال تامین می‌شود (ماهنامه استاندارد، شماره 138، اسفند 1388، ص 8، مسعود خبازی، جایگاه نان در سبد غذایی خانوار ایرانی).
بنابراین، نان یک محصول غذایی است که در امنیت غذایی خانوارها از جایگاه ویژه‌ای برخوردار است. بررسی بودجه خانوار شهری در ایران نشان می‌دهد که انواع نان با متوسط مقدار مصرف سالانه یک خانوار شهری (بعد خانوار 28 /3 نفر)، 298 کیلوگرم در سال 1396 (بررسی بودجه خانوار در مناطق شهری ایران، بانک مرکزی)، پرمصرف‌ترین اقلام خوراکی در بین خانوارهای ایرانی بوده است. در سال 1396، مصرف برنج یک خانوار شهری در حدود 106 کیلوگرم در سال بوده که نشان می‌دهد، مصرف نان 8 /2 برابر مصرف برنج است. در کشورهای مختلف جهان نیز مصرف نان بر اساس الگوی مصرف، متفاوت است به‌طوری‌که در سال 2016 در میان کشورهای مصرف‌کننده پیشرو، بیشترین میزان سرانه مصرف در انگلیس (96 کیلوگرم در سال)، اسپانیا (77 کیلوگرم در سال)، ایتالیا (65 کیلوگرم در سال)، آلمان (65 کیلوگرم در سال)، روسیه (61 کیلوگرم در سال) و فرانسه (52 کیلوگرم در سال) بوده است. مصرف سرانه ایالات متحده در سطح کمی پایین‌تر از 46 کیلوگرم در سال تخمین زده شد. میانگین جهانی مصرف نان 18 کیلوگرم در سال بوده است (World: Bread And Bakery - Market Report. Analysis And Forecast To 2025).
با توجه به آمار مصرف نان و اهمیت آن در تغذیه ضرورت دارد تولید نان با کیفیت مطلوب صورت بگیرد تا سلامت تغذیه‌ای برای انسان به همراه داشته باشد. در این میان کیفیت گندم، نوع فرآیند آسیاب کردن و تبدیل به آرد تولیدی، نحوه و شیوه ذخیره‌سازی گندم و آرد، فرآیند عمل‌آوری خمیر در تهیه نان در نانوایی‌ها و شیوه پخت آن از جمله موضوعاتی است که در سلامت نان و کاهش ضایعات تاثیر دارد. به همین دلیل در کشورهای مختلف دولت‌ها درصدد هستند با سیاست‌های مختلف حمایتی، فرآیند تولید گندم و تبدیل به آرد (یا واردات گندم و آرد)، تهیه نان و مصرف آن را به گونه‌ای راهبری کنند تا نان خوب و سالم با کمترین ضایعات در چرخه گندم تا مصرف نان تولید شود تا هزینه‌های زیست‌محیطی این فرآیند به حداقل برسد. سیاست‌های اعمال‌شده حمایتی برحسب ساختار اقتصادی و اجتماعی هر کشور و میزان تولید گندم، مصرف نان و قیمت گندم و نان و ذخایر راهبردی متفاوت بوده است. به‌عنوان نمونه کشورهایی که مازاد عرضه گندم داشته، تشویق صادرات را اتخاذ کرده و کشورهایی که با مازاد تقاضای گندم مواجه بوده‌اند کاهش محدودیت‌های وارداتی داشته‌اند، حمایت‌های قیمتی، یارانه به نهاده‌ها و مصرف، حمایت‌های بیمه‌ای، پرداخت‌های انتقالی، تخفیف مالیاتی، کمک به هزینه‌های بازاررسانی و فروش از جمله سیاست‌های حمایتی اعمال‌شده است. نکته مهم در اتخاذ سیاست‌های حمایتی دستیابی به کارایی و بهره‌وری است که قیمت تمام‌شده پایین و کاهش ضایعات را به همراه داشته باشد و در کنار آن کمترین هزینه بیرونی (از جمله هزینه زیست‌محیطی، منابع پایه (آب و خاک) و...) را به همراه داشته باشد به طوری که شاخص‌های توسعه پایدار اجرا شود. ازاین‌رو اعمال سیاست‌های حمایتی با تعهد و تضمین روبه‌رو است به این معنا که دریافت‌کننده حمایت متعهد می‌شود اقداماتی انجام دهد که به هدفی منجر شود. دولت‌ها هیچ‌گاه بدون هدف و ایجاد بستر و الزاماتی که دستیابی به هدف ممکن شود، حمایتی انجام نمی‌دهند چراکه اعمال حمایت نیازمند تخصیص منابع مالی کشور است. در اعمال سیاست‌های حمایتی اهداف مختلفی ممکن است در نظر گرفته شود از جمله افزایش بهره‌وری یعنی افزایش راندمان در واحد سطح، افزایش کیفیت و سلامت غذا، کاهش قیمت تمام‌شده، پوشش خطر و ریسک، کاهش ضایعات و هدررفت، تامین غذای قشر آسیب‌پذیر. نکته مهم‌تر آنکه در طول زمان بر حسب ساختار اجتماعی و اقتصادی هر کشور و شرایط بازار جهانی سیاست‌ها بر حسب کالا تغییر کرده به طوری که بهینگی آن در طول زمان حاصل شود و نیازهای زمان خود را با بهترین روش تامین کند. در این میان مشارکت فعال بخش خصوصی و جامعه مدنی در راستای دستیابی به اهداف موردنظر وجود دارد و به عبارتی حکمرانی خوب اتفاق می‌افتد.
در ایران نیز سیاست‌های مختلفی در خصوص گندم، آرد و نان اتخاذ شده است که می‌توان به سیاست قیمت خرید تضمینی گندم، یارانه به نهاده‌های تولیدی، یارانه به آرد، محدودیت و ممنوعیت واردات گندم و آرد که در زمان‌های مختلف اعمال شده است اشاره کرد اما به نظر می‌رسد با توجه به نظرات کارشناسان دستیابی به نان سالم و مطلوب در سبد تغذیه ایرانی محقق نشده است. بخشی از گندم تولیدی برای تولید نان خوب هنوز با کیفیت مطلوب فاصله دارد، فرآیند تبدیل گندم به آرد و تحویل آن به نانوایی هنوز نیازمند اصلاح و بهبود است، فرآیند پخت سالم نان نیاز به اصلاح دارد و نوع نان مصرفی (صنعتی، سنتی: لواش، بربری و سنگک و...) نیازمند تغییر الگوی مصرف است. حال سوال پیش می‌آید که سیاست‌های حمایتی اعمال‌شده برای گندم، آرد و نان چه میزان توانسته است ما را به هدف تهیه نان سالم و مطلوب با کمترین ضایعات و هدررفت با صیانت از محیط زیست و منابع رهنمون سازد؟ به یقین انحراف از اهداف سیاستی بوده است اما چرا سیاست‌های موجود به سمت‌وسوی سیاست‌های بهینه با کمترین انحراف با تعهد و تضمین دستیابی به هدف یا اهداف مشخصی تغییر نمی‌کند؟ اینها سوالاتی است که ضرورت دارد به آن پرداخته شود. چه سیاست‌های حمایتی برای افزایش بهره‌وری و کاهش قیمت تمام‌شده تولید گندم با توجه به شرایط اقتصادی (تورم، رکود، رانت، فساد، ناکارآمدی سیستم تامین و توزیع نهاده‌ها و...) و کشاورزی (منابع آب، خاک، تغییرات اقلیمی و...) کشور مطلوب است؟ آیا قیمت تضمینی که مبتنی بر هزینه تمام‌شده واقعی (اقتصادی نه حسابداری) نباشد، می‌تواند حمایت منطقی از تولید گندم را به همراه داشته باشد؟ چه مناطقی مساعد تولید گندم در شرایط فعلی آب‌وخاک کشور بوده که حمایت دولت متمرکز بر این مناطق شود؟ چقدر تولید گندم برای بهره‌بردار اقتصادی است و آیا انتظار تغییر الگوی کشت بدون حمایت نمی‌رود؟ چرا بایستی یارانه به مصرف نان برای همه امکان‌پذیر باشد؟ چرا دولت وارد فرآیند خریدوفروش گندم می‌شود و هزینه‌های زیادی بابت این خرید دولتی بر کشور تحمیل می‌شود که گاهی هزینه‌های تبعی از مبلغ خرید گندم بیشتر است؟ چرا این مبادله گندم به بخش خصوصی و فعالان مرتبط و مکانیسم‌های جدید مبادله سپرده نمی‌شود؟ به نظر می‌رسد پاسخ به این سوالات و سوالات بی‌شماری را که به ذهن متبادر می‌شود می‌توان در چند نکته جست‌وجو کرد: 1- نگاه سیاسی به جای نگاه اقتصادی و توسعه‌ای در سیاستگذاری حاکم است. دولت‌ها برای حفظ محبوبیت خود کمتر به سمت تغییر و تحول می‌روند. 2- رانتی که ممکن است در طول فرآیندهای ایجادشده در نتیجه سیاست‌های حمایتی برای گروهی، سازمانی و... اتفاق افتاده باشد که از بین بردن این رانت گاهی سخت و پیچیده است. 3- توجه کمتر به نظرات کارشناسان و متخصصان به دلایل مختلف و اصرار بر تصمیم‌سازی بدون پشتوانه علمی. 4- توجه کمتر به تخصیص بهینه منابع مالی بر اساس تعهد و تضمین. 5- توجه ناکافی به شفافیت اطلاعات و دسترسی همگان به اطلاعات به منظور نظارت همگانی بر فرآیندها و پیامدها و نقد سیاست‌ها.
