ماموریت غیرممکن
چرا سیاست‌های مبارزه با قاچاق موفق از آب در نمی‌آیند؟
فرهنگ دهخدا باور دارد قاچاق یک کلمه یا اصطلاح ترکی به معنای گریزان بودن، فراری دادن و رهانیدن است. این اصطلاح در فرهنگ یادشده به معنای «رهانیدن مال‌التجاره از باج و گمرک از راهی غیرمسلوک تا باج ندهد» معنی شده و در فرهنگ معین نیز برای آن معنای «خرید و فروش اجناس به‌طور غیرقانونی» تعریف شده است. در برخی از فرهنگ‌ها نیز خریدوفروش کالاهایی که معامله آنها در انحصار دولت یا ممنوع است و نیز وارد کردن یا صادر کردن کالاهایی که ورود و صدور آنها ممنوع است و همچنین ویژگی کالایی که معامله آن ممنوع باشد برای این اصطلاح در نظر گرفته شده است.
فرهنگ دهخدا باور دارد قاچاق یک کلمه یا اصطلاح ترکی به معنای گریزان بودن، فراری دادن و رهانیدن است. این اصطلاح در فرهنگ یادشده به معنای «رهانیدن مال‌التجاره از باج و گمرک از راهی غیرمسلوک تا باج ندهد» معنی شده و در فرهنگ معین نیز برای آن معنای «خرید و فروش اجناس به‌طور غیرقانونی» تعریف شده است. در برخی از فرهنگ‌ها نیز خریدوفروش کالاهایی که معامله آنها در انحصار دولت یا ممنوع است و نیز وارد کردن یا صادر کردن کالاهایی که ورود و صدور آنها ممنوع است و همچنین ویژگی کالایی که معامله آن ممنوع باشد برای این اصطلاح در نظر گرفته شده است. کسی که قاچاق می‌کند در ایران قاچاقچی نامیده می‌شود. صفت قاچاقچی در ایران و نیز در سایر کشورها بیشتر به کسانی داده می‌شد و می‌شود که فعالیت اصلی آنها خریدوفروش مواد مخدر بوده است. این اصطلاح اما در دهه‌های تازه سپری‌شده در ایران مصداق‌های تازه یافته است که قاچاقچی کالا مشهورترین آنهاست. اطلاعاتی که در ایران منتشر می‌شد و می‌شود که ارزش کالاهای قاچاق‌شده به بازار ایران سالانه ده‌ها میلیارد دلار است موجب شد یک ستاد برای مبارزه با قاچاق کالا و ارز در ایران تاسیس شود. بر اساس اطلاعات درج‌شده در سایت این ستاد که زیر نظر نهاد ریاست‌جمهوری فعالیت می‌کند. بعد از تصویب «قانون نحوه اعمال تعزیرات حکومتی راجع به قاچاق کالا و ارز» توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام در تاریخ 12 /2 /1374، آیین‌نامه اجرایی آن از سوی اداره کل امور مرزی وزارت کشور تهیه و به دولت ارائه شد که در نهایت پس از تشکیل جلسات مکرر در کمیسیون‌های تخصصی دولت، سرانجام در تاریخ 29 /3 /1379، در 35 ماده به تصویب هیات وزیران رسید. در ماده 30 این آیین‌نامه آمده بود: «به‌منظور برنامه‌ریزی، هدایت، سیاستگذاری، هماهنگی و نظارت در حوزه امور اجرایی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، ستادی تحت عنوان ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز متشکل از وزیر کشور به‌عنوان رئیس ستاد، وزیر اطلاعات، وزیر امور اقتصادی و دارایی و... تشکیل شود.» و در تبصره 2 همین ماده ذکر شده بود: «دبیرخانه ستاد در وزارت کشور مستقر خواهد بود و تشکیلات سازمانی آن توسط وزیر کشور به تصویب خواهد رسید.» و در تبصره 3 به تشکیل کمیسیون مبارزه با قاچاق استان‌ها به ریاست استاندار یا معاون سیاسی و امنیتی استانداری صراحت داشت.
قاچاق کالا نمونه مهمی از اقتصاد غیررسمی
در اقتصادهای مدرن و کشورهای توسعه‌یافته کمتر از عنوان قاچاق کالا به‌صورت یک فعالیت بسیار بااهمیت نام برده می‌شود و آن را ذیل «اقتصاد غیررسمی» قرار می‌دهند که می‌تواند اقتصاد غیررسمی در حوزه تجارت نامیده شود. بر همین اساس است که اقتصاد غیررسمی در بخش تولید، اقتصاد غیررسمی در بازار ارز، اقتصاد غیررسمی در بازار پول نیز شاخه‌های مجزایی به‌شمار می‌آیند و به‌صورت یک مجموعه مرتبط باهم بررسی می‌شوند. آقای عباس خندان در یکی از مطالعات نادر کارشناسانه انجام‌شده در ایران درباره اقتصاد غیررسمی در ایران که نتایج آن در سال 1396 از سوی موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی منتشر شد در این‌باره می‌نویسد: بسیاری تلاش کرده‌اند تعریفی جامع از اقتصاد غیررسمی ارائه کنند اما همان‌گونه که اشنایدر و انست اشاره می‌کنند، «یک تعریف دقیق اگر نگوییم غیرممکن بسیار سخت به نظر می‌رسد». بنابراین این مطالعه نیز از این مهم شانه خالی کرده و بر راه جایگزین یعنی تقسیم‌بندی اقتصاد غیررسمی به زیرگروه‌های متجانس و متشابه متمرکز می‌شود. در صورت دقت در دسته‌بندی فعالیت‌ها می‌توان گفت که این راه دوم یعنی طبقه‌بندی می‌تواند برای مطالعات تجربی بسیار مفیدتر از صرفاً ارائه یک تعریف باشد. یکی از متداول‌ترین تقسیم‌بندی‌ها که اولین بار از سوی موسسه آمار ملی ایتالیا (ISTAT) ارائه شد، فعالیت‌های مختلف در اقتصاد غیررسمی را بر اساس دلایل آن و انگیزه‌های افراد دسته‌بندی می‌کند. این تقسیم‌بندی نه به‌طور کامل بلکه با انجام تعدیلاتی به‌منظور مناسب‌سازی آن با شرایط ایران و اهداف تحقیق مورد استفاده این مطالعه قرار می‌گیرد. بر این اساس می‌توان نخستین دسته از فعالیت‌های اقتصاد غیررسمی را به فعالیت‌های غیرقانونی مانند تولید و توزیع مواد مخدر اختصاص داد. مصادیق فعالیت‌هایی که در این زیربخش تحت عنوان اقتصاد غیرقانونی قرار می‌گیرند بسته به زمان و مکان می‌توانند متفاوت باشند. فعالان اقتصادی گاه در واکنش به مقررات زیاد دولتی، تسخیر دولت، رانت‌جویی گروه‌های لابی‌گر از ثبت شدن در آمار رسمی فرار می‌کنند. در این حالت اقتصاد سایه جایگزین فساد یا جایگزین رانت‌جویی و نفوذ به دولت تلقی می‌شود. گاهی نیز اقتصاد سایه نه یک فعالیت انزواطلبانه یا جایگزین بلکه یک استراتژی فعالانه و مکمل فساد و رانت‌جویی است. نوع انگیزه یا رابطه اقتصاد سایه با فساد و رانت‌جویی تنها به‌صورت جزئی با تمرکز بر نوع فعالیت پنهان‌شده ممکن است. از همین‌روست که معمولاً مطالعات بازهم دایره فعالیت‌ها را تنگ‌تر کرده و تنها بر بخشی از اقتصاد سایه یا یک نوع از فعالیت‌های آن مانند قاچاق کالا، فرار مالیاتی و امثال آن تمرکز می‌کنند.
تازه‌ترین گزارش
بر اساس اخبار و اطلاعات درج‌شده در رسانه‌های کشور از سه سال پیش گزارشی درباره قاچاق کالا و گمرک در دست تهیه بوده است اما اجازه قرائت آن در صحن علنی مجلس داده نمی‌شده است تا اینکه در روز 23 اردیبهشت امسال این گزارش در صحن علنی خوانده شد. گفته شده است برای تهیه این گزارش از ۲۶ دستگاه در بحث مبارزه با قاچاق تحقیق و تفحص شده است. کمیسیون اقتصادی مجلس برای تحقیق و تفحص درباره سیاست‌های دولت در مقابله با قاچاق در ایران، پس از دو سال بررسی، از سالانه ۲۵ میلیارد دلار قاچاق خبر داد و گفت بسیاری از نهادها برای مقابله با قاچاق همکاری نکرده‌اند.
بر اساس این گزارش که خبرگزاری فارس آن را منتشر کرده است، آمارهای رسمی نشان می‌دهند که «کالای قاچاق در سال‌های مختلف ۲۲ تا ۳۳ درصد از کالاهای وارداتی کشور را تشکیل می‌دهد»، اما از کل این میزان تنها یک تا هشت درصد آن کشف شده است. به عبارت دیگر می‌توان گفت «به‌طور متوسط بخش اعظم کالای قاچاق به بازار داخلی راه پیدا می‌کند». کمیسیون فوق اشاره کرده است که این آمار رسمی ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز است. اما «اگر میزان قاچاق بیش از برآورد ذکرشده باشد، نسبت کالای قاچاق از کل واردات کشور افزایش خواهد یافت». هیات تحقیق و تفحص مجلس همچنین به ارقامی متفاوت با آنچه تاکنون به شکل رسمی و در سال‌های ۹۵ و ۹۶ از سوی ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز اعلام شده، دست یافته است. نتیجه این تحقیقات نشان می‌دهد که میزان قاچاق کالا در سال‌های ۹۵ و ۹۶ بین 5 /21 تا 5 /25 میلیارد دلار بوده، درحالی‌که آمار اعلامی از سوی ستاد یادشده در سال ۹۵ حدود 5 /12 و در سال ۹۶ حدود 1 /13 میلیارد دلار بوده است. هیأت تحقیق و تفحص می‌گوید: «این اختلاف فاحش، سوالات و شبهات متعددی را در خصوص شیوه برآورد میزان قاچاق مطرح می‌سازد.» این گزارش پدیده قاچاق کالا و ارز را به‌عنوان «یکی از چالش‌های اصلی نظام جمهوری اسلامی» دانسته و یکی از «مظاهر فساد اقتصادی» که «تاثیر سوءمستقیم در تولید و اشتغال و همچنین عرصه پولی و مالی می‌گذارد». اما در این گزارش یک نقطه متمایز وجود داشت که اکنون محل مجادله شده و با توجه به اهمیت آن باید در کانون توجه قرار گیرد. نکته مهم گزارش این است که هیات تحقیق و تفحص در بررسی خود به سه شگرد و شیوه قاچاق کالا دست یافته که به گفته تهیه‌کنندگان آن «به‌رغم اظهارات برخی مسوولان از جمله مسوولان سازمان گمرک بخش اعظمی از آن در رویه‌های رسمی از مبادی رسمی صورت می‌پذیرد».
مبادی رسمی یعنی چه؟
با توجه به گزارش حاضر که در آن تصریح شده است بخش اصلی قاچاق کالا از مبادی رسمی انجام می‌شود و با توجه به عرف و قانون موجود بیشترین تمرکز در این‌باره روی جاهایی است که تحت نظارت گمرک ایران قرار دارد و محل رسمی واردات است. اما این اتفاق چگونه می‌افتد و دلیل آن چیست؟
به گفته ناظران آگاه کم‌نمایی ارزش کالای وارداتی یک راه برای قاچاق کالا از مبادی رسمی است. به‌طور مثال و درحالی‌که قیمت کالای الف هزار دلار است در اظهارنامه‌های گمرکی که از سوی واردکننده پر می‌شود 500 دلار اظهار می‌شود. معمولاً مولفه کم‌نمایی قیمت اظهاری با قیمت واقعی می‌تواند با تبانی فروشنده خارجی باشد یا در زمان ثبت سفارش کالا این اتفاق می‌افتد. این روش برای این اتفاق می‌افتد که واردکننده 10 درصد سود و عوارض کمتری پرداخت کند و حقوق دولتی کمتری بپردازد. بنابراین در این روش در مورد ارزش یک کالا کم‌اظهاری می‌شود و واردکننده ارزش واقعی کالایی را که می‌خواهد وارد کند اعلام نمی‌کند. قاچاقچی حرفه‌ای کالاها با توجه به ضعف‌های گمرک که درباره آنها در سطرهای بعدی توضیح داده می‌شود ممکن است به‌جای کم‌اظهارنمایی در قیمت؛ در شمار و تعداد کالای وارداتی کم‌اظهاری کند. قاچاقچی می‌تواند به‌جای اینکه به‌طور مثال واردات 100 حلقه لاستیک پرشده در ثبت سفارش‌ها یا فاکتور خرید خارجی را به گمرک اعلام کند میزان واردات را 50 حلقه اظهار کند. در این حالت هرچه میزان کالای ترخیص‌شده از میزان واقعی و اظهارشده آن فاصله داشته باشد عوارض و حقوق ورودی کمتری به دولت پرداخت می‌شود. نوع دیگر قاچاق کالا از مبادی رسمی این است که برخی از کالاها به کشور وارد می‌شوند که تعرفه آنها بسیار بالاست و واردکننده اگر بخواهد آن کالا را به کشور وارد کند باید با تعرفه بسیار بالا این کار را انجام دهد، بنابراین در این حالت نوعی از قاچاق به کشور از مسیر گمرک و مبادی قانونی انجام می‌شود که بر اساس آن واردکننده، آن کالای مشخص با تعرفه بالا را به نام کالای دیگر و با تعرفه پایین‌تری از گمرک ترخیص و به کشور وارد می‌کند.
بنابراین کالایی به کشور وارد می‌کند اما با نام کالایی دیگر. به‌طور مثال واردات کالایی با تعرفه 100 درصد انجام می‌شود. حال واردکننده‌ای برای وارد کردن این کالا تصمیم می‌گیرد به هر شکلی تعرفه بالای آن را پرداخت نکند. در این روش ظروف کریستال قرار است به کشور وارد شود و محموله هم همین ظروف با ارزش بسیار بالاست اما به‌جای اینکه در اظهارنامه‌ها واردات آن کالا اظهار شود کالایی مشابه با تعرفه پایین اظهار و ترخیص می‌شود که دارای عوارض پایین‌تر و تعرفه کمتر است و ارزش بسیار پایین‌تری هم دارد. در ایران شوربختانه هر نهاد و موسسه و دستگاه دولتی برای خود قانون و مقررات اختصاصی دارد و برای نشان دادن قدرت و احیاناً برخی کارها داستان مجوز راه‌اندازی شده است. یکی از این مجوزها درباره واردات برخی کالاهاست. یعنی واردات یک کالا را به‌طور قانونی ممنوع می‌کنند اما می‌گویند با مجوز ما می‌توانید آن کالا را به‌صورت مقطعی و خارج از مقررات وارد کنید. دیده شده است که در این روش قاچاق کالاهایی که واردات آنها مشروط به اخذ مجوزهاست بدون ارائه این‌گونه مجوزها از گمرک ترخیص می‌شوند یا کالاهای ممنوعه یا کالاهای مشروط به انواع مختلف از مبادی رسمی ترخیص می‌شوند.
ضعف‌های گمرک
با توجه به نکات یادشده می‌توان نتیجه گرفت که به دلیل قاچاق میلیاردها دلار کالا از مبادی رسمی که در گزارش مجلس بر آن متمرکز شده‌اند، گمرک ایران نقاط ضعف پرشماری دارد که اجازه قاچاق کالا را می‌دهد. درباره گمرک و کاستی‌ها و ناراستی‌های آن بحث‌های گوناگونی وجود دارد. برخی از کاستی‌ها به این برمی‌گردد که گمرک ایران همپای گمرک‌های پیشرفته به لحاظ قانون و مقررات پیشرفت نکرده است و در حالی که اقتصاد و تجارت جهانی با ورود تکنولوژی‌های مدرن و نوین فعالیت‌های شگفت‌انگیزی درباره پاکیزه نگه داشتن این محل از قاچاق انجام می‌دهند گمرک ایران در این‌باره عقب مانده است. مدیران گمرک ایران تعدد مراکز تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری و انواع سازمان‌های دخالت‌کننده موجود در درون دولت و بیرون از دولت را در مرزها و مناطق گمرکی دلیل دیگر ضعف در این‌باره می‌دانند. عدم تجهیزات کافی در 150 مرکز گمرکی جمهوری اسلامی برای انجام وظایف نظارتی و کنترلی، خود یکی از عوامل اصلی است که موجب قاچاق کالا می‌شود. یکی از مدیران سابق گمرک نیز در این باره گفته بود: با نصب دستگاه‌های مجهز و جدید ایکس‌ری که آغاز شده و 19 دستگاه دیگر هم در حال تهیه است، کنترل مرزی در گمرک‌ها تکمیل می‌شود. نیاز نیست که برای همه 150 گمرک دستگاه ایکس‌ری قوی بگذاریم، بلکه برای 30 گمرک نیازمند این‌گونه دستگاه‌ها هستیم. یک گزارش تهیه‌شده از سوی انجمن مدیران صنایع در همین باره نوشته است: در خصوص استقرار سیستم آسیکودای جهانی و راه‌اندازی سیستم ارزش وب‌بنیاد نیز باید گفت برنامه‌هایی از این قبیل به زیرساخت‌هایی خاص نیاز دارند که بدون تدارک سخت‌افزار و نرم‌افزار مورد نیاز اهداف آن قابل حصول نیست و اختلال در سیستم‌های الکترونیکی و اینترنتی در شرایط تکیه کامل به این سیستم‌ها نه‌تنها فایده‌ای نخواهد داشت؛ بلکه می‌تواند شرایط فعلی را نیز بدتر کند. از دیگر پیش‌زمینه‌های این‌گونه اقدامات آموزش کافی به کارکنان گمرک برای استفاده از سیستم‌ها و استفاده از حداکثر ظرفیت تشکل‌ها برای آموزش به فعالان اقتصادی است و این الزامات نیز باید در فرآیند استقرار این سیستم مدنظر جدی قرار گیرد.
در تجهیز مبادی ورودی و خروجی به دستگاه‌های کنترلی لازم است آمایش گمرکات به نحو مناسبی موردنظر قرار گیرد به این دلیل که هرچند گمرکات متعددی هستند که نیاز به تجهیز دارند، ولی برخی از آنها با توجه به حجم فعالیت پایین و مبادلات اندک خود توجیهی برای ادامه فعالیت ندارند و تنها تجهیز بهینه و هدفمند گمرکات است که می‌تواند منابع اندک در اختیار گمرک را به‌طور مناسب توزیع کند. در این زمینه آگاهی و شناخت کارکنان گمرک در استفاده صحیح از تجهیزات جدید، انتقال تکنولوژی و چگونگی نگهداری و تعمیر این‌گونه دستگاه‌ها لازم و ضروری است. شرط اجرای صحیح و کامل این‌گونه تغییر دیدگاه مسوولان کشور به نقش و جایگاه گمرک برای ارتقای کارایی آنهاست.
پایان قاچاق از نظر اقتصادی
آنچه در سطرهای بالا نگاشته شد بیشتر از هر چیز به حاشیه‌ها و دلایل جانبی و فنی قاچاق کالا اشاره دارند. با قبول اینکه نمی‌توان با توجه به گستردگی مرزها و همسایه‌هایی که ایران دارد و برخی سیاست‌های غیراقتصادی مثل ایجاد بازارچه‌های مرزی با هدف‌های سیاسی یا آسان‌گیری در واردت و قاچاق کالا در آب‌های ایران قاچاق را حذف کرد و آن را پرونده‌ای مختومه دانست اما راه‌حل اصلی را باید در زمین بازی اقتصاد تعریف کرد. حذف مجوزها و انحصارها در بستر واردات از سوی نهادهای پرشمار و آزادسازی واردات برای اشخاص حقیقی و حقوقی و رقابتی کردن تجارت یک آموزه اصلی اقتصاد برای حذف قاچاق به‌حساب می‌آید. برداشتن و کوتاه کردن ارتفاع تعرفه‌ها که راه درست به کار گرفته‌شده در دنیای تجارت است یک راه دیگر برای حذف همیشگی و عمده قاچاق کالاست و جز این راهی نیست. صیانت از تولید در سایه تعرفه قاچاق را تشویق می‌کند چون سود اقتصادی دارد و حتی در صورت کشف کالای قاچاق می‌تواند بار دیگر در دستور کار قرار گیرد. بررسی کالاهای قاچاق‌شده به ایران نشان می‌دهد بیشترین کالاهای قاچاق‌شده همان کالاهایی هستند که تعرفه آنها بالاست. تعامل آزاد و دور از تحریم‌ها با کشورهای گوناگون که راه تجارت را هموار کند نیز در کاهش حجم واردات موثر است. آمارهای ارائه‌شده نشان می‌دهد در دو سال اول دهه 1390 که رژیم تحریم‌های ایران تصویب و اجرا شد حجم قاچاق افزایش یافته است و این اتفاق در دو سال تازه سپری‌شده نیز رخ داده است. حذف سیاست‌های ارزی که دلار چندقیمتی را تثبیت می‌کند نیز می‌تواند در حذف قاچاق کالا بسیار موثر باشد.
راستی‌آزمایی ممکن شود
کلمه قاچاق همان‌طور که در شروع این نوشته آمد فراری دادن کالاست و شکار آن کار سختی است. این داستان برای ایران که مرزهای خاکی گسترده‌ای دارد و استان‌های مرزی نیز در موقعیت مناسبی قرار ندارند وضعیت ویژه‌ای ایجاد کرده است. اما سخت‌ترین کار این است که اندازه قاچاق کالا را باید بتوان با روش‌های قانونی و با استفاده از کارآمدترین تکنولوژی‌ها اندازه گرفت و از ابهام‌ها دور شد. برخی می‌گویند آمارهایی که ارائه می‌شود بزرگ‌نمایی شده است و برخی باور دارند حجم قاچاق کالا بیشتر است. به‌هرحال اگر نتوانیم به آمارهای قابل اعتماد دسترسی داشته باشیم مبارزه نیز بیهوده خواهد بود به‌ویژه اینکه این تجربه را نیز داریم. دولت‌هایی که می‌آیند دولت قبلی را متهم به بی‌کفایتی در قاچاق کالا می‌کنند و مجلس‌های غیرهمسو با دولت‌های ساکن نیز همین رفتار را با دولت‌های مستقر دارند. این ماموریت غیرممکن باید با اندازه‌گیری دقیق اقتصاد غیررسمی در ایران و در بازارهای مختلف روزی به سرانجامی نیکو برسد.