کسری در ناکارآمدی

سیاستمداران و سیاستگذاران اقتصادی ایران باید روزی چند بار از خود بپرسند که چگونه بسیاری از کشورهای پیشرفته با کسری بودجه هرساله و نیز نسبت بدهی دولتی بیش از صد درصد تولید ناخالص داخلی توانسته‌اند نرخ تورم خود را زیر دو درصد و نرخ بهره سپرده‌های بانکی را حدود سه درصد نگه دارند؟ اما خودشان در ایران با وجود مازاد بودجه در بسیاری از سال‌ها و نسبت بدهی دولتی احتمالاً زیر 50 درصد تولید ناخالص داخلی نرخ تورم معمولاً بیش از 20درصدی و نرخ بهره بازار آزاد بیش از 25درصدی به تولیدکنندگان و خانواده‌های ایرانی تحمیل کرده‌اند؟ چه تفاوت‌هایی در روش‌های تامین مالی کسری بودجه دولت و در نهادهای پولی و مالی پشتیبان این تامین مالی بین این کشورها با ایران وجود دارد؟

ابهام در حجم کسری بودجه دولت در ایران: کسری بودجه در تعریف استاندارد خود یعنی کسری درآمدها از هزینه‌های دولت. اما این محاسبه ساده در بودجه‌ریزی ایران با مسائل پیچیده‌ای درگیر است.

مساله یک. خزانه‌های چندگانه نفت در ایران مانع می‌شوند تا حجم کسری بودجه دولت شفاف شود. به طور کلی درآمدهای دولتی از محل صادرات نفت خام و فرآورده‌های نفتی به چهار خزانه مجزا واریز می‌شود: به خزانه کل کشور با عنوان سهم دولت از درآمدهای نفتی، به شرکت ملی نفت ایران با عنوان سهم شرکت ملی نفت ایران، به صندوق توسعه ملی با عنوان سهم صندوق و به حساب ذخیره ارزی با عنوان مازاد مبالغ پیش‌بینی‌شده سه خزانه ابتدایی.

مساله دو. فروش یا واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی (مانند سهام شرکت‌های دولتی و به غیر از استقراض دولتی) دولت از چند جهت در مفهوم کسری بودجه ابهام ایجاد می‌کند:

1- سهم دولت از درآمدهای نفتی در قالب واگذاری دارایی سرمایه‌ای ثبت می‌شود. 2- کل مبلغی که سهام شرکت‌های دولتی در یک سال واگذار می‌شود به خزانه واریز نمی‌شود بلکه قسمت نقدی و برخی اقساط واگذاری منهای هزینه‌های فروش سهام در بودجه عمومی درج می‌شود. 3- هزینه بهره اوراق مشارکت (به عبارتی اوراق قرضه کوپنی) و بهره اوراق  خزانه (اخیراً با نماد اخزا که به عبارتی اوراق قرضه بدون کوپن یا تنزیلی هستند) در بودجه شفاف نمی‌شود. معمولاً پیمانکارانی که این اوراق را از دستگاه‌های اجرایی دریافت می‌کنند بهره تحمیلی به خود را به شکل افزایش در هزینه‌های پروژه جبران می‌کنند.

مساله سه. بودجه برخی از وظایفی که بر عهده دولت است به ویژه در سال‌های افزایش کسری بودجه دولت بر دوش شرکت‌ها و بانک‌های دولتی قرار می‌گیرد. این‌گونه موارد را با عنوان «مخارج شبه‌بودجه‌ای» می‌شناسند. برای نمونه به چنین مواردی می‌توان اشاره کرد. اجبار بانک‌های دولتی به پرداخت وام‌های خاص با نرخ بهره کمتر از نرخ مصوب، اجبار شرکت‌های خدماتی (گاز، برق، آب و فاضلاب) به تامین نیاز برخی مشترکان خاص با تعرفه‌های کمتر، اجبار سازمان تامین اجتماعی به بیمه گروه‌های خاص مانند قالیبافان و رانندگان و خادمان مسجد با نرخ حق بیمه کمتر از نرخ مصوب. البته در همه موارد دولت تعهد می‌کند که فاصله نرخ‌های ترجیحی با نرخ‌های مصوب را به شرکت‌ها و بانک‌های دولتی و سایر سازمان‌ها بپردازد اما معمولاً یا این تعهدات محقق نمی‌شود یا بسیار با تاخیر محقق می‌شود. علاوه بر چنین تعهداتی، معمولاً هرسال مقداری از مطالبات پیمانکاران پروژه‌های عمرانی دولت و مقداری از اضافه‌کار و پاداش پایان خدمت کارکنان دولتی نیز پرداخت نمی‌شود. بنابراین این مطالبات از دولت در کسری بودجه نمایان نمی‌شود.

مساله چهار. رابطه اعتبارات بانک مرکزی (از محل گسترش پایه پولی) با امور بودجه‌ای و شبه‌بودجه‌ای دولت مانند رابطه دست و جیب (یا در شکل مدرن مانند انگشت و کلیک بر دکمه واریز) است. ساختار بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار چنین ارتباطی را ایجاد کرده است. برداشت از بانک مرکزی به منظور امور بودجه‌ای و شبه‌بودجه‌ای دولت توسط مراجع متعددی انجام می‌شود: تصویب مجلس شورای اسلامی،  مصوبات هیات وزیران،  تصویب شورای پول و اعتبار و صلاحدید رئیس بانک مرکزی و نیز حکم حکومتی.

با توجه به این مسائل طبق قانون بودجه 1399، تفاوت درآمدها (288 هزار میلیارد تومان) از هزینه‌های جاری (436 هزار میلیارد تومان) در بودجه عمومی دولت ایران حدود 148 هزار میلیارد تومان کسری عملیاتی نشان می‌دهد. این کسری چنین تامین مالی شده است:

♦ 48 هزار میلیارد تومان سهم دولت از صادرات نفت خام و فرآورده‌های نفتی.

♦ 72 هزار میلیارد تومان برداشت از صندوق توسعه ملی (30 ه.م.ت که در لایحه بودجه پیش‌بینی شده بود و 42 ه.م.ت مجلس منابع ذکرشده در تبصره‌ها را به ردیف‌ها اضافه کرده). البته یک میلیارد یورو نیز به خاطر مقابله با بیماری کرونا از صندوق برداشت شد که به نظر می‌رسد مازاد بر این ارقام باشد. ♦ 50 هزار میلیارد تومان فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول و پروژه‌های دولتی. ♦ 12 هزار میلیارد تومان از محل واگذاری سهام شرکت‌های دولتی. ♦ 48 هزار میلیارد تومان از محل انواع اوراق مالی و اسلامی به‌طور خالص. چون که رقم کل آن 88 هزار میلیارد تومان است اما 40 هزار میلیارد تومان از آن بابت بازپرداخت اصل اوراق باید کسر شود.

جمع این ارقام می‌شود 230 هزار میلیارد تومان که نسبت به کسری بودجه عملیاتی، 82 هزار میلیارد تومان بیشتر است و برای تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (پروژه‌های عمرانی) اختصاص یافته است.

نکته مهم در این ساختار بودجه‌ریزی این است که بسیاری از ارقام در سمت منابع بودجه (مانند درآمدهای مالیاتی و نفتی و سایر) بیش‌برآورد شده و مقداری از آن محقق نخواهد شد اما در سمت مصارف جزو امور الزامی است و باید محقق شود (مانند حقوق کارکنان و مستمری بازنشستگان). در نتیجه یک کسری بودجه از محل عدم تحقق منابع بودجه عمومی قابل شناسایی است. تشدید تحریم‌ها، کاهش قیمت نفت، بحران بیماری کرونا و در نتیجه کاهش اشتغال و تولید باعث می‌شود که منابع پیش‌بینی‌شده محقق نشود در حالی که حداقل به خاطر کرونا مخارج دولت افزایش یابد. این کسری احتمالی به دو صورت معمولاً تامین مالی می‌شود: 1- کاهش تخصیص به بودجه عمرانی و تحقق نیافتن آن. 2- استفاده از روش‌هایی که در بالا اشاره کردم.

آثار روش‌های تامین مالی کسری بودجه

1- تامین مالی کسری بودجه از روش فروش اموال منقول و غیرمنقول. در این روش قرار است املاک و ساختمان‌ها و پروژه‌های دولتی واگذار شود. اگر این امر محقق شود با افزایش عرضه زمین و ساختمان می‌تواند بر قیمت آنها در بازار تاثیر منفی داشته باشد. اما تجربه سال‌های پیش نشان می‌دهد که به دلیل موانع بوروکراتیک این منابع محقق نمی‌شود. چون حفظ زمین و ساختمان و پروژه در اداره مربوطه برای مدیران دولتی جزو اصول کاری و رفتاری آنهاست.

2- تامین کسری بودجه از طریق فروش سهام دولتی. سال‌های پیش معمولاً دولت از این محل چندان منابعی نمی‌توانست کسب کند. برای مثال در چند سال اخیر، طبق اعلام سازمان خصوصی‌سازی حدود چهار هزار میلیارد تومان به خزانه از این محل واریز شده است. اگر هیجان ایجادشده در بورس در چهار ماه اخیر تداوم یابد دولت احتمالاً بتواند منابع پیش‌بینی‌شده را محقق سازد. اما نرخ بازدهی بالا و عجیب بورس سهام سبب خواهد شد تا نرخ بهره اسمی افزایش یابد.

3- تامین کسری بودجه از طریق منابع نفتی. به دلیل اینکه منابع نفتی به صورت دلاری است هنگامی که بانک مرکزی معادل ریالی آن را به خزانه واریز می‌کند حداقل در کوتاه‌مدت (تا زمانی‌که بانک مرکزی منابع ارزی مربوطه را با ریال فعالان اقتصادی مبادله کند) باعث می‌شود پایه پولی از طریق افزایش خالص دارایی‌های خارجی افزایش یابد. در نتیجه این افزایش پایه پولی، ضرب در ضریب فزاینده پولی (که حدود هفت است) تبدیل به نقدینگی می‌شود. چون این وجوه از طریق خزانه دولت و بیشتر برای کارمندان خرج می‌شود نقش پررنگی در افزایش تقاضای کل دارد و تورم و نرخ بهره اسمی را همزمان بالا می‌برد.

4- تامین مالی کسری بودجه از محل منابع بانک مرکزی. مساله مهم این است که طبق ارقام بودجه عمومی، هیچ اشاره‌ای به برداشت از منابع بانک مرکزی نشده است پس چگونه طبق مساله چهارم، مقداری از کسری بودجه از طریق این بانک تامین می‌شود؟ دو روش برای این موضوع اکنون فعال است: الف- روش سنتی که پایه پولی با اعتبار دادن بانک مرکزی به دولت و شرکت‌ها و بانک‌های دولتی افزایش می‌یابد. ب- روش جدید که بانک مرکزی از طریق عملیات بازار باز یا به عبارتی خرید اوراق قرضه دولتی به‌طور غیرمستقیم کسری بودجه دولت را تامین مالی کند. البته شکل کامل این روش باید از مسیر بازار بین‌بانکی صورت گیرد و اعتبارات در اختیار شبکه بانکی باشد.