وعده‌های خام
بررسی تبعات تعهد دولت به پرداخت خسارت سیل در گفت‌وگو با غلامعلی ثبات
غلامعلی ثبات می‌گوید: در برخی از موارد احساسات، جایگزین منطق کارشناسانه مقامات می‌شود. در نتیجه مقامات سیاسی قول‌هایی می‌دهند که خیلی وقت‌ها حتی نسبت به ابعاد آن نیز آگاه نیستند و پس از مشخص شدن عمق حادثه، مقامات سیاسی تازه متوجه میزان تعهدی که در قالب سخنانشان پذیرفته‌اند، می‌شوند.
برگه‌های نخست تقویم سال 1398 با حوادث طبیعی تلخی در کشور رقم خورد. بارش شدید باران که می‌توانست خبری امیدوارکننده برای تشنه‌کامی ذخایر روبه اتمام آبی کشور باشد، در نهایت باعث تلخ شدن کام شهروندان در روزهای شیرین آغاز سال 1398 شد. اگرچه تاکنون تخمین دقیقی از خسارات سیل زده نشده است اما به نظر می‌رسد عبور خروشان آب از 19 استان کشور، بیش از 17 هزار میلیارد تومان خسارت به بار آورده است. حال این سوال پیش‌آمده است که چه کسی باید این خسارت را پرداخت کند؟ آیا حاکمیت که به واسطه ضعف نظارتی در روند توسعه عمرانی خود مقصر بخشی از این آسیب‌ها بود باید خسارت‌ها را تقبل کند یا اینکه صنعت بیمه در (صورت وجود بیمه‌نامه) مسوول اصلی فرآیند احیا باشد؟ برای پاسخ به این سوال با «غلامعلی ثبات» به گفت‌وگو نشستیم. به عقیده این کارشناس ارشد صنعت بیمه پیش از هرگونه تعهد و نسخه‌پیچی راجع به خسارات سیل‌زده باید به تخمین ابعاد حادثه پرداخت. تنها در چنین شرایطی خواهد بود که می‌توان راجع به شیوه تامین مالی فرآیند احیا تصمیم‌گیری کرد. دبیر پیشین شورای عالی بیمه معتقد است که قول دولتی‌ها به جبران تمام و کمال خسارت ناشی از سیل اخیر بیش از هر چیز ناشی از فضای احساسی شکل‌گرفته پس از حادثه بوده است و چه‌بسا مقامات دولتی درک درستی از بار مالی وعده‌ای که می‌دادند نداشته‌اند. به‌خصوص اینکه در شرایط فعلی جریان درآمد به جیب دولت با تنگنای فراوانی روبه‌رو شده است و به احتمال زیاد دولت نمی‌تواند در جبران خسارت ناشی از سیل عملکردی مطابق انتظار مردم و منطبق بر وعده‌های مقامات سیاسی کشور داشته باشد. سناریویی که در صورت تحقق اذهان عمومی را بیش‌ازپیش نسبت به اعتبار دولت بدبین خواهد کرد.
♦♦♦
به نظر می‌رسد که وقوع سیل در ایران، ده‌ها هزار میلیارد تومان خسارت به خانه و کاشانه شهروندان ایرانی زده است. وزیر کشور اعلام کرده است که دولت، تمام و کمال این خسارت را پرداخت خواهد کرد. خسارتی که بر مبنای تخمین اولیه رقمی در حدود 18 هزار میلیارد تومان خواهد بود. با توجه به اینکه نبود نظارت نهادهای دولتی یکی از مهم‌ترین عوامل تشدید خسارت سیل اخیر در کشور بوده است، آیا دولت باید به عنوان مقصر بخشی از این خسارت‌ها را بر عهده بگیرد؟
به عقیده بنده در حال حاضر صحبت کردن راجع به اینکه چه کسی مقصر تشدید آثار مخرب سیل بوده و چه کسی باید جبران خسارت‌ها را بر عهده بگیرد، کمی زود است. چراکه در شرایط فعلی پیش از هر چیز باید تصویر روشنی از ابعاد حادثه و میزان خسارت‌های واردشده به استان‌های مختلف حاصل شود. تنها در چنین شرایطی است که می‌توان مشخص کرد که هریک از نهادهای مسوول و شرکت‌های بیمه (در صورت وجود بیمه‌نامه) چه میزان مسوولیت دارند و تا چه میزان باید در جبران خسارات ناشی از سیل مشارکت کنند. برخلاف تصور برخی در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته نیز این دولت‌ها هستند که در نهایت مسوول اصلی تامین مالی پروژه احیا هستند. برای مثال در زلزله مخرب نیومکزیکو در آمریکا شرکت‌های بیمه تنها 16 درصد از بار مالی جبران خسارت‌ها را بر دوش می‌کشیدند و بخش عمده جبران خسارت‌ها بر دوش دولت‌ها و حادثه‌دیدگان قرار داشته است. البته در برخی از موارد ابعاد حادثه به قدری وسیع است که جبران خسارت‌های ناشی از آن نه‌تنها در توان شرکت‌های بیمه، که در توان دولت‌ها نیز نیست که در چنین شرایطی منابع مالی ناشی از کمک‌های دولتی و خود حادثه‌دیدگان نقشی حیاتی در جبران خسارت بر عهده خواهند گرفت. بنابراین پیش از اینکه مقامات دولتی به دنبال وعده برای جبران خسارت باشند، باید مشخص شود که ابعاد حادثه چه میزان بوده است. پس از آن باید بر مبنای الگوی مرسوم خسارت واردشده، بین دولت، مردم و شرکت‌های بیمه توزیع شود. البته ذکر دو نکته در اینجا ضروری است؛ نخست اینکه تا جایی که بنده اطلاع دارم شرکت‌های بیمه در حال حاضر هم و غم فراوانی در رابطه با جبران خسارت بیمه دارند و بدون شک تلاش خواهند کرد که تعهدات خود را در قبال جبران خسارت سیل‌زدگان در اسرع وقت اجرایی کنند. نکته دوم اینکه ماهیت قراردادهای بیمه به نحوی است که در برخی از موارد افراد از بیمه بودن خانه یا مغازه تحت تملکشان مطلع نیستند. بنابراین پیش از هر چیز باید مختصات دقیق حادثه مشخص شود و سپس نسبت به جبران خسارات که احتمالاً رقم بالایی خواهد بود اقدام شود.
فرض کنیم که یک نهاد یا شرکت خاص مسوول اجرای پروژه‌ای بوده که حالا به یکی از عوامل بحرانی شدن شرایط تبدیل شده باشد، در این صورت آیا این شرکت یا نهاد نیز باید در خسارت ناشی از سیل مداخله کند؟
بدون شک اگر نهاد یا شرکت خاصی به عنوان مقصر در بروز فاجعه شناخته شود، این شرکت یا نهاد باید در جبران خسارت ناشی از سیل نیز دخیل باشد. البته بحث تعیین مقصر در چنین شرایطی با پیچیدگی‌های فراوانی همراه است و نباید پیش از بررسی مراجع قضایی انگشت اتهام به سوی نهادی خاص دراز شود. بر مبنای روند مرسوم هرگاه حادثه منجر به خسارتی رخ بدهد، آسیب‌دیدگان می‌توانند نسبت به شکایت به مراجع قضایی اقدام کنند. پس از بررسی‌های مراجع قضایی نیز میزان قصور هر یک از نهادها مشخص خواهد شد و این نهادها باید نسبت به جبران خسارت ناشی از قصور اقدام کنند. البته نحوه جبران این قصور نیز به این بستگی دارد که شرکت یادشده از پوشش بیمه‌ای برخوردار است یا نه، چراکه در شرایطی که بیمه وجود داشته باشد شرکت‌های بیمه متناسب با سقف تعهدات خود نسبت به جبران خسارت اقدام خواهند کرد. اما همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد تعیین میزان قصور در چنین شرایطی کاری پیچیده و نیازمند تخصص است.
چند روز پیش فیلمی در شبکه اجتماعی دست‌به‌دست می‌شد که یکی از شهروندان با عصبانیت ارقام اختصاص داده‌شده به کمک‌های دولت در قبال زلزله‌زدگان را ناچیز می‌دانست، به نظر می‌رسد که نه‌تنها بیشتر سیل‌زدگان بلکه بخش عظیمی از جامعه از دولت این انتظار را دارد که خسارت واردشده به سیل‌زدگان را هرچه زودتر به میزان تمام و کمال پرداخت کند. چرا شهروندان از دولت انتظار دارند که خسارت سیل را به طور تمام و کمال پرداخت کند؟
بخشی از این انتظار ریشه در رابطه تاریخی بین دولت و ملت دارد. نگرشی در طول تاریخ کشور ما نسبت به دولت وجود داشته است که دولت را به منزله یک پدر تعریف کرده است. به این معنا که شهروندان همواره خود را متکی به دولت می‌دانند. در چنین شرایطی برخی انتظارات نسبت به دولت ایجاد خواهد شد؛ برای مثال شهروندان از دولت انتظار خواهند داشت که خسارت موسسات مالی را جبران کند یا اینکه دولت خسارت سیل را به طور تمام و کمال به شهروندان پرداخت کند. انتظاراتی که اتفاقاً در بوم تاریخ، کمتر زمانی رنگ واقعیت به خود گرفته‌اند، چراکه دولت‌ها در خیلی از موارد توان برآورده کردن این انتظارات را نداشته‌اند. اتفاقی که به نحوی در رابطه با سیل اخیر در کشور نیز در حال تکرار است. در طول تاریخ رفتار پدرمآبانه و حمایتگر دولت باعث شده است که مردم خود به فکر مواردی چون بیمه نباشند. افزون بر این باید توجه داشت که لغت دولت به تنهایی مجموعه عظیمی از نهادها و سازمان‌ها را دربر می‌گیرد، از وزارت جهاد کشاورزی و وزارت راه گرفته تا شهرداری‌ها و استانداری‌ها. حتی با فرض اینکه دولت باید تمام و کمال خسارت‌های سیل را پرداخت کند، باید پیش از هر چیز مختصات حادثه و سهم هر یک از این نهادها در قصور منجر به حادثه مشخص شود و سپس بار مالی ناشی از حادثه متناسب با قصور هریک از این نهادها بین آنها توزیع شود.
بررسی تجربه بلایای طبیعی در کشورهایی نظیر ژاپن، مکزیک و برخی از ایالت‌های آمریکا نشان می‌دهد که عملیات احیای مناطق آسیب‌دیده در این کشورها عمدتاً از کانالی به جز پرداخت‌های مستقیم دولتی پرداخت می‌شود. سازوکار مرسوم جهانی در پوشش ریسک ناشی از حوادث طبیعی چیست؟
با توجه به ناتوانی بیمه‌داری سنتی در مقابله با روند رو به صعود خسارت بلایای طبیعی، طی دهه اخیر در کشورهایی نظیر ترکیه و ژاپن «صندوق بیمه بلایای طبیعی» به عنوان مهم‌ترین ابزار تامین ریسک مالی بلایای طبیعی مورد استفاده قرار گرفته است. بخشی از منابع مالی این صندوق‌ها از طریق مکلف کردن مالکان به بیمه واحدهای مسکونی است. در برخی از این کشورها مانند ترکیه و مکزیک، هرگونه معاملات املاک بدون ارائه بیمه‌نامه بلایای طبیعی ممنوع شده است. به دلیل وجود تمایز بین حوادث طبیعی در مولفه‌هایی چون احتمال و شدت وقوع، آسیب‌پذیری، ارزش درمعرض‌خطر و مدل‌سازی‌های مورد نیاز، تحلیل‌خطر و برآورد خسارت در برخی از موارد به صورت مجزا صورت گرفته و متناسب با آن، برخی از بیمه‌نامه‌ها اجباری می‌شوند. برای مثال در کشورهایی مانند ژاپن و نیوزیلند نیز از حدود دو دهه پیش ارائه بیمه‌نامه زلزله برای انجام هرگونه معامله در آژانس‌های املاک اجباری است، این در حالی است که بیمه سیل در شمول بیمه‌های اختیاری قرار می‌گیرد. به این ترتیب با اجبار یا افزایش انگیزه مالکان در بیمه واحدهای مسکونی، حق بیمه پرداختی در صندوق‌های بیمه بلایای طبیعی ذخیره شده و در مواقع وقوع بحران مورد استفاده قرار می‌گیرد. حق بیمه در این کشور بر اساس شدت زلزله‌خیز بودن نواحی مختلف، نوع اسکلت ساختمانی و ارزش املاک تحت بیمه در نظر گرفته می‌شود. طی دهه اخیر افزایش تکرر بلایای طبیعی به‌خصوص
سیل و رانش زمین و در نتیجه افزایش خسارات ناشی از بلایای طبیعی باعث کاهش انگیزه و ناتوانی صنعت بیمه در برخورد با خسارات ناشی از بلایای طبیعی شده است. در سال‌های اخیر بیمه‌گران ابزار جدیدی برای مدیریت ریسک در اختیار گرفته‌اند که از طریق آن اقدام به انتشار اوراق بهادار مرتبط با دسته‌ای از ریسک‌های بیمه‌ای کرده‌اند. با استفاده از این ابزار ریسک متعهدشده توسط شرکت‌های بیمه‌ای از طریق خلق و انتشار اوراق بهادار مالی به بازار سرمایه انتقال می‌یابد.
به نظر می‌رسد که موقعیت جغرافیایی ایران با فرکانس بالایی از بلایای طبیعی گره‌خورده است. این در حالی است که در وضعیتی متناقض‌نما سهم بیمه مرتبط با سوانح طبیعی در پورتفوی بیمه به شدت پایین است. چرا برخلاف کشورهایی مانند ژاپن و مکزیک، شهروندان ایرانی تمایل چندانی به قرار گرفتن در چتر پوششی بیمه حوادث طبیعی ندارند؟
این وضعیت حاصل حضور مجموعه‌ای از عوامل است؛ نخست اینکه دولت‌ها در ایران همواره در لباس حمایتگر وارد شده است. وقتی دولت خود را موظف به پرداخت خسارت بیمه می‌داند، شهروندان احساس نیاز کمتری به بیمه شدن و پوشش ریسک احتمالات ناشی از بلایای طبیعی دارند. عامل دیگر نیز به نوسانی بودن اقتصاد ایران بازمی‌گردد. وقتی کسی تصمیم به بیمه کردن منزل خود می‌گیرد افقی میان‌مدت و بلندمدت نسبت به آینده دارد، این در حالی است که محیط اقتصادی ایران آنقدر از آرامش دور بوده که در عمل این آینده‌نگری شکل نگرفته و به اصطلاح زندگی‌ها «کلنگی» شده است. دلیل دیگر می‌تواند این باشد که توان درآمدی و تراز منابع و هزینه خانوارهای ایرانی به نحوی بوده که خرید بیمه از اولویت‌های مصرفی خانوار حذف شده است. به‌خصوص اینکه طی دهه اخیر درآمد واقعی شهروندان ایرانی روندی نزولی داشته است. دلیل دیگر نیز می‌تواند به رضایت نداشتن شهروندان از خدمات بیمه مربوط باشد. چراکه در برخی از موارد عدم توان شرکت‌های بیمه در عمل به تعهداتشان باعث ایجاد بی‌اعتمادی نسبت به صنعت بیمه شده است. در نتیجه مردم اقبال کمتری به بیمه شدن دارند.
البته می‌توان مطابق با تجربه بین‌المللی، از طریق بعضی روش‌ها چون «صندوق بلایای طبیعی» مشارکت مردم در جبران خسارت بلایای طبیعی را افزایش داد. به این طریق که شهروندان حق بیمه اجباری خود را در قالب قبوض پرداخت کنند. این پرداختی‌ها در نهایت بخشی از خسارت‌ها را جبران خواهد کرد. البته این بحث سال‌هاست که در ایران مطرح است اما با برخی از موانع حقوقی و مخالفت‌های شرعی همراه است، از جمله اینکه اجبار مردم به پرداخت حق بیمه از نظر شرعی صحیح نیست. افزون بر این اجرای این مکانیسم در ایران با پیچیدگی‌های فنی زیادی نیز همراه است چراکه ایران در پهنه وسیعی واقع شده که تواتر و شدت حوادث طبیعی در قسمت‌های مختلف آن با یکدیگر فرق دارد. بنابراین در چنین شرایطی نمی‌توان تمامی شهروندان را مجبور به پرداخت حق بیمه کرد.
آیا در شرایط فعلی که دولت در فشار شدید ناشی از اهرم تحریم قرار دارد، اصلاً توانایی مالی پرداخت این خسارت در جیب دولت وجود دارد؟
در حال حاضر و با توجه به اینکه ابعاد خسارت سیل به طور دقیق مشخص نشده است نمی‌توان پاسخ دقیقی به این سوال داد. اما آنچه در روند متغیرهای کلان مالی به چشم می‌خورد این است که دولت حتی در نبود تعهد جبران خسارت ناشی از سیل نیز در تراز دخل و خرج خود در شرایط فعلی با تنگنا روبه‌رو است چراکه به واسطه تحریم‌ها از یک‌سو درآمد نفتی دولت افت خواهد کرد و از سوی دیگر به واسطه رکود درآمد مالیاتی دولت نیز کاهش یافته است. در حال حاضر صحبت از کسری بودجه 30 هزار میلیاردتومانی دولت در سال گذشته است، بنابراین آنچه به نظر می‌رسد این است که دولت به خودی خود از توان جبران هزینه‌های ناشی از خسارت سیل برخوردار نیست. در سوی دیگر نیز با توجه به اینکه به احتمال زیاد رویکرد انقباضی در تخصیص هزینه‌های دولت وجود داشته است، امکان جابه‌جایی اعتبارات و تخصیص این اعتبارات به خسارت سیل وجود ندارد. بنابراین در شرایط فعلی اگر دولت بنا داشته باشد خسارت ناشی از سیل را پرداخت کند، باید یا به منابع صندوق ذخیره ارزی مراجعه کند یا به منابع بانک مرکزی. رفتارهایی که شاید آثار آنها بر بدنه اقتصادی کشور کمتر از وقوع سیل نباشد چراکه برای مثال مراجعه به ذخایر بانک مرکزی برای جبران خسارت به معنای تشدید قوه خلق نقدینگی است. اتفاقی که در نهایت خود را به صورت فشار تورمی به تمامی اقشار جامعه نشان خواهد داد.
اگر دولت نتواند خسارت وعده داده‌شده را پرداخت کند، در این صورت این عدم تعهد چه اثری بر اعتبار دولت در ذهن شهروندان خواهد داشت؟
بدون شک عمل نکردن دولت به وعده‌ها و تعهدات عنوان‌شده می‌تواند منجر به خدشه‌دار شدن اعتبار دولت نزد عموم شود. معمولاً در شرایط این‌چنینی فضای احساساتی سنگینی در جامعه حاکم می‌شود و در برخی از موارد احساسات، جایگزین منطق کارشناسانه مقامات می‌شود. در نتیجه مقامات سیاسی قول‌هایی می‌دهند که خیلی وقت‌ها حتی نسبت به ابعاد آن نیز آگاه نیستند و پس از مشخص شدن عمق حادثه، مقامات سیاسی تازه متوجه میزان تعهدی که در قالب سخنانشان پذیرفته‌اند، می‌شوند. به عقیده من اظهار نظراتی چون تعهد دولت به جبران تمام و کمال خسارت‌ها، اظهارنظر ناپخته‌ای است که در شرایط فعلی امکان تحقق آن وجود ندارد. بنابراین پیش از هر چیز باید منتظر روشن شدن ابعاد حادثه و گزارش نهادهای مرجع بود و سپس راجع به برنامه دولت برای جبران این خسارت‌ها اظهارنظر کرد.
