خیال‌پردازی و کوته‌نگری

بودجه سال 1398 با فرازونشیب‌های زیادی روبه‌رو است. از یک‌سو پیش‌بینی‌پذیری منابع در اختیار دولت به شدت کاهش یافته و از سوی دیگر موتور محرکه تعهدات و هزینه‌های دولت، نه‌تنها متوقف نشده بلکه با سرعت زیادی بر تعهدات دولت می‌افزاید. دولت در اقتصاد ایران سهم قابل توجهی دارد، بنابراین تضعیف عملکرد اقتصادی دولت می‌تواند منجر به بروز عدم قطعیت‌های فراوان و کاهش ثبات اقتصاد کلان شود. از این‌رو لازم است دولت در سال 1398 با تغییر رویکرد در تدوین بودجه سالانه، به مدیریت عدم قطعیت‌های پیش رو بپردازد و خود عامل تشدید عدم قطعیت در اقتصاد نشود. در این یادداشت تلاش می‌شود دو مخاطره پیش رو که دولت باید از آن اجتناب کند و راهکار مواجهه با این دو مخاطره تشریح شود.

1 دولت نباید با پیش‌بینی غیرواقعی منابع، پایداری بودجه را با مخاطره روبه‌رو سازد. اعتبارات دستگاهی مندرج در سند بودجه پس از تصویب در مجلس و ابلاغ به دستگاه‌های اجرایی به معنای اجازه به دستگاه اجرایی در ایجاد تعهدات در سال مالی پیش‌رو است. حال چنانچه این اعداد بیشتر از سقف توان دولت در تامین منابع مورد نیاز برای ایفای این تعهدات باشد و این موضوع به دستگاه اجرایی اعلام نشود یا دستگاه اجرایی آن را باور نداشته باشد، دستگاه در طی سال انبوهی از تعهدات مالی را ایجاد می‌کند و آحاد مختلف اقتصادی در قالب پیمانکاران، فروشندگان کالا و خدمات به دولت و حتی کارمندان دولت در پایان سال از دولت طلبکار می‌شوند که این موضوع در انتها موجب ایجاد نارضایتی عموم مردم از عملکرد دولت خواهد شد.

به عبارت دیگر، دولت در زمان بودجه‌ریزی بین دو انتخاب قرار دارد: رضایت کوتاه‌مدت دستگاه‌های اجرایی و وزرا را با افزایش سقف ردیف‌های بودجه دستگاه متبوعشان جلب کند اما در بلندمدت نارضایتی جامعه را که در آن زمان و با این شیوه از بودجه‌ریزی از دولت طلب مالی دارند ایجاد کند، یا با کاهش سقف بودجه دستگاه نارضایتی دستگاه اجرایی و وزرا را بپذیرد اما از ایجاد تعهداتی که ممکن است پشتوانه مالی برای تامین آن وجود نداشته باشد، جلوگیری کند. به نظر می‌رسد روش اول اگرچه رضایت کوتاه‌مدت دستگاه‌های اجرایی را به دنبال دارد اما در بلندمدت کشور را با مخاطرات و هزینه‌های جدی اقتصادی-اجتماعی روبه‌رو خواهد کرد.

برای حل این مساله و کاهش نااطمینانی‌های حاکم بر اقتصاد کشور لازم است دولت با دوسقفی کردن بودجه سالانه ثبات دستگاه‌ها در انجام ماموریت‌های محوله را افزایش دهد. این روش در مقایسه با مدیریت بودجه بر اساس تخصیص اطلاع داده‌نشده به دستگاه‌ها بهتر است، زیرا عدم اطمینان دستگاه‌ها را به شکل قابل ملاحظه‌ای کاهش می‌دهد. دو سقفی کردن بودجه، پیچیدگی‌هایی دارد که چنانچه این پیچیدگی‌ها رعایت نشود، این کار عملاً کارکرد خود را از دست می‌دهد. دو سقفی کردن بودجه باید علاوه بر اعتبارات عمرانی در اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌ها نیز اتفاق بیفتد. همچنین لازم است با ارتقای ابزارهای کنترل و مدیریت بودجه در سازمان برنامه و بودجه در انتهای هر فصل و پس از کاهش عدم قطعیت‌های فصلی درباره تخصیص سقف دوم به دستگاه اجرایی تصمیم گرفته شود. به عبارت دیگر در این روش دستگاه اجرایی اطمینان خواهد داشت که سقف اول بودجه خود را در پایان هر ماه دریافت کرده اما تخصیص و پرداخت سقف دوم در انتهای هر فصل منوط به عملکرد آن دستگاه و پیشرفت برنامه اصلاح مالی دولت خواهد بود. در این روش دستگاه‌های اجرایی قبل از تخصیص این سقف مجاز به ایجاد تعهد فراتر از سقف اول خود نیستند.

2 یکی دیگر از مشکلات بلندمدت در فرآیند بودجه‌ریزی در کشور ما نگاه کوتاه‌مدت سیاستگذاران و تصمیم‌گیران اقتصادی کشور است که این مساله در شرایط کمبود منابع و مواجهه با تکانه‌های بین‌المللی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. این نگاه در طول سالیان گذشته باعث شده دولت بدون ترسیم برنامه میان‌مدت و بلندمدت از منابع و مصارف خود از تمام منابع موجود مانند حساب ذخیره ارزی، منابع صندوق توسعه ملی، فروش دارایی‌ها و شرکت‌های نقدشونده برای تراز کردن بودجه در سال مالی پیش‌رو استفاده کند. این در حالی است که این منابع محدود هستند و تنها در شرایطی باید مورد استفاده قرار بگیرند که دولت برنامه اصلاح مالی را ارائه داده باشد و در این برنامه محرز شود که پایداری بلندمدت بودجه تضمین شده است. در این شرایط دولت می‌تواند از این منابع در کوتاه‌مدت استفاده کند تا برنامه اصلاحات مالی را بهتر به پیش ببرد.

هدف اصلی این برنامه باید قاعده‌مند کردن ارتباط بودجه دولت با منابع حاصل از نفت و میعانات باشد. در این چارچوب است که می‌توان امیدوار بود تهدید به وجود آمده در شرایط تحریم تبدیل به فرصتی طلایی برای اجرای اصلاحات مالی و ساختاری در بودجه دولت شده است. در این برنامه شاخص کسری بودجه غیرنفتی به تولید ناخالص داخلی بدون نفت به عنوان شاخص هدف برنامه مالی دولت انتخاب می‌شود. مطالعات انجام‌شده نشان می‌دهد در اقتصاد ایران حتی اگر تحریم و کاهش دسترسی به منابع نفتی به وجود نمی‌آمد، برای آنکه عایدات حاصل از منابع نفتی بین نسل آتی و فعلی مساوی تقسیم شود، این نسبت باید در حدود منفی 5 /4 درصد قرار گیرد، که این عدد به معنی استفاده از 800 هزار بشکه از منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات در بودجه دولت است و مابقی منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی باید از بودجه خارج شود تا بودجه در میان‌مدت پایدار شود. این در حالی است که پیش‌بینی می‌شود، نسبت کسری بودجه غیرنفتی به تولید ناخالص داخلی بدون نفت از منفی 6 /9 درصد در سال 1396 (متوسط منابع نفتی 5 /2 میلیون بشکه در روز) به منفی هشت درصد در انتهای سال 1397 برسد.

در این برنامه لازم است سیاست‌های مشخصی ناظر بر کاهش هزینه‌ها یا افزایش درآمدها انتخاب و اجرایی شود. تحلیل هزینه-فایده اعمال این سیاست‌ها نشان می‌دهد سیاست‌های ترکیبی درآمد-هزینه کارایی بیشتر و هزینه کمتری دارد. اجرای سیاست‌هایی مانند افزایش قیمت حامل‌های انرژی و افزایش درآمدهای پایدار مالیاتی همزمان با کاهش هزینه جاری و تثبیت هزینه عمرانی در محدوده مواردی که ضرورتاً دولت باید اجرای آن را بر عهده بگیرد و امکان مشارکت یا واگذاری به بخش خصوصی را ندارد، باید با جدیت دنبال شود تا در سال‌های آتی پایداری بودجه تضمین شده و افت شدید در ارزش حقیقی منابع بودجه، موجب ایجاد مخاطرات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در نتیجه کاهش ارائه خدمات عمومی (مانند آموزش و بهداشت و امنیت) نشود. با مشخص شدن برنامه اصلاح مالی لازم است آثار این برنامه در بودجه سال 1398 منعکس شود. بدین جهت لازم است بودجه سال 1398 در تعامل با این برنامه مالی دوساله تدوین شود. بودجه‌ریزی در افق میان‌مدت یکی از تجارب با سابقه طولانی در نظام بودجه‌ریزی دنیاست اما در کشور ما مطالبه آن از سمت قانونگذار هنوز به وجود نیامده است. آسیب‌شناسی نظام بودجه‌ریزی و برنامه‌ریزی در کشور نشان می‌دهد نبود بودجه‌ریزی میان‌مدت (دو یا سه‌ساله) موجب شده ارتباط بین برنامه و بودجه به طور کامل قطع شود و برنامه‌های پنج‌ساله عملاً ردپایی در نظام بودجه‌ریزی کشور نداشته باشد.

طولانی کردن افق بودجه‌ریزی در سال 1398 موجب می‌شود، سیاست‌های مالی و بودجه‌ای اتخاذ شود که در میان‌مدت پایداری بودجه را به دنبال داشته باشد و تراز کردن بودجه در یک سال به بهای ناپایداری میان‌مدت اتفاق نیفتد. این روش در تعیین سقف اوراق منتشرشده، سقف برداشت از صندوق توسعه ملی و نرخ ارز تسعیر بودجه اثرگذار خواهد بود. خروجی چارچوب میان‌مدت بودجه‌ریزی تلاش بیشتر در جهت ایجاد اصلاحات مالی و افزایش درآمدهای پایدار و ایجاد ثبات در میان‌مدت خواهد بود.