بیم ورشکستگی
آسیب‌های رشد بدهی‌های دولتی در گفت‌وگو با هادی موسوی‌نیک
هادی موسوی‌نیک می‌گوید: در واقع افزایش بدهی‌های دولت و توقف اجرای طرح‌های عمرانی هر دو معلول یک عامل هستند و آن کسری بودجه دولت است. یک نمود کسری، افزایش بدهی‌های دولت است و نمود دیگر آن ظهور طرح‌های نیمه‌تمام یا حتی توقف طرح‌های جدی.
دولت یازدهم هنوز کار خود را آغاز نکرده، بدهکار بود. پیش از آن، دولت سابق حجم قابل توجهی تعهد و بدهی به بخش‌های مختلف داشت که باعث شد در همان ماه‌های آغازین دولت یازدهم، سخنگوی دولت اعلام کند تنها 400 هزار میلیارد تومان برای دولت تعهد وجود دارد. اما حجم این تعهدات و در مجموع بدهی‌های دولتی در ادامه کار دولت‌های یازدهم و دوازدهم کاهش قابل توجهی نیافت و با این حال وزیر نیرو اعلام کرده که دولت بدهکار معتبری است. آیا بدهکار بودن باعث از بین رفتن اعتبار نمی‌شود؟ کاهش اعتبار دولت در هر اقتصادی چه پیامدی دارد؟ هادی موسوی‌نیک، کارشناس اقتصادی با تشریح خطرات ناشی از رشد بدهی‌های دولت متذکر می‌شود: «وقتی بدهی‌های دولت بیشتر می‌شود به طور مثال نرخ سود بانکی تغییر می‌کند و همین مساله باعث تقویت بدهی‌های دولت می‌شود و یک سیکل درهم‌فزاینده‌ای را می‌تواند به وجود آورد که دیگر غیرقابل کنترل می‌شود و خدای نکرده با یک دولت ورشکسته مواجه شویم که رسماً اعلام کند دیگر نمی‌تواند بدهی‌های خود را بازپرداخت کند. این مساله خیلی جدی است.»
♦♦♦
بدهی‌های نهاد دولت چه تبعاتی برای اقتصاد کشور می‌تواند به همراه داشته باشد؟
تا چند سال پیش که حساب و کتاب مشخصی درباره بدهی‌های دولت وجود نداشت و حتی خود دولت هم برآوردی از اینکه چه میزان به کدام بخش بدهکار است نداشت. علت آن، این بود که هرکدام از دستگاه‌ها بدهی‌ای داشتند و یک نهاد واحدی در این زمینه وجود نداشت که بتواند گزارش مستند بدهد که دقیقاً میزان کل بدهی‌های دولتی چقدر است. بعد از تصویب قانون رفع موانع تولید، در ماده‌های یک و دو آن دولت ملزم به این شد که یک نهادی در وزارت اقتصاد برای حساب‌کشی از دستگاه‌های دولتی تشکیل دهد. پس از شروع به کار این نهاد کمی میزان بدهی‌های دولت شفاف شد اما هنوز به آن نقطه نهایی نرسیده‌ایم که به صراحت بگوییم میزان دقیق بدهی‌های دولت مشخص شده است. به همین دلیل تاکنون به تدریج ارقام تکمیل‌تر اعلام شده که در آخرین اعلام، میزان کل بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی بیش از 625 هزار میلیارد تومان اعلام شده است. درباره بزرگی این میزان می‌توان نسبت آن به تولید ناخالص داخلی را محاسبه کرد که فکر می‌کنم حدود 52 درصد تولید ناخالص داخلی می‌شود. این میزان برای اقتصاد ما می‌تواند رقم قابل توجهی باشد. مساله مهم دیگر این است که رقم بدهی‌های دولتی در سال‌های اخیر مدام در حال افزایش و روند آن صعودی بوده است. این اتفاقات می‌تواند تبعات خاصی هم داشته باشد.
منابع موجود برای استقراض در هر اقتصادی محدود است و امکان دارد یا خود دولت در نقش استقراض‌کننده باشد یا اینکه بخش خصوصی و فعالان اقتصادی استقراض‌کننده باشند. بنابراین هرچقدر که دولت بدهکارتر باشد منابع در دسترس برای بخش خصوصی به منظور فعالیت‌های اقتصادی محدودتر خواهد بود. این مساله می‌تواند باعث شود که دسترسی به منابع مالی برای بخش خصوصی سخت‌تر شود و همین موضوع در نرخ سود بانکی خود را نشان می‌دهد. باید توجه کرد که یکی از عوامل افزایش نرخ سود بانکی، حجم بالای بدهی‌های دولت است. وقتی بانک‌ها به مبالغ مطالبات خود از دولت دسترسی نداشته باشند، منابع نقدشونده بانک‌ها به نوعی کم خواهد بود و به همین دلیل در نهایت این مساله می‌تواند روی نرخ تامین مالی بنگاه‌ها تاثیر نامطلوبی بگذارد. در واقع این مساله خود را به شکل افزایش نرخ تامین مالی بنگاه‌ها یا به شکل بالا بردن نرخ سود بانکی یا دسترسی نداشتن بخش خصوصی به نقدینگی نشان می‌دهد و در نتیجه هزینه تولید افزایش می‌یابد. در نهایت کاهش سرمایه‌گذاری اتفاق می‌افتد که این کاهش سرمایه‌گذاری در رشد کوتاه‌مدت و بلندمدت اقتصاد کشور تاثیر خواهد گذاشت. سرمایه‌گذاری از جمله متغیرهایی است که هم در رشد کوتاه‌مدت و هم در رشد بلندمدت هر اقتصادی می‌تواند تاثیرگذار باشد. علاوه بر این، سرمایه‌گذاری در سیکل‌های تجاری، نوسانات کوتاه‌مدت و ظرفیت‌های بلندمدت اقتصاد کشور تعیین‌کننده است.
بخشی از سرمایه‌گذاران از این طریق و بخشی دیگر نیز که مستقیم با دولت کار می‌کنند به واسطه همکاری مستقیم با دولت و دریافت نکردن مطالبات خود متضرر می‌شوند. توجه کنید بخشی از بدهی‌های دولتی بدهی به پیمانکارانی است که با دولت همکاری می‌کنند.
این بدهی دولت در نیمه‌تمام ماندن طرح‌ها چقدر تاثیر دارد؟
در واقع افزایش بدهی‌های دولت و توقف اجرای طرح‌های عمرانی هر دو معلول یک عامل هستند و آن کسری بودجه دولت است. یک نمود کسری، افزایش بدهی‌های دولت است و نمود دیگر آن ظهور طرح‌های نیمه‌تمام یا حتی توقف طرح‌های جدی. دولتی که دخل و خرج متناسبی ندارد به دنبال کاهش هزینه‌های خود است و برای تحقق این هدف چون بودجه جاری چسبنده است و احتمال کاهش آن به‌خصوص در بخش‌هایی مانند حقوق کارکنان دولتی امکان‌پذیر نیست دولت ترجیح می‌دهد بودجه عمرانی را کاهش دهد. حتی اگر باز هم کفاف نداد به شکل استقراض از بانک مرکزی، بخش خصوصی و نهادهای عمومی خود را نشان می‌دهد.
ما در دوران احیای درآمدهای نفتی طی دوران فعالیت دولت یازدهم هم همچنان شاهد رشد بدهی‌های دولتی بوده‌ایم. چرا در دوره رشد درآمدها هم مانند دوره افت درآمدها دولت بدهکارتر می‌شود؟
ما مسائل و چالش‌های متعددی در سال‌ها و دهه‌های گذشته داشتیم که به جای حل آنها به طور مداوم به سال‌های آینده موکول کردیم و به نظر می‌رسد همچنان هم این شیوه را ادامه می‌دهیم. اما باید توجه کرد که این احاله به آینده بالاخره یک حدی دارد و سررسید آن در نهایت فرا می‌رسد. به عنوان مثال در صندوق‌های بازنشستگی ما سال‌ها پیش به آن فکر نکردیم و برای حل آن چاره‌اندیشی نشد و تنها به عنوان یک منبع درآمدی به آن نگاه کردیم و سعی داشتیم حمایت‌های اجتماعی را از این کانال و در بسیاری موارد بدون پشتوانه کارشناسی و عموماً با دیدگاه پوپولیستی داشته باشیم و تغییر ساختار آن را کلید نزده‌ایم و حال به جایی رسیده‌ایم که دیگر نمی‌توان این مساله را به تعویق انداخت. مستمری بازنشستگان در هر حال باید پرداخت شود و امکان حواله آن به آینده دیگر وجود ندارد. مشکل صندوق‌های بازنشستگی اکنون دیگر به جایی رسیده که باید راهکار فوری برای آنها در نظر گرفت. یا بحران آب که ما سال‌ها کار خاصی انجام ندادیم و حالا به نقطه‌ای رسیده‌ایم که نیاز به یک اقدام فوری و پرهزینه داریم و نمی‌توان دیگر به آینده موکول کرد. یا مسائل مربوط به اشتغال که دیگر نمی‌توان به مانند گذشته از آن عبور کرد. یا در طرح سلامت که پیش از این، بخش قابل توجهی از هزینه درمان توسط بیمار پرداخت می‌شد و باید فکری برای آن می‌کردند، تصمیم گرفتند تغییراتی ایجاد کنند و هزینه‌هایی را برای دولت خلق کردند. هزینه‌های طرح سلامت، بحث صندوق‌های بازنشستگی و هزینه سنگین پرداخت یارانه‌های نقدی از جمله مواردی است که هزینه‌های دولت فارغ از آنکه میزان درآمد دولت هرچقدر که باشد افزایش قابل توجه داشت و ادامه این وضعیت باعث شد حتی افزایش درآمدهای دولت نتواند هزینه قابل توجه دولت را تامین کند و در نتیجه اعتباری برای دولت باقی نماند که بخواهد صرف بخش عمرانی کشور کند. به طور خلاصه بخواهم عرض کنم، فارغ از اینکه منابع ما چقدر است ما در حال حاضر با هزینه‌های اجتناب‌ناپذیری مواجهیم که عمده آن ناشی از عدم آینده‌نگری و عموماً رویکردهای پوپولیستی در سال‌های گذشته است. این موضوع دخل و خرج دولت را نامتناسب کرده است. موضوع نگران‌کننده‌تر آن است که الان هم رویکردهای اصلاح‌گرایانه خاصی به جز در برخی موارد در این حوزه مشاهده نمی‌شود و به نظر در بر همان پاشنه می‌چرخد.
با توجه به خروج آمریکا از برجام و نگرانی درباره درآمدهای نفتی آینده دولت، به نظر شما در آینده این وضعیت چگونه خواهد شد؟
ما باید قطعاً تغییر ساختار هزینه‌های دولت را در دستور کار خود قرار دهیم که البته اکنون یک کارهایی انجام شده اما میزان آن کم است و متناسب با نیاز ما نیست. هزینه‌هایی که اکنون دولت صرف می‌کند لزوماً هزینه‌های درست و بجایی نیست و بهره‌وری ساختار دولت متناسب با هزینه‌ای که صرف می‌شود نیست. ما باید به دنبال این باشیم که با افزایش بهره‌وری میزان هزینه‌ها را کاهش دهیم و هزینه‌های غیرضروری را حداقل شناسایی کنیم تا بدانیم در کدام بخش‌ها هزینه‌هایی وجود دارد که اگر هزینه نشوند اتفاقی نمی‌افتد. اگر این اقدام را انجام ندهیم مشکل ما جدی خواهد بود. موضوع دیگر بحث ساختارهایی است که برای اقتصاد کشور هزینه ایجاد می‌کند. برای این کار شاید حتی نیاز به تغییرات نهادی در اقتصاد کشور باشد. مثلاً در مورد بحران صندوق‌های بازنشستگی شاید نیاز به بازنگری در سن بازنشستگی باشد تا بتوان جلو ضررهای بیشتر را گرفت. در حال حاضر با توجه به معافیت‌های مختلف برای بازنشستگی هرچند سن عمومی برای بازنشستگی 30 سال اشتغال است اما خیلی از زنان یا حتی مردان تحت شرایط خاصی زودتر از این زمان بازنشسته می‌شوند. به همین دلیل در این حوزه نیاز است که بازنگری‌ای صورت بگیرد. یا در طرح سلامت، خیلی از هزینه‌هایی که صرف شده‌اند لزوماً در نهایت به نفع بیمار نبوده است، چراکه ممکن است بخشی از این هزینه‌ها بیشتر صرف سیستم بوروکراتیک دولت شده باشد. این مساله هم باید مورد بازنگری قرار بگیرد تا هزینه‌ها به شکل بهتری صرف شوند. اگر چنین اتفاق‌هایی بیفتد و بازنگری‌هایی در هزینه‌های مورد اشاره انجام شود، می‌توان به مدیریت و وقوع تغییراتی در شرایط موجود امیدوار بود.
به نظر شما آیا همچنان عوامل به وجود آورنده بدهی‌های بخش‌های مختلف دولتی در اقتصاد ایران وجود دارند؟
در حال حاضر هزینه‌های ما مثل سال‌های گذشته در همان بخش‌های خود باقی مانده است، درآمدهای ما هم با توجه به شرایط فعلی بین‌المللی تغییر مثبتی نداشته و حتی ممکن است کاهش هم بیابد، بنابراین دیگر جای بحث، تعارف و جدل‌های سیاسی باقی نمانده است. علی‌القاعده دیگر جای چنین مواردی نیست و باید بدانیم که شرایط متفاوت از گذشته است و همه مجموعه کشور، چه مردم و چه نهادها و گروه‌های مختلف اجتماعی، فرهنگی و سیاسی باید وضعیت موجود را درک کنند و بپذیرند که باید تغییرات ساختاری در اقتصاد کشور اتفاق بیفتد و به نوعی اقتصاد ما مقاوم‌سازی شود.
وقتی چنین اصلاحاتی اتفاق نمی‌افتد و میزان بدهی‌های دولت همچنان رشد کند و میزان آن حتی بیش از نیمی از تولید ناخالص داخلی کشور شود، ما باید منتظر وقوع چه اتفاقاتی باشیم؟
نسبت بدهی‌ها از یک حد مشخصی که فراتر برود دیگر ممکن است غیرقابل کنترل شود. به دلیل اینکه خود بدهی‌ها، میزان بدهی‌ها را به صورت مستمر تقویت می‌کند. وقتی بدهی‌های دولت بیشتر می‌شود به طور مثال نرخ سود بانکی تغییر می‌کند و همین مساله باعث تقویت بدهی‌های دولت می‌شود و یک سیکل برهم‌فزاینده‌ای را می‌تواند به وجود آورد که دیگر غیرقابل کنترل می‌شود و خدای نکرده با یک دولت ورشکسته مواجه شویم که رسماً اعلام کند دیگر نمی‌تواند بدهی‌های خود را بازپرداخت کند. باید در نظر گرفت که این مساله خیلی جدی است و اگر به آن توجه نکنیم ممکن است دولت به مرحله ناتوانی بازپرداخت بدهی‌هایش برسد. بنابراین باید توجه کرد که رشد بدهی‌های دولتی در اقتصاد کشور ما یک تهدید جدی است و باید به آن توجه کرد. باید حتماً یکسری اصلاحات در آن بحران‌های مورد اشاره مثل بحران صندوق‌های بازنشستگی، بحران کم‌آبی، مسائل مربوط به طرح سلامت و بحران‌های دیگر اتفاق بیفتد. این اصلاحات باید بیشتر در طرف هزینه‌های ما باشد تا درآمد. چراکه طرف درآمد به دلیل نگرانی‌های ناشی از کاهش درآمدهای نفتی و از سوی دیگر وضعیت رکودی موجود در اقتصاد کشور که بر درآمدهای مالیاتی تاثیر می‌گذارد، واقعاً چندان جای رشد ندارد و نمی‌توان روی رشد درآمدهای کشور حساب ویژه باز کرد. نکته مهم دیگر این است که هرچند دولت ما دولتی بدهکار است و خودش هم به این مساله اذعان می‌کند که بدهی‌هایی دارد اما دارایی‌های فوق‌العاده‌ای هم در اختیارش است. یعنی دارایی‌هایی که دولت در اختیار دارد، اگر در دستان بخش خصوصی البته بخش خصوصی واقعی کشور ما بود، شاید اکنون وضعیت اقتصادی کشور ما به گونه‌ای دیگر می‌شد. شما فرض کنید وزارتخانه‌های مختلف دولتی مثلاً وزارت راه و شهرسازی یا هر کدام از وزارتخانه‌های دیگر انواع دارایی در بخش‌ها و مناطق مختلفی دارند که می‌توان هرکدام از آنها را به صورت مشارکتی واگذار کرد و از منابع ناشی از این واگذاری برای حل مساله بدهی بهره برد. مثلاً اگر اراضی مختلف و مستغلات وزارتخانه‌های کشور در اختیار بخش خصوصی کشور بود و شرایط به گونه‌ای پیش می‌رفت که بخش خصوصی کشور می‌توانست از این امکانات بهره ببرد، حالا نه به شکل واگذاری بلکه به شکل مشارکت، این وضعیت می‌توانست کمکی به حل برخی مسائل اقتصادی کشور کند. بنابراین یکی از بهترین گزینه‌های پیش رو مشارکت بخش خصوصی و بخش عمومی کشور است که کم‌کم به سمت آن داریم می‌رویم اما همه این‌گونه موارد هم نیازمند تغییرات ساختار اقتصادی است. مهم این است که بخش خصوصی کشور را عملاً و واقعاً در اقتصاد کشور به کار گیرند و بخش خصوصی واقعاً وارد عمل شود تا از امکاناتی که وجود دارد اما مالکیت آن برای دولت است بتواند بهره‌برداری کند. باید این مساله را جدی‌تر بگیریم تا به کمک و مشارکت بخش خصوصی بخشی از مسائل مربوط به بحران‌های بدهی دولت حل و فصل شود.
پیش از این شاهد بودیم مثلاً در طرح انتشار اوراق مشارکت استقبال چندانی از این مساله نشد. به نظر شما کاهش اعتماد به دولت ناشی از افزایش بدهی‌هایش در نحوه همکاری بخش خصوصی تاثیری ندارد؟
ببینید بخشی از ناکامی در اجرای این راهکار می‌تواند همین مساله مورد اشاره شما باشد. بخشی دیگر هم می‌تواند به عملکرد بازارهای رقیب مربوط شود. شما باید اتفاقات در بازارهای رقیب را هم مدنظر قرار دهید، مثلاً کسی که این اوراق را می‌خرد باید شرایط را در نظر بگیرد که در بازار ارز، مسکن و بازارهای دیگر چه اتفاقاتی می‌افتد. به هر حال افراد همه این شرایط در بازارهای مختلف را رصد می‌کنند و در نهایت ممکن است تشخیص هر کدام از آنها این باشد که بازارهای دیگر جذابیت بیشتری نسبت به بخش اوراق مشارکت دارند. کمااینکه شما اکنون می‌بینید حتی خروج سرمایه از کشور اتفاق افتاده و طبق اخبار اعلام‌شده بیش از 20 میلیارد دلار خروج سرمایه از کشور طی سال گذشته داشتیم. ممکن است این افراد همان کسانی باشند که اگر اصلاحاتی صورت می‌گرفت و حوادث اخیر بازار ارز، اتفاق نمی‌افتاد حاضر می‌شدند در بازار اوراق مشارکت حضور یابند. یا در مورد بازار مسکن طبق آخرین گزارش بانک مرکزی در اردیبهشت‌ماه امسال قیمت‌ها نسبت به مدت مشابه سال گذشته به صورت میانگین حدود 35 درصد افزایش یافته و میزان معاملات هم نسبت به فروردین‌ماه امسال چهار برابر شده است که البته بخشی از این افزایش معاملات به کم بودن میزان معاملات در فروردین‌ماه امسال برمی‌گردد. در واقع عملکرد بازارها خیلی اهمیت دارد و می‌تواند در موفق بودن یا نبودن فروش اوراق مشارکت نقش داشته باشد.
شما اشاره کردید اگر میزان بدهی‌ها که فعلاً نیمی از مجموع تولید ناخالص داخلی کشور است، از یک حد مشخصی فراتر برود دیگر ممکن است غیرقابل کنترل شود. به نظر شما آن خط قرمز چه میزان از تولید ناخالص داخلی کشور است؟
آنچه در برنامه ششم توسعه کشور عنوان شده حد بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی نسبت به تولید ناخالص داخلی کشور 40 درصد بوده و با یک شرایط خاصی اجازه داده شده که تا میزان 50 درصد هم برسد. بنابراین اگر این قانون را مبنا قرار دهیم و حتی جنبه احتیاطی هم برای آن در نظر بگیریم وضعیت ما از این نظر خطرناک به نظر می‌رسد. اگر 10 درصد هم به این نسبت اضافه کنیم و فرض کنیم که قانونگذار در آن زمان خیلی محتاطانه قاعده مالی را وضع کرده است به نظر می‌رسد ما با شتاب قابل توجهی در حال عبور از این نسبت هستیم و این موضوع نگران‌کننده است.
