نقد گران

در اقتصاد ایران عدم تطابق دخل و خرج دولت طی سال‌های طولانی، به انباشت مبهم بدهی‌های دولت منجر شده است. این انباشت بدهی در دو محور دولت‌ها را با چالش مواجه می‌کند و ثبات مالی و کلان کشور را به خطر می‌اندازد:

1- مساله تامین مالی ناخالص بدهی و

2- مساله کاهش نقدشوندگی1 دارایی‌های مالی و عدم اعسار دولت.

در عین حال به نظر می‌رسد در دولت دوازدهم اهتمام عملیاتی برای سامان دادن به انباشت بدهی دولت وجود ندارد. باید دانست گرچه تخمین دقیقی از بدهی-دارایی کشور در دسترس کنشگران اقتصادی نیست اما متغیرهایی نظیر تراز مالی دولت، نرخ‌های بهره حقیقی و چشم‌انداز رشد کشور از افزایش جریان ایجاد بدهی دولت نسبت به تولید ناخالص داخلی و به دنبال آن افزایش هزینه‌های تامین مالی ناخالص این بدهی‌ها حکایت می‌کند.

می‌توان مناظرات پیش از انتخابات ریاست‌جمهوری در سال ۱۳۹۲ را نقطه عطفی در کشیده شدن گفتمان اقتصادی به عرصه عرضه توانمندی‌های سیاسی سیاستگذاران دانست. در رقابت‌های نفس‌گیر انتخابات، محورهایی همچون بحث بر سر ثبات پولی و تورم، نرخ بیکاری، شاخص‌های رفاهیِ عددی و شاخص‌های ثبات مالی دولت2 به عنوان گفتمان انتخاب سیاسی در بین کنشگران اجتماعی و اقتصادی ریشه دواند و بخشی از پازل مطالبات اقتصادی ملت را در رابطه ملت-دولت3 بازسازی کرد. در آن روزها بدهی دولت و به بیان دقیق، بدهی دولت به پیمانکاران که با ارقامی بین ۸۰ هزار میلیارد تا ۱۰۰ هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شد؛ یکی از چالش‌های مورد مناظره نامزدهای ریاست‌جمهوری بود. با در نظر گرفتن این نکته که در طی نیم قرن تخمین دقیقی از مجموع دارایی و بدهی دولت وجود نداشت؛ بدون شک، احصا، تخمین و تقویم بدهی‌ دولت یکی از دستاورهای بدون جایگزین دولت یازدهم تلقی می‌شود. اما این دستاورد بدون حسابرسی کامل بدهی‌ها، اعلام شفاف آمار آن، ارائه تصویر پایداری بدهی دولت در کوتاه‌مدت و میان‌مدت و تمهیدات عملیاتی برای بازپرداخت، تبدیل و نقدسازی انباشت بدهی؛ ناکامل و غیرکاربردی باقی مانده است. به علاوه به نظر می‌رسد که شکل‌گیری شاخه‌ای دیگر از گفتمان بدهی دولت، یعنی اوراق بهادار دولتی، ایجاد بدهی مالی را به کانال وسوسه‌کننده تامین منابع نقد ولو به قیمت گزاف برای دولت تبدیل کرده است. به علت عدم تحقق درآمدها و پایداری روند هزینه‌ها از اسفندماه سال ۱۳۹۳ با انتشار اولین سری از اوراق اسناد خزانه اسلامی اوراق بهادار دولتی نیز به ابزارهای تامین منابع دولت اضافه شد. استفاده از این منبع نقد گران از سال ۱۳۹۴ در اقتصاد ایران تثبیت شد. بدهی دولت ببری است مهارپذیر و رام‌شونده که ‌باید برای مهارش گوش‌به‌زنگ ایستاد و دامنه تحرکش را به قفس آهنین چارچوب‌های قاعده مالی محدود کرد.

بدهی دولت چیست و ویژگی‌های خرمن ناکوفته بدهی دولت در ایران کدام‌اند؟

بدهی دولت هرگونه تعهد مالی -که دولت برای تحقق برنامه‌ها و پر کردن خلأ کسری بودجه ایجاد می‌کند- را شامل می‌شود. این تعهدات عموماً از جنس استقراضند. استقراض شفاف و ناشفاف از بخش خصوصی، استقراض از بانک مرکزی، استقراض از پس‌اندازهای بزرگ ملی نظیر صندوق‌های بازنشستگی و بانک‌ها شیوه‌های ایجاد بدهی دولت هستند. در یک اقتصاد عادی نمی‌توان با بدهی دولت به عنوان یک مساله هنجاری ناپسند برخورد کرد. بدهکار بودن دولت‌ها ماهیتاً بار منفی یا مثبت ارزشی ندارد. بنا بر بسیاری طبقه‌بندی‌ها از جمله بال۲ و بال ۳ بدهی دولت از کم‌ریسک‌ترین اقلام دارایی‌های مالی به حساب می‌آید. اما توانایی دولت‌ها در ایجاد بدهی به نحوی که کشور را دچار تلاطم‌ها و بی‌ثباتی‌های مالی نکند محدود به شرایط اقتصاد کلان، عمق و بلوغ بازارهای مالی، جریان‌های باثبات درآمدی و سایر الزامات نهادی و اقتصادی است.

برای بررسی پایداری بدهی دولت در دنیا عمدتاً از دو شرط اعسار4 و نقدینگی5 استفاده می‌شود: فزاینده نبودن نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص (شرط اعسار) و محدود بودن نیاز دولت به تامین مالی ناخالص6 به تولید ناخالص ملی (شرط نقدینگی). آستانه تامین مالی ناخالص باید کمتر از نسبت درآمدهای پایدار دولت‌ها نظیر مالیات به تولید ناخالص داخلی باشد. شکل 1 وضعیت فعلی تاریخچه و پیش‌بینی روند بدهی به تولید ناخالص داخلی گروه‌های مختلف کشورها را بر اساس ارزیابی صندوق بین‌المللی پول نشان می‌دهد. ایران در یک دسته‌بندی در میان «اقتصادهای بازار نوظهور و درآمد متوسط» قرار دارد و با معیار دیگر در زمره کشورهای «منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا و پاکستان» قرار می‌گیرد. با این حساب آستانه هشدار بدهی به تولید ناخالص داخلی آن زیر ۵۰ درصد خواهد بود.

مستقل از شاخص‌های استاندارد و بین‌المللی برای پایداری بدهی دولت، بدهی دولت در ایران با پیچیدگی‌های منحصربه‌فردی همراه است.7 بار هنجاری منفی بدهکاری دولت در ایران به ناخوش‌حسابی دولت‌ها بازمی‌گردد. به دلیل بازارپذیر نبودن بدهی‌های دولت و یادگیری کنشگران اقتصادی مبنی بر هزینه‌های بالای عملیاتی برای نقد کردن آنها، وجود بدهی دولت در ترازنامه بنگاه‌های مالی و غیرمالی به منزله یک دارایی باکیفیت قلمداد نمی‌شود. از سوی دیگر مساله‌ای که در بعد کلان ارزیابی شرایط پیش‌روی بدهی دولت و ابرچالش بودجه و بدهی را غامض کرده است نبود اطلاعات کافی و شفاف از ترازنامه دولت چه در سمت دارایی‌ها و چه در سمت تعهدات آن است. به نظر می‌رسد کارشناسان سیاستگذاری بر سر نقطه آغازین اصلاح و وضعیت فعلی اجماع ندارند.

عدم شفافیت اطلاعات ترازنامه دولت در ایران

یکی از چالش‌های فراروی مساله ثبات مالی و بودجه‌ای در ایران نبود آمار دقیق از ترازنامه دولت است. در حال حاضر هیچ مرجع رسمی و ذی‌صلاحی میزان تخمینی و دقیق دارایی و بدهی دولت، زمان‌بندی سررسید بدهی‌ها، ریسک و نرخ سررسید انواع بدهی دولت به همراه تخمین دارایی‌ها، کیفیت دارایی‌ها و شاخص‌های سلامت مالی دولت را منتشر نمی‌کند. به همین دلیل به نظر نمی‌رسد که کنشگران اقتصادی اطلاع دقیقی از میزان بدهی و دارایی دولت داشته باشند. در فروردین‌ماه ۱۳۹۶ وزیر اقتصاد دولت یازدهم بدهی دولت را ۷۰۰ هزار میلیارد تومان اعلام کرده است.8 در آبان همان سال برخی منابع این میزان را ۷۷۰ هزار میلیارد تومان بیان کردند.9 در حالی که در دی‌ماه ۱۳۹۶ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به نقل از «مرکز مدیریت دارایی‌ها و بدهی‌ها» میزان بدهی دولت و شرکت‌های دولتی را ۶۲۵ هزار میلیارد تومان گزارش می‌کند.10 در هر حال به نظر می‌رسد وزارت اقتصاد در دولت دوازدهم تمایلی به شفاف‌سازی در زمینه آمار دقیق بدهی‌های دولت ندارد.11 در زمینه دارایی‌های دولت و نقدپذیری آنها اطلاعات موجود به مراتب محدودتر است. در زمستان ۱۳۹۶ وزیر اقتصاد از احصای ۵۰۰ هزار میلیارد تومان دارایی‌های دولت، بدون اشاره به کیفیت، نقدپذیری یا ترکیب این دارایی‌ها از سوی دولت خبر داده است. در همین حال بدون بیان عدد اشاره کرده است که بدهی‌های دولت نیز کاهش یافته است. اما با توجه به اینکه این گزاره‌های کیفی در کنار پیش‌بینی نادرست از روند کاهشی قیمت ارز ارائه شده‌اند12، توانایی اعتبار‌سازی برای ترازنامه فرضی دولت از منظر کنشگران اقتصادی را ندارند. در هر صورت به نظر می‌رسد که دولت در حال حاضر با ناترازی در صورت‌های مالی خود روبه‌رو است و جریان افزایش بدهی نیز فرآیندی توقف‌ناپذیر است.

شکل‌گیری جریان بدهی دولت در وهله اول ناشی از ناترازی درآمدها و هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای دولت است. شکل ۳ سری زمانی کسری بودجه دولت را نمایش می‌دهد. بیش از نیم قرن عدم توانایی در تامین درآمدهای متناسب با هزینه‌ها منجر به کسری بودجه مستمر شده است. در سمت هزینه‌های رویکرد نزدیک به برنامه‌ریزی متمرکز، نظام‌های ناکارای حمایتی، الزام دولت به سرمایه‌گذاری مستقیم در زیرساخت‌های فیزیکی و یارانه‌های پنهان حامل‌های انرژی هم در سطح هزینه‌ها و هم در نرخ‌های رشد هزینه‌ها موجب فزونی گرفتن آنها بر درآمدها شده است. در سالیان متمادی این ناترازی مستمر خود را در کسوت انباشت احصانشده بدهی‌ها پنهان کرده بود. با توجه به قانون بودجه ۱۳۹۷، عدم حذف هزینه‌های رونددار و واگرا، عدم اطمینان در تحقق درآمدهای نفتی دولت به دلیل ریسک‌های ناشی از خروج ایالات متحده از برجام و وضع تحریم‌های جدید و اصرار دولت به عدم افزایش قیمت ارز رسمی به نظر می‌رسد، انتظار بهبود تراز اولیه (Primary balance) دولت در سال‌های پیش‌رو به نحو خیال‌پردازانه‌ای خوش‌بینانه و دور از دسترس باشد.

در فروردین ۱۳۹۶ وزیر اقتصاد اعلام کرد که «دولت یازدهم وارث 700 هزار میلیارد تومان بدهی بود که فقط سود سالانه آن 140 هزار میلیارد تومان می‌شود». این سود سالانه به عوامل متعدد تفکیک می‌شود. بدهی پیمانکاران همگام با تورم و انتشار شاخص‌های تعدیل فربه‌تر خواهد شد و بدهی به بانک‌ها، موسسات مالی و اوراق بهادار دولتی با نرخ‌های سود بانکی رشد خواهد کرد.13 با مدنظر قرار دادن این نکته که با بزرگ‌تر شدن حجم اقتصاد درآمدهای دولت نیز افزایش می‌یابد، می‌توان نرخ رشد حقیقی اقتصاد را عامل کاهنده جریان بدهی و نرخ بهره حقیقی را عامل رشد آن دانست. شکل 2 نشان می‌دهد که از سال ۱۳۹۳ شاخص نرخ بهره حقیقی همواره دورقمی بوده است. این نرخ بهره که در مقیاس‌های بین‌المللی و تاریخی ایران بسیار بالا ارزیابی می‌شود از یک‌سو ریشه در مشکلات شبکه بانکی دارد و از سوی دیگر ریشه در افزایش تقاضای دولت برای منابع نقد از سال ۱۳۹۴. با توجه به آنکه شاخص‌های سلامت بانکی از بهبود وضعیت شبکه بانکی حکایت ندارد به نظر می‌رسد که کماکان نرخ بهره حقیقی عاملی موثر در ناپایدار شدن مالی کشور به شمار رود.

به‌رغم وجود اشارات و راهبردهای قانونی در اسناد توسعه‌ای به نظر می‌رسد مساله ثبات مالی با در نظر گرفتن مدیریت بدهی و جریان نقد دولت در اولویت‌های عملیاتی سیاستگذار جایی ندارد. در ماده ۸ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، با وضع سقف ۴۵درصدی برای نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی به مدیریت بدهی دولت پرداخته شده است. اما عملیاتی شدن رعایت سقف‌های برنامه‌ای مستلزم آن است که چیدمان منابع و مصارف دولت با توجه به آثار آنها بر روی پایداری بدهی دولت در افق کوتاه‌مدت و میان‌مدت صورت پذیرد. تحلیل پایداری بدهی دولت این امکان را ایجاد می‌کند تا با تجمیع بدهی‌ها و تعهدات دولت، تصویر وضعیت بدهی‌های دولت و دینامیک آن شناسایی شده و مسیر آتی بدهی‌های دولت تحت سناریوهای مختلف نسبت به آینده مشخص شود. به علاوه دولت باید به صورت شفاف ترازنامه خود را احصا، تقویم و افشا کند. اما در حال حاضر در عین حال که ابزار استقراض دولت متنوع‌سازی شده و می‌شود، نه در بودجه‌ریزی سالانه و نه در گفتمان غالب سیاستگذار مالی رد پایی از این دو مهم دیده نمی‌شود. تنوع ابزارهای مالی دولت و افزایش توان دولت در جذب منابع نقد بدون در نظر گرفتن ملاحظات مربوط به پایداری بدهی دولت به معنای افزایش تقاضا برای منابع نقد کشور و افزایش قیمت این نقد گران خواهد بود.