جای خالی رقابت
چرا بخش خصوصی در ایران رشد نکرده است؟
هر برنامه و توصیه سیاستی به دنبال دستیابی به اهدافی مشخص طراحی و تدوین میشود و موفقیت آن بر اساس میزان تحقق اهداف تعیین‌شده سنجیده خواهد شد.
هر برنامه و توصیه سیاستی به دنبال دستیابی به اهدافی مشخص طراحی و تدوین میشود و موفقیت آن بر اساس میزان تحقق اهداف تعیین‌شده سنجیده خواهد شد. خصوصی‌سازی نیز از این اصل مستثنی نیست. برنامه خصوصی‌سازی در همه دنیا با یکسری اهداف شناخته شده است که شاید مهم‌ترین آنها را بتوان پررنگ ساختن نقش بخش خصوصی واقعی، افزایش بهره‌وری و کوچک و چابک‌سازی دولت‌ها عنوان کرد.
خصوصی‌سازی از دهه 80 میلادی در قالب برنامه تعدیل ساختاری به کشورهای در حال توسعه توصیه شد. اما نتایج متفاوتی در کشورهای مختلف با شرایط اولیه متفاوت حاصل شد. اکثر کشورهای در حال توسعه نتوانستند به اهدافی که برایشان از پیاده‌سازی این برنامه ترسیم شده بود، دست یابند. نمونه بارز آن را می‌توان در تجربه روسیه و بلوک شرق مشاهده کرد. کشورمان نیز این سیاست را از طریق واگذاری شرکت‌های متعلق به دولت که یکی از روش‌های رایج برای خصوصی‌سازی در کشورهای در حال توسعه است، در دستور کار قرار داد که متاسفانه تاکنون به اهداف مورد نظر دست نیافته و صرفاً به شکل ظاهری به دنبال خصوصی‌سازی بوده‌ایم.
چرایی شکست خصوصی‌سازی در ایران
پرسشی که باید پرسید، آن است که چرا خصوصی‌سازی در کشورهای توسعه‌یافته با موفقیت همراه بوده اما در بسیاری از کشورهای در حال توسعه‌ای نظیر ایران با شکست مواجه شده است؟
در پاسخ به این پرسش باید بر نقش بسترها و شرایط اولیه در اثرگذاری هر سیاستی تاکید کرد. پیاده‌سازی هر سیاستی نیازمند شرایط و بسترهایی است که بدون فراهم ساختن آنها، تحقق اهداف مورد نظر دور از انتظار خواهد بود. تجربه کشورهای دنیا نشان می‌دهد تا زمانی که شرایط اولیه برای خصوصی‌سازی مهیا نباشد، اقدام به این سیاست می‌تواند عواقب ناگواری به همراه داشته باشد. مشاهدات تجربی به وضوح نشان می‌دهد که یکی از مهم‌ترین و حیاتی‌ترین پیش‌شرط‌های موفقیت برنامه خصوصی‌سازی در کشورها، ابتدا ایجاد شرایط رقابتی برای بنگاه‌های فعال در محیط کسب‌وکار است. در محیط رانتی، خصوصی‌سازی تنها منجر به انتقال انحصار و رانت از دولت به بخش خصوصی غیرواقعی خواهد شد که در این حالت سوءاستفاده‌های بیشتری از موقعیت ایجادشده می‌تواند صورت گیرد. محیط درگیر فساد از کانال‌های متعدد با اثرگذاری بر محیط کسب‌وکار، انگیزه مشارکت بخش خصوصی واقعی را در فرآیند خصوصی‌سازی کاهش می‌دهد. مشهودترین اثر فساد بر محیط کسب‌وکار است که به نامساعد ساختن آن منتج میشود. فضای رانت از طریق ایجاد عدم شفافیت، تخریب رقابت و ناکارآمدسازی قوانین و مقررات، منجر به بالا رفتن هزینه‌های مبادله برای بخش خصوصی واقعی و کاهش انگیزه برای ورود به عرصه رقابت میشود. هزینه‌های مبادله غیرمتعارف، یکی از عوامل بازدارنده برای حضور بخش خصوصی واقعی در فرآیند خصوصی‌سازی به شمار می‌روند.
حقوق مالکیت ناامن
از دیگر مشخصه‌های اقتصادهای رانتی، حقوق مالکیت ناامن است. رانت، نقش دولت را در خصوص اجرای قراردادها و حمایت از حقوق مالکیت تضعیف می‌کند. تعرض به حقوق مالکیت، مانعی جدی برای مشارکت بخش خصوصی واقعی در فرآیند خصوصی‌سازی به شمار می‌رود. ضعف حقوق مالکیت عرصه را برای افراد و بنگاه‌هایی که به واسطه رانت و ارتباطات به اقتصاد ورود پیدا کرده‌اند، بیش از پیش باز می‌کند. به‌علاوه در محیط فاسد، بنگاه‌های برخوردار از رانت، می‌توانند بر تصمیمات دولت در جهت حداکثرسازی منافع‌شان اثرگذار باشند و بدین‌وسیله رقابت را خدشه‌دار کنند و بنگاه‌هایی را که از رانت بی‌بهره هستند، به راحتی از گردونه رقابت خارج سازند. در مجموع رانت‌جویی با اثرگذاری بر محیط کسب‌وکار و تخریب رقابت، انگیزه ورود بخش خصوصی واقعی را در فرآیند خصوصی‌سازی کاهش می‌دهد.
اثرگذاری دیگر رانت و فساد بر فرآیند خصوصی‌سازی، از طریق نحوه واگذاری دارایی‌های دولت است. هدف دولت در خصوصی‌سازی، دستیابی به اهداف برشمرده از برنامه خصوصی‌سازی نیست. در دولت‌هایی که از سلامت کافی برخوردار نیستند، واگذاری‌ها در راستای افزایش نقش بخش خصوصی مولد صورت نخواهد گرفت و انتقال مالکیت راهی برای دست‌اندازی بر اموال عمومی، کسب درآمد و توزیع رانت است. در چنین شرایطی فرآیند واگذاری دارایی‌های دولت به بخش خصوصی، مملو از فرصت‌های فسادآمیز خواهد بود. این در حالی است که در کشورهایی که در فرآیند خصوصی‌سازی موفق عمل کرده‌اند، نقش دولت‌ها برای واگذاری‌های سالم بسیار حائز اهمیت بوده است.
پروژه‌های نامناسب برای واگذاری
غالب دولت‌ها در جهان سوم تمایل دارند اساس تصمیم‌گیری‌هایشان را بر مبنای درآمد انتظاری حاصل از تخصیص رانت و نه منافع بالقوه برای جامعه قرار دهند. در چنین شرایطی معمولاً پروژه‌های نامناسبی برای واگذاری در دستور کار قرار می‌گیرند و احتمال اینکه دولت بدون در نظر گرفتن منافع جامعه، بنگاه‌ها و شرکت‌هایی را برای واگذاری انتخاب کند که بیشترین عایدی را نصیب گروه‌های ذی‌نفوذ کند، بالاست. همچنین نحوه قیمت‌گذاری بنگاه‌ها هم در این دولت‌ها، مساله‌ساز است. تعیین قیمت مناسب برای بنگاه‌های دولتی به نحوی که منافع جامعه آسیب نبیند، بسیار حیاتی است در حالی که بسیاری از دولت‌ها در کشورهای کمتر‌توسعه‌یافته به دنبال دستیابی هرچه سریع‌تر به درآمدهای حاصل از فروش بنگاه‌های دولتی هستند و توجهی به ارزش واقعی بنگاه‌های قابل واگذاری نمی‌کنند. از این‌رو این احتمال وجود دارد که قیمت‌گذاری بنگاه‌های دولتی که اموال عمومی محسوب می‌شوند، کمتر از ارزش واقعی آن صورت گیرد و خریداران دارای رانت با نرخی پایین‌تر، صاحب بنگاه شوند. علاوه بر انتخاب بنگاه قابل واگذاری و قیمت واگذاری، انتخاب سرمایه‌گذار یا خریدار بنگاه دولتی نیز حائز اهمیت است. مساله انتخاب خریدار مناسب از وظایف اصلی دولت‌هاست. فروش بنگاه‌های دولتی باید به کسانی صورت گیرد که توان ارتقای بهره‌وری بنگاه را از طریق بهبود رویه‌ها و عملکرد و بدون افزایش‌های بی‌رویه قیمت‌ها داشته باشند. این در حالی است که در محیط فاسد معمولاً ملاک واگذاری، افزایش بهره‌وری و بهبود عملکرد نیست و بنگاه اغلب به کسانی واگذار میشود که دارای مناسبات رانتی هستند. در چنین شرایطی به جای اینکه ضوابط قانونی ملاک واگذاری باشد، روابط و پرداخت رشوه، معیاری برای بهره‌مندی افراد از منافع است. رشوه، رانت انحصاری برای سرمایه‌گذاران ایجاد می‌کند و خصوصی‌سازی را در معرض آسیب‌های جدی قرار می‌دهد. در برخی موارد مقامات، اطلاعاتی اشتباه از بنگاهی که قرار است واگذار شود به عموم ارائه می‌کنند تا از ورود غیرخودی‌ها برای خرید دارایی‌ها جلوگیری کنند. در این صورت کارآمدترین پیشنهاددهندگان، مغلوب متقاضیان فاسد درون مجموعه می‌شوند. در شرایطی که برتری صاحب رانت در کل سیستم حاکم است، معمولاً صلاحیت خریداران احراز نمی‌شود بلکه بنگاه به کسانی واگذار میشود که بهترین ارتباطات را با مقامات داشته باشند.
غفلت از اخذ تضمین در واگذاری‌ها
در فرآیند واگذاری بسیار حائز اهمیت است که دولت از خریداران تضمین‌های لازم در خصوص قیمت، کیفیت، اشتغال و سرمایه‌گذاری بگیرد تا بعد از فروش بنگاه، از عملکرد مناسب آنها اطمینان حاصل کند. اما در خصوصی‌سازی که رسیدن به محیط رقابتی هدف نیست، دولت‌ها از آنجا که تمایل دارند با بنگاه‌هایی که توانایی بیشتری در پرداخت‌های با زمینه رانت دارند در ارتباط باشند، برای انتخاب خریدار کمتر به دنبال گرفتن تضمین‌های مورد نیاز هستند و مساله مهم از نگاه تصمیم‌گیران و مجریان خصوصی‌سازی، دستیابی به منافع بالقوه خود در جریان واگذاری‌هاست.
در مجموع این نحوه واگذاری، به مشارکت بخش خصوصی واقعی نمی‌انجامد و صرفاً به انتقال مالکیت از دولت به بخش خصوصی رانتی منتهی میشود. در محیط فسادآلود نمی‌توان انتظار بهبود قابل توجه بهره‌وری در اثر خصوصی‌سازی را نیز داشت. فساد از کانال‌های متعددی بهره‌وری را کاهش می‌دهد و از طریق اثرگذاری بر نوآوری، مانع بهبود بهره‌وری میشود. در شرایطی که فساد گسترده وجود دارد، بنگاه‌ها کمتر به دنبال نوآوری برای افزایش بهره‌وری هستند. بنگاه‌ها معمولاً در چنین شرایطی به جای اینکه درصدد بهبود بهره‌وری باشند، در تلاش برای دستیابی به مجوزهای خاص و دسترسی به موقعیت‌های انحصاری هستند. از این‌رو پیشرفت‌های تکنولوژیک و سرمایه‌گذاری به عنوان منبع اصلی تقویت بهره‌وری، تحت تاثیر مستقیم قرار می‌گیرند. چنانچه بنگاه‌ها از طریق اتصال به کانون‌های رانت بدون اینکه سختی‌های ناشی از فعالیت سالم را تجربه کنند، قادر به کسب سودهای سرشار باشند، انگیزه‌ای برای ارتقای بهره‌وری نخواهند داشت. به‌علاوه چنانچه بخش خصوصی واقعی موفق به خرید بنگاه‌های واگذارشده شود و مدیران جدید به واقع درصدد انجام فعالیت سالم باشند، هزینه‌هایی که بابت پرداخت رشوه و از این قبیل در محیطی ناسالم به آنها وارد میشود، باعث کاهش منابع در دسترس برای سرمایه‌گذاری و بهبود بهره‌وری میشود. مواردی که به اختصار به آنها اشاره شد، گویای آن است که در محیط فاسد، خصوصی‌سازی کمتر می‌تواند به اهداف مورد نظر دست یابد. این تجربه در کشورمان به وضوح قابل مشاهده است. شاخص‌های بین‌المللی و داخلی شرایط کشور را در خصوص فساد بسیار نامساعد ارزیابی می‌کنند و در حال حاضر فساد به پدیده‌ای سیستمی در کشور بدل شده است. در این راستا بررسی واگذاری دارایی‌های دولت حاکی از شکست خصوصی‌سازی در کشور است. آنچه از آمار و ارقام مشخص است، خصوصی‌سازی به کاهش اندازه دولت و پررنگ شدن نقش بخش خصوصی در کشور منتج نشده است. سیاست خصوصی‌سازی با انگیزه کاهش اندازه دولت، محدود ساختن فعالیت‌های تصدی‌گرایانه آن و تقویت نقش بخش خصوصی در دستور کار قرار گرفت ولی آنچه در عمل اتفاق افتاد، با آنچه مورد انتظار بود فاصله زیادی داشت. بودجه‌های سنواتی طی چند دهه اخیر نشان می‌دهند که دقیقاً سال‌هایی که واگذاری‌ها شدت گرفته، سهم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت به بودجه کل، افزایش داشته است. این شاخص در سال 1366 و قبل از جدی شدن برنامه خصوصی‌سازی در کشور 53 درصد بوده که در سال 1384 که قانون سیاست‌های کلی اصل 44 ابلاغ شد به 66 درصد افزایش داشته است. طی چند سال اخیر این نسبت حول‌وحوش 70 درصد بوده است.
عدم تحقق رشد بهره‌وری
همچنین بهره‌وری در این سال‌ها تغییر مشهودی نداشته و تنها شاهد بهبودهای جزئی در برخی سال‌ها بوده‌ایم و حتی در بعضی سال‌ها افت این شاخص را هم داشته‌ایم. به عبارتی رشد معنادار در شاخص بهره‌وری کل عوامل با اجرای سیاست خصوصی‌سازی محقق نشده است.
دولت‌ها در اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 به دلایلی نظیر واگذاری در جهت کسب درآمد و رد دیون بدون لحاظ توانمندی‌های خریداران، واگذاری به شبه‌دولتی‌ها با اسم خصوصی‌سازی، توزیع رانت و... از مسیر اصلی خصوصی‌سازی که مشارکت بخش خصوصی واقعی است، منحرف شده‌اند. گزارش عملکرد سازمان خصوصی‌سازی در سال 1395 از جمله ایرادات وارد بر عملکرد خصوصی‌سازی در کشور را ماهیت خریداران سهام واگذارشده و سهم پایین بخش خصوصی واقعی عنوان می‌کند. این سهم از سال 1380 تا پایان 1394، تنها 18 درصد بوده است در حالی که سهم نهادهای عمومی غیردولتی از کل واگذاری‌ها در دوره 1380 تا پایان 1394، معادل 46 درصد اعلام شده است. همچنین از سال 1380 تا پایان سال 1395، معادل 9 /40 درصد از واگذاری‌ها در قالب رد دیون به اشخاص حقیقی یا حقوقی طلبکار از دولت و سهام عدالت اختصاص یافته است. این آمارها حاکی از انحراف دولت‌ها از مسیر درست خصوصی‌سازی در کشور است که نتیجه آن عدم تحقق اهداف مورد انتظار از اجرای این سیاست است.
حل مساله فساد مقدم بر خصوصی‌سازی
از این‌رو پیش از ادامه خصوصی‌سازی در کشور نیازمند حل‌وفصل مساله فساد هستیم. در غیر این صورت خصوصی‌سازی تنها به توزیع رانت بین گروه خودی‌ها منتهی میشود و نه‌تنها دارایی‌های دولت به بخش خصوصی مولد و واقعی منتقل نمی‌شود که رقابت برای سهم‌بری بیشتر در جریان خصوصی‌سازی رونق می‌گیرد. همان‌طور که اشاره شد، این رقابت ناسالم، اهداف خصوصی‌سازی را به دنبال نخواهد داشت. از این‌رو پیشنهاد میشود قبل از ادامه مسیر خصوصی‌سازی به روش فعلی، اصلاحات لازم برای مهیا شدن محیطی عاری از فساد صورت گیرد. حل مساله فساد نیازمند عزمی جدی و فراقوه‌ای است و از عهده یک نهاد خاص خارج است. تا زمانی که مبارزه با فساد به یک مطالبه ملی تبدیل نشود، خصوصی‌سازی هم با موفقیت همراه نخواهد بود. با وجود اینکه دولت‌ها در فرآیند خصوصی‌سازی نقش محوری دارند اما قوه مقننه و قضائیه نیز در فراهم ساختن بستری سالم و مهیا برای ورود بخش خصوصی واقعی، نقشی کلیدی بازی می‌کنند. قوه قضائیه سالم از طریق پیشگیری از فساد و مبارزه با رفتارهای رانتی و فسادآلود، می‌تواند در این امر نقش‌آفرینی کند و قوه مقننه نیز از طریق وضع قوانین و مقررات شفاف و نظارت بر اجرای صحیح قوانین، شرایط را برای بهبود محیط کسب‌وکار عاری از فساد مهیا می‌سازد. دولت نیز باید به دور از منفعت‌طلبی و انگیزه کسب درآمد صرف، واگذاری‌ها را بر اساس توان واقعی خریداران و به قیمت مناسبی که منافع جامعه خدشه‌دار نشود، انجام دهد و از رفتارهای فرصت‌طلبانه و رانتی پرهیز کند.
* این تحلیل با همکاری مرکز تحقیقات اقتصادی اتاق ایران تهیه و نگارش شده است.
