نقطه بحران

در حالی که طرح‌های عمرانی، یکی از محل‌های عمده هزینه‌کرد بودجه عمومی کشور و نیز مهم‌ترین محل مطالبات مردمی است، به علت انباشت مشکلات متعدد و مختلف در شیوه‌‌‌ برخورد با این طرح‌ها طی دهه‌ها، در شرایط کنونی از انبوه این طرح‌های نیمه‌تمام به‌عنوان نقطه بحران مدیریت بخش عمومی یاد می‌شود و اصلاحات جدی در سازوکارهای این طرح‌ها لازم است. فقط یک نمونه از شیوه‌های نامناسب برخورد، آن است که در قانون بودجه سالانه کشور، جدول‌های 19 و 20 برای پروژه‌های ملی و استانی وجود دارند که دارای چند اشکال ساختاری اساسی هستند.

اشکالات ساختاری

اول آنکه، اساساً درج عنوانی مانند مطالعه و اجرای طرح که به‌کرات در این جداول وجود دارد، دارای مشکل جدی است. زیرا «مطالعات» در ادبیات «نظام فنی و اجرایی کشور» با «طراحی» متفاوت است و «مطالعه» مرحله‌‌‌ مقدم بر تصمیم به «احداث» است یا اصطلاحاً «تصویب طرح» است. خلط موضوع «مطالعه» (که مربوط به دوره‌‌‌ «پیدایش» فکر طرح است) با موضوع اجرا یا احداث عملاً مطالعه‌‌‌ طرح را به یک عنصر زائد و زینتی تبدیل ‌می‌کند.

دوم آنکه، عدم انتساب عدد و رقم مشخص به هر طرح عملاً جای مباحثات و مجادلات در تمام طول سال بودجه‌ای و اتلاف وقت و انرژی میان قوه‌‌‌ مقننه و مجریه است. این طرح‌ها فاقد سال خاتمه و تعداد سال‌های اجرا و... هستند.

و در نهایت، عدم تکافوی منابع برای این طرح‌ها در عمل صرفاً موجب به‌اصطلاح زخمی شدن پروژه‌ها و اتلاف منابع می‌شود. مثلاً طبق قانون بودجه‌‌‌ سال 1395 طرح‌های جدول 19 یعنی «طرح‌های دارای مجوز کمیسیون ماده‌‌‌ 23 قانون الحاق 2» دارای اعتبار کل 153 میلیارد تومان (به استناد ردیف 11 جدول 18) بوده است با 57 طرح؛ یعنی به‌طور متوسط هر طرح 7 /2 میلیارد تومان اعتبار داشته است.

طبق همین قانون بودجه سال 1395 طرح‌های جدول 20 یعنی «طرح‌های مطالعاتی و اجرایی» دارای اعتبار کل 20 میلیارد تومان (به استناد ردیف 30-550000 جدول 9) بوده است با 301 طرح؛ یعنی به‌طور متوسط هر طرح فقط و فقط 66 میلیون تومان اعتبار داشته است. این عدم تکافو طی سالیان متمادی، استمرار و تکرار یافته است.

راهکارهای نامتناسب

برای رفع معضلات ناشی از برخوردهای نامناسبی که یک مورد آن در بالا ذکر شد، گاهی احکامی قانونی یا مقررات دیگری نیز تصویب و ابلاغ می‌شود. 

از بین این احکام، آنهایی مفیدتر و موثرتر هستند که در میان میل طبیعی هر یک از دستگاه‌های اجرایی و مدیریتی و نظارتی یا بازیگران طرح‌های عمرانی برای حداکثر اختیار و حداقل پاسخگویی، بتوانند فضا و رفتارهای عوامل طرح‌های عمرانی را به‌سوی حداکثر شفافیت و کارآمدی سوق دهند.

برای بررسی تازه‌ترین تحولات این حوزه باید اشاره کرد که همزمان با آغاز سال 1396، سه قانون موثر بر شیوه‌های مدیریت و پیشبرد طرح‌های عمرانی که روش‌های پدیدآوری و بهره‌برداری این طرح‌ها را تحت تاثیر قرار می‌دهد ابلاغ شده است و نظم حقوقی کشور در این زمینه را تغییر داده است.

مهم‌ترین مواد قانونی جدید در این زمینه عبارتند از تبصره 19 قانون بودجه 1396، ماده 9 قانون برنامه ششم توسعه، مواد 50 و 34 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه. البته گفتنی است که هریک از این قوانین به برخی از جنبه‌ها و موضوعات طرح‌های عمرانی پرداخته است. علاوه بر جهت یا موضوع اثرگذاری، عمق تاثیر این مواد قانونی نیز یکسان نیست.

آثار احکام قانونی

برای شناسایی آثار و الزامات ناشی از مجموعه‌‌‌ این احکام قانونی، لازم است وضع موجود طرح‌های عمرانی از حیث موضوعات مورد توجه در هریک از این احکام قانونی،‌ به‌درستی شناسایی و بر اساس آن شناخت، نقطه عزیمت و جهت حرکت بعدی تعیین شود و هرگونه خلأ قانونی یا کاستی نظارتی در دستور کار قرار گیرد.

در میان مواد قانونی نام‌برده، مندرجات قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، ماندگارترین است. بنابراین ماده 34 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه از حیث ماندگاری در نظم حقوقی کشور، اهمیت ویژه‌ای می‌یابد. البته ماندگاری بیشتر در نظم حقوقی، تنها دلیل اهمیت این ماده‌‌‌ قانونی نیست؛ بلکه علاوه بر ماندگاری، باید به این نکته هم توجه داشت که این ماده در مقایسه با دیگر مواد نام‌برده، به جنبه‌ها و موضوعات متنوع و بیشتری نیز پرداخته است و شرایط طرح‌های عمرانی را از جنبه‌های متعددی تحت تاثیر قرار می‌دهد.

اما هریک از دیگر مواد نام‌برده، به بخش یا جنبه‌‌‌ محدودی از طرح‌های عمرانی معطوف است. ماده‌‌‌ 34 قانون احکم دائمی درباره‌‌‌ دامنه‌‌‌ شمول طرح‌های عمرانی و گستره‌‌‌ پروژه‌های مشمول «نظام فنی و اجرایی کشور» حکم‌ها و نگرش‌های جدیدی دارد؛ همچنین درباره‌‌‌ روش‌های نوین مدیریت طرح‌های عمرانی و موضوع مهم «مشارکت عمومی و خصوصی» در مدیریت این طرح‌ها و نیز درباره‌‌‌ «روش‌های تامین مالی» این طرح‌ها و روش‌های پرداخت آنها و اصلاح این روش‌ها و کاهش نوسانات بودجه‌ای بر تامین مالی طرح‌های عمرانی الزاماتی را مقرر کرده است.

در خصوص موضوع «مشارکت» یا «واگذاری طرح‌ها» به‌عنوان چاره‌‌‌ معضل طرح‌های نیمه‌تمام باید دقت کرد که این عنوان‌ها یا چاره‌جویی‌ها خود تازه و به همان میزان گنگ هستند. در مطالعات و مباحثات شناسایی چالش‌های طرح‌های عمرانی که طی سال 1379 به‌طور گسترده در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به انجام رسید، مهم‌ترین راه‌حل معضل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام، «اولویت‌بندی» این طرح‌ها قلمداد می‌شد، تا جایی که در سازمان برنامه ستادی با نام «ستاد اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی» تشکیل شد و معاونت فنی این سازمان طی ماه‌ها کار فشرده و گسترده با تمامی دفاتر بخشی سازمان تلاش کرد که معضل طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام را از این رهگذر تا حدی بهبود دهد.

مطالعات قوه مقننه نیز طی سالیان بعد (1384) برای کاهش معضلات طرح‌های نیمه‌تمام بیش از هر راه‌حلی معطوف به همین «فرآیند اولویت‌بندی طرح‌های عمرانی» بود. موضوع مشارکت یا واگذاری در قالب BOT از همین سال و رفته‌رفته به‌عنوان یک شیوه‌‌‌ مفید دیگر مطرح‌ شد.

برنامه‌‌‌ چهارم در خصوص هیچ یک از این دو روش «اولویت‌بندی» و «واگذاری» حکمی نداشت و برنامه‌‌‌ پنجم که تقریباً از آغاز سال 1390 اجرایی می‌شد در طی بند «ب» ماده‌‌‌ 214 خود از روش‌های خانواده‌‌‌ BOT  نیز در ضمن بیان روش‌های اجرایی مناسب نام برد. 

در ماده‌‌‌ دیگری یعنی ماده‌‌‌ 220 این برنامه موضوع «واگذاری» طرح‌ها نیز مطرح شد. همین ماده عیناً و بدون اصلاحات لازم در آن به قانون الحاق 2 راه پیدا کرد و در قالب ماده‌‌‌ 27 این قانون شکل دائمی یافت.

دستورالعمل اجرایی ماده‌‌‌ 27 نیز، هم دچار تعارضات مفهومی مندرج در قوانین نام‌برده است و هم دچار ورود به دایره‌‌‌ قانونگذاری جدید (به‌رغم شأن واقعی این آیین‌نامه) و هم در عمل به‌نوعی وارد ماده‌‌‌ 214 برنامه پنجم شده است. البته با توجه به جدید بودن نسبی راه‌حل «واگذاری طرح‌های عمرانی» این خطاها بعید هم نیست. اما به نظر می‌رسد تقطیع روش‌های مدیریت معضل یا بحران طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و عدم طراحی یک مکانیسم چابک و جامع برای حل این معضلات، در موضوع «واگذاری طرح‌های عمرانی» نیز به چشم می‌خورد.