تصویب قوانین معضلی را حل نمی‌کند
حمید آذرمند از وضعیت پروژه‌های نیمه‌تمام می‌گوید
حمید آذرمند می‌گوید: بسیاری از طرح‌های عمرانی تصویب‌شده در دولت‌های نهم و دهم، بدون مطالعات اقتصادی به تصویب رسیده است و بسیاری از آنها فاقد توجیه اقتصادی است. لذا بخش خصوصی حتی با وجود انعطافی که در شیوه‌های واگذاری وجود دارد و با وجود حمایتی که می‌شود، علاقه چندانی به مشارکت در این طرح‌ها نخواهد داشت.
«بسیاری از طرح‌های عمرانی تصویب‌شده در دولت‌های نهم و دهم، بدون مطالعات اقتصادی به تصویب رسیده است و بسیاری از آنها فاقد توجیه اقتصادی است. لذا بخش خصوصی حتی با وجود انعطافی که در شیوه‌های واگذاری وجود دارد و با وجود حمایتی که می‌شود، علاقه چندانی به مشارکت در این طرح‌ها نخواهد داشت.» حمید آذرمند تحلیلگر اقتصادی با تاکید بر این مساله معتقد است که «در زمینه مدیریت و ساماندهی طرح‌های نیمه‌تمام، سه نکته بسیار کلیدی است. اول آنکه، لازم است در اسرع وقت، تمامی طرح‌های نیمه‌تمامی که در دولت‌های نهم و دهم به تصویب رسیده است، با هر میزان درصد پیشرفت، به دقت مورد مطالعه و ارزیابی مجدد قرار گرفته و اولویت‌بندی شوند. این مساله نیازمند برخورد فعال سازمان برنامه و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط است. نکته دوم آنکه، دولت برای تامین مالی و اجرای طرح‌های نیمه‌تمام، اعم از ملی و استانی، باید محوریت را بر مشارکت بخش خصوصی و بخش خارجی قرار دهد. سوم آنکه، باید در نظر داشت که جلب مشارکت سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی، بدون تردید الزاماتی دارد که باید فراهم شود.»
♦♦♦
آمارهای رسمی درباره طرح‌های نیمه‌تمام چه می‌گویند؟
اطلاع دقیقی از تعداد و اعتبار مورد نیاز طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و درصد پیشرفت و طبقه‌بندی آنها در دست نیست ولی به اعتبار برخی آمارهایی که از سوی مسوولان در مقاطع زمانی مختلف ارائه شده است، ظاهراً تعداد این طرح‌ها بیش از دو هزار طرح و اعتبار مورد نیاز برای اتمام این طرح‌ها در ابعادی بیش از 400 هزار میلیارد تومان است.
طرح‌های نیمه‌تمام کشور به چه علت و بر اساس چه رویکردهایی رو به افزایش گذاشت؟
در سال‌های گذشته، شتابزدگی در برنامه‌های اجرایی بدون توجه به اولویت‌بندی نیازها و فقدان استراتژی مشخص برای توسعه زیرساخت‌های اقتصادی و فقدان آینده‌نگری و دوراندیشی در تعریف طرح‌ها و پروژه‌های اقتصادی موجب شد انبوهی از طرح‌های عمرانی کوچک و بزرگ به تصویب برسد و نیمه‌تمام به دولت بعد منتقل شود. البته نقش مجلس و نمایندگان مجلس را نیز در این زمینه نباید فراموش کرد.
دولت وقت در زمان وفور درآمدهای نفتی، اشتیاق وافری به تصویب شتابزده انبوهی از طرح‌های عمرانی داشت و بدون توجه به ظرفیت‌های مالی و فنی کشور، تعهدات سنگینی را بر عهده گرفت. از سوی دیگر بنا بر علل مختلف، پرداخت‌های عمرانی دولت، از سال 1388 به بعد با کاهش نسبی مواجه شده و از سال 1391 به بعد با افت شدید مواجه شد. تعداد و تنوع زیاد طرح‌های عمرانی از یک‌سو و کاهش پرداخت‌های عمرانی دولت از سوی دیگر، روند اجرا و اتمام طرح‌های عمرانی را دچار مشکل کرد. همین مساله موجب شد، هزاران طرح ملی و استانی نیمه‌تمام به دولت یازدهم منتقل شود.
عملکرد دولت یازدهم در زمینه مواجه‌شدن با طرح‌های نیمه‌تمام چگونه بوده است؟
طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام از ابتدا یکی از دغدغه‌های دولت یازدهم بود. در این زمینه قوانینی تصویب شده و دستورالعملی هم تدوین شد. در این زمینه شاید بتوان مهم‌ترین نقد را از این جهت به دولت یازدهم وارد کرد که در مواجهه با طرح‌های نیمه‌تمام، برخوردی منفعل داشته است. دولت یازدهم از ابتدا نسبت به تنگنای مالی خود واقف بود. لذا باید از همان ابتدا و در کمترین زمان ممکن، تمامی طرح‌های نیمه‌تمام را مورد مطالعه و ارزیابی و اولویت‌بندی قرار می‌داد و تمامی طرح‌های فاقد توجیه را متوقف می‌کرد. البته باید اذعان داشت، مطالعه و ارزیابی مجدد انبوهی از طرح‌های عمرانی، کاری بسیار دشوار و پرهزینه است ولی برای اجتناب از اتلاف منابع مالی دولت، چنین کاری ضرورت داشت.
اعتبارات مورد نیاز اتمام این طرح‌ها، بسیار بیش از توان مالی دولت بود و از ابتدا نیز مشخص بود که به طور یقین، دولت توان مالی اتمام این طرح‌ها را نخواهد داشت. با نگاهی به آمار تشکیل سرمایه دولتی، مشاهده می‌شود میانگین رشد سالانه تشکیل سرمایه ثابت دولتی طی سال‌های 1388 تا 1394 برابر با منفی 8 /2 درصد بوده است. به بیان دیگر، سرمایه‌گذاری‌های دولتی، حتی نسبت به روند عادی خود نیز کاهش قابل توجهی داشت. آمار پرداخت‌های عمرانی دولت نیز همین مساله را نشان می‌دهد. اگر پرداخت‌های عمرانی دولت را به قیمت‌های ثابت محاسبه کنیم می‌بینیم این متغیر با یک روند کاهشی به سطحی رسیده است که مقدار آن، به قیمت‌های ثابت، در سال 1395 کمتر از 50 درصد پرداخت‌های عمرانی در سال 1384 بوده است. علاوه بر آن، از شاخص نسبت پرداخت‌های عمرانی دولت به تولید ناخالص داخلی نیز به عنوان معیاری برای مقایسه عملکرد دولت در این زمینه می‌توان استفاده کرد. این شاخص در سال 1395 برابر با 3 /3 درصد بود در حالی که این شاخص در نیمه اول دهه 1380، بیش از پنج درصد بود. آمارهایی که ارائه شد نشان می‌دهد، توان دولت در تامین مالی طرح عمرانی از نیمه اول دهه 1380 به این سو مستمراً کاهش یافته است. این مساله را این‌گونه می‌توان تحلیل کرد که دولت، در وضعیتی با انبوهی از طرح‌های نیمه‌تمام مواجه شد که حتی توان مالی سرمایه‌گذاری در حد روندهای قبلی را هم نداشت. محدودیت‌های مالی دولت ایجاب می‌کرد که نسبت به اولویت‌بندی طرح‌ها و تخصیص کارای منابع، دقت و حساسیت بیشتری را به خرج دهد.
آیا مساله دولت در مواجهه با طرح‌های نیمه‌تمام، فقط مساله تامین مالی است؟
در اینجا دو مساله متفاوت وجود دارد. اول اینکه منابع مالی مورد نیاز طرح‌ها چگونه تامین شود و دوم آنکه بخشی از طرح‌ها اساساً فاقد توجیه کافی برای سرمایه‌گذاری بیشتر است و لازم است در خصوص اولویت‌بندی و اتمام هر یک از طرح‌ها از ابتدا تصمیم‌گیری شود. در خصوص مورد اول، همان‌طور که قبلاً نیز گفته شد چاره‌ای جز اتکا بر بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی برای تامین مالی طرح‌های نیمه‌تمام وجود ندارد. در خصوص مورد دوم نیز باید توجه داشت که اتمام تمامی طرح‌ها، هیچ‌گونه ضرورتی ندارد و لازم است تمامی طرح‌های نیمه‌تمام، به دقت مورد ارزیابی مجدد قرار بگیرد و صرفاً طرح‌هایی برای اتمام انتخاب شوند که در چارچوب سیاست‌های دولت، اتمام آنها ضروری تشخیص داده می‌شود.
دولت قوانینی را به تصویب رسانده است تا بر اساس آن بخشی از این طرح‌ها را به بخش خصوصی واگذار کند، آیا وضع این قوانین می‌تواند معضل طرح‌های نیمه‌تمام را حل کند؟
معضل طرح‌های نیمه‌تمام، فقط با تصویب قوانین حل نمی‌شود. دستورالعمل شرایط واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به بخش غیردولتی که در سال 1395 ابلاغ شد، اتفاقاً به‌گونه‌ای است که در روش‌های واگذاری از تنوع و انعطاف کافی برخوردار است و از کمترین میزان مشارکت تا بیشترین میزان مشارکت و حتی مالکیت کامل طرح از سوی بخش خصوصی را پوشش می‌دهد. علاوه بر آن، مشوق‌هایی برای ترغیب سرمایه‌گذاران مانند تضمین خرید محصول، وثیقه‌پذیری پروژه برای دریافت تسهیلات بانکی، تسهیل در صادرات محصول، ارائه کمک‌های فنی و برخی تسهیلات دیگر هم پیش‌بینی شده است. در قانون بودجه سال 1396، به دولت اجازه داده شده است برای تامین مالی طرح‌های نیمه‌تمام نسبت به جلب مشارکت بخش خصوصی اقدام کند. بر اساس قانون بودجه، حداقل 20 درصد منابع این طرح‌ها توسط بخش خصوصی، 25 درصد توسط دولت و مابقی از محل منابع داخلی بانک‌ها با نرخ سود ترجیحی تامین خواهد شد. مساله این است که حتی با وجود مجوزی که در قانون بودجه 1396 به دولت داده شده است و همچنین با وجود تسهیلاتی که در دستورالعمل واگذاری پیش‌بینی شده است، به علل مختلف انتظار استقبال گسترده از جانب بخش خصوصی نمی‌رود.
علت عدم استقبال از مشارکت در طرح‌های نیمه‌تمام چیست؟
اولاً بسیاری از طرح‌های عمرانی تصویب‌شده در دولت‌های نهم و دهم، بدون مطالعات اقتصادی به تصویب رسیده است و بسیاری از آنها فاقد توجیه اقتصادی است. لذا بخش خصوصی حتی با وجود انعطافی که در شیوه‌های واگذاری وجود دارد و با وجود حمایتی که می‌شود، علاقه چندانی به مشارکت در این طرح‌ها نخواهد داشت.
ثانیاً مشارکت بخش خصوصی و سرمایه‌گذار خارجی در طرح‌های بزرگ، الزاماتی دارد که بدون فراهم کردن آن نمی‌توان انتظار استقبال گسترده برای سرمایه‌گذاری و مشارکت بخش خصوصی را داشت. به عنوان نمونه، هرگونه سرمایه‌گذاری بلندمدت مستلزم ثبات اقتصاد کلان و ثبات سیاست‌های اقتصادی است.
هرگونه بی‌ثباتی در متغیرهای اقتصاد کلان و تغییرات مداوم در سیاست‌های اقتصادی، بخش خصوصی را از ورود به سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت منصرف خواهد کرد. علاوه بر آن، برخی سیاست‌های اقتصادی مانند سیاست‌های ارزی، موجب تردید بخش خصوصی نسبت به سرمایه‌گذاری‌های گسترده و بلندمدت شده است. کاهش مداوم نرخ ارز حقیقی و سرکوب نرخ ارز، سطح رقابت‌پذیری صنایع داخلی را مستمراً کاهش داده است.
همین مساله موجب شده است، واردات محصول از خارج از کشور نسبت به سرمایه‌گذاری و تولید در داخل کشور از مزیت برخوردار باشد. از سوی دیگر، بسیاری از این طرح‌ها، خدماتی را ارائه خواهد کرد که به نوعی مشمول سیاست‌های قیمتی دولت هستند. بخش خصوصی زمانی انگیزه ورود به سرمایه‌گذاری در طرح‌های بزرگ را خواهد داشت که از محل فروش خدمات، نسبت به بازگشت سرمایه اطمینان داشته باشد. در این شرایط سرکوب قیمت‌ها و مداخله دولت در قیمت‌گذاری‌ها، انگیزه بخش خصوصی را برای سرمایه‌گذاری کاهش می‌دهد. در نهایت باید تاکید کرد ورود بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در طرح‌های نیمه‌تمام، به طور جدی مستلزم اصلاح برخی سیاست‌های اقتصادی و بهبود محیط کسب‌وکار است.
با توجه به آغاز کار دولت دوازدهم، دولت جدید چه رویکردی را نسبت به طرح‌های نیمه‌تمام باید در پیش بگیرد؟ اولویت اجرا با کدام طرح‌هاست؟
در نظر بگیریم که روند تشکیل سرمایه ثابت کل اقتصاد در سال‌های اخیر روند نگران‌کننده‌ای داشته است. متوسط رشد تشکیل سرمایه ثابت کل اقتصاد طی سال‌های 1388 تا 1395 برابر با منفی 2 /3 درصد بوده است. با وجود بهبود برخی شاخص‌های اقتصادی در سال 1395، تشکیل سرمایه ثابت رشدی برابر با منفی 7 /3 درصد داشت. در بسیاری از زمینه‌ها مانند زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی، بنادر، بزرگراه‌ها، زیرساخت‌های تولید برق، فناوری اطلاعات و زیرساخت‌های تولید نفت و گاز، تنگناهای جدی وجود دارد. این مساله، پایداری رشد اقتصادی را در سال‌های آینده دچار مخاطره خواهد کرد. از سوی دیگر، به علت رشد فزاینده هزینه‌های جاری دولت، توان مالی دولت برای تخصیص منابع به طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام و تعریف طرح‌های جدید محدود است. به بیان دیگر با توجه به ضعف‌های اساسی موجود در زیرساخت‌های کشور و با توجه به تنگنای مالی دولت، اولویت‌بندی طرح‌های نیمه‌تمام و شیوه تامین مالی آن و نحوه مدیریت طرح‌ها در دولت دوازدهم بسیار حائز اهمیت است. طرح‌های نیمه‌تمام، به لحاظ درصد پیشرفت، ماهیت طرح، ضرورت و اهمیت طرح، شرایط بسیار متفاوتی دارند. برخی از آنها، اساساً فاقد توجیه اقتصادی هستند. از بین آنها، برخی در مراحل اولیه و برخی دارای درصد پیشرفت بالایی هستند. برخی دیگر از طرح‌های نیمه‌تمام، اگرچه دارای توجیه اقتصادی هستند ولی ممکن است در چارچوب سیاست‌های کلان دولت، از اولویت بالایی برخوردار نباشند. برخی دیگر نیز هم دارای توجیه اقتصادی هستند و هم از اولویت بالایی برخوردارند. بنابراین ابتدا باید تمامی طرح‌های نیمه‌تمام، صرف‌نظر از میزان پیشرفت طرح‌ها، مورد مطالعه و ارزیابی مجدد قرار گرفته و در چارچوب سیاست‌های کلان دولت اولویت‌بندی شود. طرح‌های بزرگ ملی دارای توجیه اقتصادی و دارای اولویت بالا، به ویژه طرح‌های مربوط به زیرساخت‌های حمل‌ونقل، انرژی و ارتباطات، به طور طبیعی باید در بالاترین اولویت برای اتمام و راه‌اندازی باشند. در این گروه، طرح‌های در شرف اتمام و طرح‌هایی که از درصد پیشرفت بالایی برخوردار هستند باید به اتکای بودجه عمرانی دولت در اسرع وقت به اتمام برسند. در صورت تنگنای مالی دولت، مراحل راه‌اندازی و تجهیز ناوگان و بهره‌برداری از این‌گونه طرح‌ها می‌تواند در چارچوب انواع قراردادهای مشارکت عمومی /خصوصی و جلب مشارکت بخش خصوصی و بخش خارجی و در قالب قراردادهای لیزینگ (Leasing)، واگذاری امتیاز بهره‌برداری (Concession) و مدیریت بهره‌برداری و نگهداری (O&M) به سرانجام برسد. در مقابل، در مورد طرح‌های زیرساختی ملی که از اولویت بالا برخوردار بوده ولی درصد پیشرفت کمی دارند، بهترین شیوه برای تامین مالی و اتمام و بهره‌برداری سریع از طرح، استفاده از قالب‌هایی مانند ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) است. در چنین مواردی، برحسب ابعاد طرح و سرمایه مورد نیاز برای اجرای آن، دولت می‌تواند زمینه مشارکت سرمایه‌گذاران خارجی یا تشکیل کنسرسیوم‌های بزرگ سه‌جانبه با مشارکت طرف خارجی، بخش خصوصی داخلی و بخش دولتی را فراهم کند.
در مورد انبوه طرح‌های کوچک و متوسط استانی، اگر از مشوق‌های پیش‌بینی‌شده در دستورالعمل واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام، به خوبی استفاده شود می‌توان امیدوار بود برخی از آنها مورد استقبال بخش خصوصی واقع شوند.
به عنوان جمع‌بندی چه نکاتی را می‌توان مورد تاکید قرار داد؟
در زمینه مدیریت و ساماندهی طرح‌های نیمه‌تمام، سه نکته بسیار کلیدی است. اول آنکه، لازم است در اسرع وقت، تمامی طرح‌های نیمه‌تمامی که در دولت‌های نهم و دهم به تصویب رسیده است، با هر میزان درصد پیشرفت، به دقت مورد مطالعه و ارزیابی مجدد قرار گرفته و اولویت‌بندی شوند. این مساله نیازمند برخورد فعال سازمان برنامه و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط است. نکته دوم آنکه، دولت برای تامین مالی و اجرای طرح‌های نیمه‌تمام، اعم از ملی و استانی، باید محوریت را بر مشارکت بخش خصوصی و بخش خارجی قرار دهد. سوم آنکه، باید در نظر داشت که جلب مشارکت سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی، بدون تردید الزاماتی دارد که باید فراهم شود. مهم‌ترین الزامات و زمینه‌های مشارکت بخش خصوصی داخلی و سرمایه‌گذاران خارجی، ثبات اقتصاد کلان، اصلاح سیاست‌های ارزی، ثبات سیاست‌های اقتصادی، اجتناب دولت از مداخله در قیمت‌گذاری‌ها و بهبود محیط کسب‌وکار است.
