جاده ناهموار

فرهاد حسین‌پور: «توسعه‌ای شدن بانک مسکن نیازمند پیش‌نیازهایی است که تامین آنها از عهده وزارت راه و شهرسازی خارج بوده و نیازمند حمایت مجموعه دولت و مجلس، خصوصاً وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه است. در این راستا لازم است اقداماتی انجام شود. برخی از این اقدامات عبارتند از: اول، اساسنامه بانک مسکن نیازمند اصلاح است. دوم، الزامات مقرراتی و نظارتی بانک مرکزی بر بانک‌های توسعه‌ای می‌بایست اصلاح شود. سوم، سرمایه بانک مسکن افزایش یابد. چهارم، برای بانک مسکن معافیت‌هایی بابت پرداخت مالیات و سود سهم دولت در نظر گرفته شود. پنجم، یارانه مابه‌التفاوت سود در قانون بودجه سالانه پیش‌بینی شود. ششم، سپرده قانونی بانک مسکن معادل سپرده قانونی صندوق پس‌انداز مسکن شود.» این جملات خلاصه دلایل عملیانی نشدن تبدیل مجدد بانک مسکن به بانک توسعه‌ای است. بهروز ملکی اقتصاددان با تاکید بر این دلایل معتقد است علاوه بر مزایای بسیار توسعه‌ای شدن بانک مسکن اما ممکن است که آسیب‌هایی هم داشته باشد که اگر بخواهیم در مسیر توسعه‌ای شدن بانک مسکن حرکت کنیم، باید این آسیب‌ها را نیز مدنظر داشته باشیم.

♦♦♦

 پیشینه بانک‌های توسعه‌ای در دنیا به دو قرن پیش برمی‌گردد اما این بانک‌ها در کشورمان مهجور هستند. بانک‌های توسعه‌ای چگونه بانک‌هایی هستند؟ این بانک‌ها چه وظیفه‌ای در اقتصاد بر عهده دارند و مبانی نظری موضوع چیست؟

بر اساس اطلاعات بانک جهانی، عمده بانک‌های توسعه‌ای در دنیا دولتی هستند؛ رویکرد و اهداف این بانک‌ها سودآوری نیست و بنیان بحث بر نقش دولت در اقتصاد استوار است. در دو و نیم قرن گذشته، مرز بین دولت و بازار در اقتصادهای سرمایه‌گذاری مدام جابه‌جا شده است. با کمی اغماض می‌توان پارادایم‌های اقتصاد را به چند دوره تقسیم کرد: دوره اول از اواخر قرن هجدهم (زمان انتشار کتاب اسمیت) تا 1936 یعنی زمان انتشار کتاب کینز را دربر می‌گیرد؛ در این دوره، حضور حداقلی دولت مطرح بود. دوره دوم از زمان انتشار کتاب کینز آغاز شد. البته دو واقعه انقلاب اکتبر 1917 و بحران بزرگ اروپا و آمریکا در 1929 زمینه مداخله دولت را فراهم ساخته بود.

بانک‌های توسعه‌ای در دوره جنگ جهانی اول و پس از آن، برای بازسازی ویرانی‌های جنگ، عقلانی کردن فعالیت صنایع و رفع آثار ناشی از بحران‌های اقتصادی یا تامین نیازهای اجتماعی به‌ویژه در مناطق محروم شکل رسمی به خود گرفتند. اما دوران طلایی بانک‌های توسعه‌ای به پس از جنگ جهانی دوم مربوط می‌شود. تشدید نقش دولت در حوزه‌های مختلف و از جمله در بانکداری، به مرور موجب افزایش ناکارآمدی در این حوزه شد. تا اینکه با روی کار آمدن دولت‌های راستگرا در انگلستان و آمریکا در اواخر دهه 1970 شاهد رجعت به اقتصاد کلاسیک در قالب تازه نئولیبرالیستی بودیم که قائل به نقش حداقلی دولت بود. این دوران، مرحله افول بانک‌های توسعه‌ای بود. بر این مبنا، نگرش به نهاد دولت از ابزار توسعه به مهم‌ترین مانع توسعه تغییر یافت. این پارادایم با عنوان‌های مختلفی خوانده می‌شد. ویلیامسون آن را اجماع واشنگتنی نام نهاد. به موازات کاهش شدید نقش دولت، به مرور خلأهایی در اقتصاد پدید می‌آمد که دولت نمی‌توانست موارد شکست بازار را پوشش دهد.

در این دوران، تحولات اقتصادی عمده‌ای در سطح بین‌المللی پدید آمد که اهم آنها عبارت بودند از حرکت به‌ سوی تجارت جهانی، گرایش به سوی اقتصادهای باز و افزایش رقابت در بازارهای مالی. بانک‌های توسعه‌ای برخی از کشورها که با تحولات یادشده سازگار نشده بودند، در اثر ادامه پیروی از روش پیشین که مبتنی بر اتکای بیش از حد بر حمایت‌های دولت‌ها و در نتیجه، برکنار ماندن از فضای رقابتی بود، یا ورشکسته، یا در بانک‌های دیگر ادغام شدند.

در این دوره، تلاطم‌ها در نظام پولی و مالی دنیا بالا بوده است. نقطه عطف آن هم بحران اقتصادی شرق آسیا بود. پس از این بحران، نقش مکملی دولت‌ها برای نظام بازار در قالب پارادایم اجماع پساواشنگتنی پررنگ شد که به موازات آن لزوم احیای مجدد بانک‌های توسعه‌ای با پارادایم جدید احساس شد. بر اساس این پارادایم، دولت به عنوان مکمل بخش خصوصی بود، نه جانشین آن. اگر کالا و خدمات مورد نیاز جامعه می‌توانست با مکانیسم بازار و توسط بخش خصوصی تامین شود که چه بهتر؛ در غیر این صورت، دولت باید مداخله کند. به عنوان مثال، مسکن اقشار کم‌درآمد مشمول شکست بازار بوده و مداخله دولت با مکانیسم بانک توسعه‌ای در آن توجیه‌پذیر می‌شد.

 از صحبت‌های شما چنین برمی‌آید که بانک‌های توسعه‌ای کشورمان می‌بایست دولتی باشند.

 حقیقت مطلب این است که بخش خصوصی به دلایل متعدد، تمایل ندارد به بعضی حوزه‌ها ورود یابد؛ مردم هم راساً توان پرداختن به آنها را ندارند. بنابراین دولت مکلف به ورود است. مسکن اقشار کم‌درآمد، سکونتگاه‌های نابسامان و... نمونه‌هایی از این موارد است. ضمن اینکه در اصل 31 قانونی اساسی بر وظیفه دولت در این خصوص تاکید شده است. بر اساس شاخص‌های موجود می‌توان دریافت وضعیت مسکن در کشور ما با وضعیت مطلوب فاصله دارد؛ مثلاً متوسط طول دوره انتظار مسکن در کشور حدود سه دهه است؛ این شاخص در دهک‌های پایین، تا یک قرن هم افزایش می‌یابد.

 بنابراین این قشر اساساً از این حق (حق مسکن) محروم خواهند بود. از دیگر سو، باید توجه داشت که بر اساس گزارش هزینه درآمد بانک مرکزی، سهم مسکن از هزینه خانوار در کشورمان 35 درصد است، ضمن اینکه بازار رهن بسیار کوچک و سهم وام از ارزش خرید مسکن نیز اندک است. بنابراین همان‌طور که ملاحظه می‌شود شاخص‌های بخش مسکن نیازمند ترمیم هستند و بسیاری از این موارد به صورت مستقیم یا غیرمستقیم از سوی بانک توسعه‌ای مسکن قابل اصلاح هستند.

 بانک توسعه‌ای با بانک تجاری چه تفاوت‌هایی دارد؟

معیارهای سنجش و ارزیابی طرح‌های سرمایه‌گذاری در بانک‌های توسعه‌ای تا حدی متفاوت از بانک‌های تجاری بوده و سودآوری طرح در اولویت دوم قرار می‌گیرد و اولویت نخست و اصلی این است که آیا تامین مالی طرح از سوی بانک توسعه‌ای، منجر به تبدیل فعالیت مورد نظر از فعالیتی فاقد توجیه پایدار فنی، اقتصادی و اجتماعی به فعالیت دارای توجیه خواهد شد یا نه؟ حتی مباحثی مبنی بر اینکه به ‌جای بانک‌های مرکزی بانک‌های توسعه‌ای عهده‌دار کمک به بنگاه‌هایی شوند که در معرض نابودی قرار می‌گیرند مطرح است؛ البته مشروط بر آنکه این کار منجر به احیای مجدد آن بنگاه شده و فعالیت آن را در راستای اهداف توسعه‌ای قرار دهد.

 کدام بانک‌ها در ایران توسعه‌ای هستند؟

با اغماض می‌توان بانک‌های صنعت و معدن، کشاورزی، مسکن و توسعه صادرات، را چهار بانکی دانست که در عرصه بانکداری تخصصی-توسعه‌ای کشور فعال هستند. هر چهار بانک نیز دارای مالکیت دولتی هستند که به نظرم باید هم این‌گونه باشند.

 از طرفی همان کاری که بانک تجاری انجام می‌دهد به نوعی بانک تخصصی و بانک توسعه‌ای هم انجام می‌دهد. بانک‌های توسعه‌ای ما بیشتر در حاشیه بانک‌های بزرگ و تجاری کشور قرار دارند. یا اینکه این بانک‌ها مجبور می‌شوند خدمات و تسهیلاتی ارائه دهند که جزو وظایفشان نیست، به طور مثال چرا بانک توسعه صادرات وام ازدواج بدهد؟ ظاهراً ما در تعاریف کارکرد و چارچوب مقرراتی بانک توسعه‌ای با مشکل مواجهیم. ارزیابی شما چیست؟

موافقم. بانک‌های توسعه‌ای وظایفی دارند که بانک‌های تجاری به دلایل پیش‌گفته حاضر یا قادر به انجام آن نیستند. یک بانک تجاری تنها به این امر فکر می‌کند که چگونه سپرده‌های بیشتر جذب کند و در پروژه‌هایی سرمایه‌گذاری کند که سود بیشتری کسب کنند و برای این بانک مهم نیست پروژه‌ای را که اجرایی می‌کنند، در جهت توسعه کشور است یا خیر. اما هدف بانک توسعه‌ای، اجرای پروژه‌هایی است که در مسیر توسعه اقتصادی تاثیرگذار باشند. بسیاری از اموری را که بانک‌های توسعه‌ای-تخصصی ما انجام می‌دهند بانک‌های تجاری می‌توانند بهتر انجام دهند.

 با این‌ حال من خرده‌ای بابت این رویکرد بانک‌های تخصصی-توسعه‌ای نمی‌گیرم. واقع مطلب این است که بانک‌های توسعه‌ای کشورمان به ایفای تعهدات دولت اعتماد ندارند. به عنوان مثال برنامه‌های سیاستگذار بخش مسکن ممکن است در دولت بعدی متفاوت از دولت کنونی باشد. آنگاه بانک مسکن می‌ماند و مشتریان تجاری از دست‌داده‌اش به علاوه تعهدات انجام‌نشده دولت!

 آیا بانک‌های توسعه‌ای نیازمند مقررات نظارتی خاصی هستند؟

بر اساس گزارش بانک جهانی، سه‌چهارم از بانک‌های توسعه‌ای تحت نظارت همان مقام ناظری هستند که بر بانک‌های تجاری نیز نظارت دارد. به این ترتیب در صورت تبدیل بانک مسکن به یک نهاد مالی توسعه‌ای، خللی در نظارت بانک مرکزی ایجاد نخواهد شد.

بنابراین بحث بر سر وجود مقررات نظارتی بر عملکرد بانک‌های توسعه‌ای نیست، بلکه بر سر تناسب مقررات نظارتی با ماموریت بانک‌های توسعه‌ای است. به‌عنوان نمونه در نظارت بر بانک‌های توسعه‌ای باید مراقب بود تا این بانک‌ها در پوشش نقش توسعه‌ای و با برخورداری از منابع دولتی، با بانک‌های تجاری رقابت ناسالم نکرده و در بازار پول اخلال ایجاد نکنند.

از سوی دیگر دولت نیز به ‌عنوان موسس و سهامدار بانک‌های توسعه‌ای، باید مراقب باشد که بانک‌های مذکور در تحقق ماموریت خود به بیراهه نرفته و به ‌نام توسعه، درگیر کسب‌وکار در بخش مالی با اهداف تجاری نشوند. این بانک‌ها به‌جای تمرکز بر تخصص‌های بانکداری سودپایه، باید مسلح به دانش و مهارت در تخصیص بهینه منابع در دسترس خود از نظر تاثیرگذاری بر توسعه موضوع‌هایی باشند که در آن ارتباط وظیفه دارند.

 به نظر می‌رسد مشکل اصلی توسعه‌ای نشدن بانک مسکن ناشی از عدم حمایت دولت برای تامین مابه‌التفاوت نرخ سود است. به عنوان مثال هنوز یارانه‌های مابه‌التفاوت سود تسهیلات بافت‌های فرسوده از سوی سازمان برنامه و بودجه تامین نشده است. اگر بانک مسکن، توسعه‌ای بود و پرداخت این یارانه‌ها را بر عهده می‌گرفت با عدم ایفای تعهدات دولت با مشکل مواجه می‌شد.

در این موضوع که دولت باید ما‌به‌التفاوت نرخ سود را تامین کند؛ حرفی نیست. اما اگر تاکنون به هر دلیلی نتوانسته است این کار را به طور کامل انجام دهد، نمی‌توان اصل وجودی یک بانک توسعه‌ای در بخش مسکن را زیر سوال برد. درباره ضرورت تامین مابه‌التفاوت سود، اختلاف نظری نیست. من هم معتقدم نباید سرکوب مالی بانک مسکن صورت گیرد؛ نباید از بانک مسکن انتظار داشته باشیم منابع خود را با هزینه بالا تامین کند و از دیگرسو، بدون هیچ حمایتی مصارفش را با میزانی کمتر از آن صورت‌بندی کند؛ طبعاً بدون حمایت مالی، این امر پایدار نیست. اما این پرسش اساسی همچنان مطرح است: رسالت بانک مسکن، امور تجاری است یا اینکه باید در مسیر سیاست‌های بخش مسکن و تامین مالی جامعه هدف حرکت کند؟ تضاد منافع، مانع از تلفیق اهداف تجاری و توسعه‌ای در یک بانک می‌شود. به زبان ساده‌تر، بانک یا باید منافع دولت و مردم را در نظر آورد، یا منافع خود را.

 چرا بانک‌های توسعه‌ای ما از اهداف اصلی خود فاصله دارند؟ به طور مثال بانک مسکن که باید یک بانک توسعه‌ای باشد عملاً به بانک تجاری تبدیل شده است.

همزمانی اهداف تجاری و توسعه‌ای بسیار دشوار و گاهی ناممکن است. باید در نظر داشت که نیت تاسیس بانک مسکن چه بوده است و حال عملکرد آن را چگونه ارزیابی می‌کنیم. بانک مسکن می‌تواند کوچک‌تر و چالاک‌تر شود، اما توسعه‌ای‌تر. لزومی ندارد این بانک با این گستردگی، کارهای جاری بانکی انجام دهد. آنچه بانک مسکن در شعب خود صورت می‌دهد، بانک‌های خصوصی هم می‌توانند انجام دهند. باید بپذیریم که بانک مسکن و هر بانکی که بخواهد در حوزه توسعه‌ای وارد شود اگر وظایف خود را با امور تجاری خلط کند، اساساً وظایف توسعه‌ای مغفول می‌ماند و به سمت امور تجاری متمایل خواهد شد. همان‌طور که بیان شد، تضاد منافع اجازه نمی‌دهد بانک برای فعالیت‌های توسعه‌ای هم مجال یابد؛ از این‌رو، حتی اگر بخواهد کار توسعه‌ای انجام دهد، تحت‌الشعاع رویکرد تجاری قرار می‌گیرد.

 تجربه دیگر کشورهای پیشرفته نشان می‌دهد بانک توسعه‌ای نقش پررنگی در توسعه اقتصادی ایفا کرده‌ است اما این بانک‌ها در کشور ما مهجور مانده‌اند و عملکرد ضعیفی داشته‌اند. علت چیست؟ اخیراً نیز وزیر راه و شهرسازی از وزیر اقتصاد درخواست کرده تا موضوع توسعه‌ای شدن بانک مسکن را به صورت ویژه در دستور کار قرار دهد. این موضوع از ابتدای دولت یازدهم تاکنون مطرح و در دستور کار دولت قرار گرفته اما مورد توجه قرار نگرفته است. علت چیست؟

توسعه‌ای شدن بانک مسکن نیازمند پیش‌نیازهایی است که تامین آنها از عهده وزارت راه و شهرسازی خارج بوده و نیازمند حمایت مجموعه دولت و مجلس، خصوصاً وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه است. در این راستا لازم است اقداماتی انجام شود. برخی از این اقدامات عبارتند از: اول، اساسنامه بانک مسکن نیازمند اصلاح است. دوم، الزامات مقرراتی و نظارتی بانک مرکزی بر بانک‌های توسعه‌ای می‌بایست اصلاح شود. سوم، سرمایه بانک مسکن افزایش یابد. چهارم، برای بانک مسکن معافیت‌هایی بابت پرداخت مالیات و سود سهم دولت در نظر گرفته شود. پنجم، یارانه مابه‌التفاوت سود در قانون بودجه سالانه پیش‌بینی شود. ششم، سپرده قانونی بانک مسکن معادل سپرده قانونی صندوق پس‌انداز مسکن شود.

 فرض کنیم این پیش‌نیازها تامین شود و بانک مسکن توسعه‌ای شود. پیش‌بینی شما از آسیب‌های احتمالی تبدیل بانک مسکن به بانک توسعه‌ای چیست؟

نمی‌توان منکر شد که حرکت در مسیر توسعه‌ای شدن بانک مسکن، هموار نیست. پیش‌نیاز توسعه‌ای شدن بانک، حمایت دولت است و حمایت در ذات خود مشکل مخاطب‌شناسی دارد. مصداق بارز این سخن، طرح مسکن مهر است. مگر دولت توانست محصول این طرح را بین مخاطبان اصلی خودش توزیع کند؟ یا توزیع یارانه‌های طرح هدفمندی یارانه‌ها، موفق بوده است؟ از سوی دیگر، رویکرد توسعه‌ای، بی‌انضباطی برای وصول مطالبات را در بانک افزایش می‌دهد؛ همان‌طور که در بخش مسکن روستایی، حجم بی‌انضباطی بالاست. نه به این معنا که بانک مایل است مشتری بدهی خود را پرداخت نکند؛ اما وقتی بانک توسعه‌ای شود، انگیزه بانک برای وصول مطالبات کاهش خواهد یافت. از سوی دیگر، بانک توسعه‌ای می‌تواند ابزاری برای به‌کارگیری سیاست‌های پوپولیستی باشد. دولت کمتر می‌تواند سیاست‌های پوپولیستی خود را به بانک‌های تجاری تحمیل کند. بنابراین همان‌طور که مشخص است توسعه‌ای شدن بانک مسکن آسیب‌هایی خواهد داشت که اگر بخواهیم در مسیر توسعه‌ای شدن بانک مسکن حرکت کنیم، باید این آسیب‌ها را نیز مدنظر داشته باشیم.