نسیم عقلانیت

به جرات می‌توان گفت لایحه بودجه دولت در سال آینده از نظر جلب توجه افکار عمومی به موضوع بودجه و چگونگی درآمدزایی یا تخصیص منابع در بودجه یک‌ساله دولت یک نقطه عطف به شمار می‌رود. قانون بودجه دولت سال‌هاست که از یک ساختار معیوب رنج می‌برد و شاید در هیچ سالی توجه افکار عمومی چه در سطح نخبگان و کارشناسان و چه در سطح عمومی به مشکلات ساختاری و ابهامات فراوان در بودجه جلب نشده بود. اما اولین سوالی که همواره در مواجهه با بودجه دولت اهمیت پیدا می‌کند این است که چرا قانون بودجه مهم است و اینکه برای کدام گروه از شرکت‌ها و کسب‌وکارها سیاستگذاری دولت در بودجه از اهمیت بیشتری برخوردار است؟

بودجه عملاً نقشه راه دولت است و به دلیل ساختار دولتی اقتصاد ایران و حضور پررنگ دولت تقریباً در همه بخش‌های اقتصاد، این نقشه راه می‌تواند سمت‌وسوی اقتصاد را در بخش‌های مختلف مشخص کند. شاید اگر بخواهیم درباره بودجه در یک کشور توسعه‌یافته که دولت سهم ناچیزی در اقتصاد دارد صحبت کنیم، اهمیت بررسی بودجه برای بسیاری از بخش‌های اقتصادی بی‌معنی باشد اما در ایران به دلیل سایه گسترده دولت تقریباً در همه بخش‌های اقتصادی این شرایط کاملاً متفاوت است. به عنوان مثال جهت‌گیری‌های دولت در بخش میزان درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی‌شده برای هر سال، تقریباً همه بخش‌های درآمدی اقتصاد را تحت تاثیر قرار می‌دهد یا میزان تخصیص بودجه‌های عمرانی می‌تواند سرنوشت متفاوتی برای پیمانکاران بخش‌های دولتی رقم بزند. اما بودجه بر چه بنیان‌هایی استوار است؟ در بخش درآمدی، بودجه دولت ایران همواره شامل سه بخش عمده درآمد حاصل از صادرات نفت، درآمد حاصل از مالیات و عوارض و درآمدهای مالی بوده است. سهم درآمدهای حاصل از صادرات نفت در بودجه بر اساس تغییرات قیمت جهانی نفت و میزان صادرات نفت در سال‌های گذشته همواره تغییر کرده و درآمدهای مالیاتی و عوارض نیز بر اساس جهت‌گیری‌های دولت در تعیین سطح درآمد این بخش و توانایی در تحقق مالیات‌های پیش‌بینی‌شده متغیر بوده است. اما آنچه همواره پاشنه آشیل قانون‌های بودجه در همه سال‌های اخیر بوده، بخش‌های هزینه‌ای بودجه است. دولت دو هزینه عمده دارد، بودجه‌های جاری یا با ادبیات بودجه‌ای «هزینه‌ها» و بودجه‌های عمرانی یا با ادبیات بودجه‌ای «تملک دارایی‌های سرمایه‌ای». ساختار بودجه دولت از اساس این‌گونه تعریف شده که دولت‌ها بتوانند با درآمدها (مالیات و عوارض) از پس هزینه‌ها یا همان بودجه جاری برآیند و با واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (درآمدهای نفتی) این درآمد را صرف بودجه‌های عمرانی یا تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کنند. اما اتفاقی که به ‌طور ساختاری و سنتی در بودجه دولت ایران همواره رخ داده این است که به دلیل کسری درآمدها در بخش تراز عملیاتی شامل درآمدها (مالیات و عوارض) و هزینه‌های جاری، دولت‌ها مجبور می‌شدند بخش قابل توجهی از درآمدهای نفتی را به جای استفاده در بودجه‌های عمرانی صرف جبران کسری در بخش تراز عملیاتی کنند. این ضعف ساختاری در بودجه و اینکه بخش قابل توجهی از درآمدهای دولت نه از محل درآمدها که از محل فروش دارایی‌های سرمایه‌ای ایجاد می‌شود، سبب شکل‌گیری روندهای معیوب متعددی در اقتصاد ایران همانند افزایش مستمر پایه پولی، رشد نقدینگی و کاهش مستمر توان سرمایه‌گذاری دولت شده است.

با همه این مشکلات ساختاری بودجه اما لایحه بودجه سال 1397 نسبت به سال‌های گذشته تغییراتی دارد که باید در پس همه این حاشیه‌سازی‌ها ناشی از برخی موارد آن همانند افزایش عوارض خروج از کشور به آنها به‌ طور ویژه توجه کرد. برخی از مهم‌ترین تغییرات و نکات بودجه سال 1397 عبارتند از:

1- بررسی‌ها نشان می‌دهد تاکنون در بودجه سال 1396 درآمدهای محقق‌شده نزدیک به 20 درصد کمتر از میزان پیش‌بینی‌شده است. این سرنوشت تقریباً همیشگی بودجه است. درآمدهایی که بیشتر نه بر اساس واقعیت‌ها بلکه بیشتر با هدف تراز کردن بودجه و بسیار خوشبینانه پیش‌بینی می‌شوند و در شرایط واقعی معمولاً درصد تحقق این درآمدها همواره کمتر از پیش‌بینی‌ها هستند. در هفت‌ماهه ابتدای امسال نیز 76 درصد درآمدهای مالیاتی و 66 درصد درآمدهای نفتی محقق شده است. دولت در لایحه بودجه 1397 در راستای واقعی کردن درآمدها، درآمدهای حاصل از صادرات نفت را از 1189 هزار ریال در سال 1396 به 1065 هزار ریال کاهش داده و این در حالی است که به نظر نرخ ارز تبدیل درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت به ریال نسبت به سال قبل افزایش داشته و به حدود 3500 تومان رسیده و همزمان قیمت جهانی نفت نیز در سطح بالاتری نسبت به سال قبل قرار دارد. این اقدام گام بلندی در راستای واقعی کردن درآمدها در بخش نفت است که باید مورد توجه ویژه قرار گیرد.

2- گام مهم دیگری که دولت پس از سال‌ها مماشات بالاخره در لایحه بودجه به سمت آن حرکت کرده، حرکت در جهت هدفمندکردن پرداخت یارانه‌هاست. تقریباً برای بسیاری از کارشناسان در این سال‌ها مشخص شده یارانه‌های نقدی از زمان آغاز پرداخت آن در دی‌ماه سال 1389 تاکنون فشارهای هزینه‌ای مضاعفی را بر بودجه وارد کرده است. سیاستی که در دوران اوج درآمدهای نفتی آغاز شد و به دلیل تبعات سیاسی قطع کردن آن، دولت یازدهم نیز مجبور شد به‌رغم کاهش درآمدها به دلیل کاهش قیمت جهانی نفت این سیاست را ادامه دهد. دولت در بودجه 1397 پیش‌بینی کرده بودجه پرداخت یارانه‌های نقدی را از 335 هزار میلیارد ریال در سال 1396 به 230 هزار میلیارد ریال کاهش دهد. اتفاقی فرخنده که می‌تواند سبب هدفمندشدن یارانه‌ها و افزایش کمک‌های اجتماعی دولت به بخش‌های حقیقتاً نیازمند جامعه و کاهش فشار هزینه‌های پرداخت یارانه‌ها به سایر بخش‌ها شود. این سیاست به نظر می‌رسد سبب قطع شدن پرداخت یارانه نقدی نزدیک به 30 میلیون نفر شود که می‌تواند مهم‌ترین چالش دولت در سال 97 برای اجرای یک سیاست کاملاً ضدپوپولیستی باشد.

3- از دیگر رویکردهای تازه در لایحه بودجه رویکرد بودجه عملکردی برای برخی از دستگاه‌هاست. اتفاق فرخنده‌ای که می‌توان امیدوار بود در سال‌های آینده به بسیاری از بخش‌های دارای ردیف بودجه تسری پیدا کند. در بودجه عملکردی بودجه نه بر اساس مقادیر ثابت از قبل تعیین‌شده که بر اساس عملکرد بخش‌ها و قیمت تمام‌شده فعالیت آنها و سطح بهره‌وری و اثربخشی فعالیت‌های انجام‌شده به دستگاه‌ها تعلق می‌گیرد.

4- دولت در تبصره‌های لایحه بودجه پنجره تازه‌ای برای به جریان انداختن نزدیک به 70 هزار پروژه عمرانی نیمه‌تمام استانی و ملی گشوده که استمرار آن می‌تواند برای تقویت نقش سرمایه‌گذاری دولت بسیار مفید باشد. در لایحه بودجه طرح‌های عمرانی که در نهایت منجر به ارائه کالاها و خدمات عمومی به مردم می‌شود، در دو دسته کلی حاکمیتی و تصدی‌گری تقسیم‌بندی شده و قرار است استفاده حداکثری از ظرفیت‌های بخش خصوصی در تکمیل و بهره‌برداری این طرح‌ها انجام شود.

5- از دیگر جهت‌گیری‌های مثبت دولت در لایحه بودجه تقویت بنیان سوم درآمدی دولت در سال‌های اخیر یا همان درآمدهای ناشی از انتشار اوراق خزانه است. تقویت بازار بدهی و تبدیل بدهی‌های دولت از بدهی‌های ایستا به بخش‌های مهم اقتصاد همانند تامین اجتماعی و بانک‌ها به بدهی ناشی از انتشار اوراق قرضه، شاید در میان‌مدت تنها کاتالیزور واقعی برای تغییر ساختار درآمد و هزینه دولت و خروج کشور از بن‌بست بدهی‌های چندصدهزار میلیارد تومانی دولت باشد و هرگونه حرکت دولت در این زمینه اقدامات مفیدی در ساختار بودجه است.

6- تلاش در جهت واقعی کردن قیمت حامل‌های انرژی و حذف ردیف بودجه برخی نهادها و دستگاه‌های خاص و تلفیق بودجه نهادهای موازی در یک سازمان به‌صورت متمرکز همانند تلفیق بودجه بسیاری از نهادهای فرهنگی و مذهبی موازی در بودجه وزارت ارشاد از دیگر اقدامات مثبت در لایحه بودجه است.

با همه ایراداتی که به‌طور ساختاری به بودجه‌های دولت‌ها در ایران وارد است و با همه نقدهایی که به بودجه سال آینده دولت در رشد بخش هزینه‌های جاری همانند هزینه بسیار سنگین 1062 هزار میلیارد‌ریالی جبران حقوق کارکنان دولت و بودجه‌های غیرضروری بسیاری از نهادها و ارگان‌ها وارد است، حرکت دولت در جهت واقعی‌تر و عقلانی‌تر کردن بودجه به‌ویژه در بخش درآمدی از مهم‌ترین ویژگی بودجه سال آینده است. این عقلانیت و شفافیت به دلیل اینکه سبب چالش دولت با بخش‌های زیادی از مردم و نهادهای خاص خواهد شد، شاید بزرگ‌ترین چالش دولت در سال آینده باشد. بودجه‌ای که مسیر ضدپوپولیستی را در پیش گرفته و باید دید دولت تا چه حد می‌تواند در مقابل هجمه‌ها در دو سطح عمومی و خاص مقاومت کند و چه تاوانی را بابت این عقلانیت و شفافیت باید پرداخت کند.