سردرگمی همگانی
بررسی الگوی تامین مالی بهینه خسارت‌های زلزله در گفت‌وگو با فرشاد فاطمی
فرشاد فاطمی می‌گوید: واقعیت این است که به دلیل فقدان همان نظام مدیریت بحران، ما زمان ساماندهی کمک و تامین مالی در زلزله کرمانشاه را از دست داده‌ایم و فرصت ما از دست رفته. مگر اینکه افرادی ابتکارات شخصی ویژه‌ای انجام دهند.
فرشاد فاطمی می‌گوید ما کشوری هستیم درگیر بلایای طبیعی. هرچند وقت یک‌بار زلزله رخ می‌دهد اما هیچ‌کدام از ما نمی‌دانیم اگر زلزله‌ای در 500متری یا هزار کیلومتری محل زندگی‌مان رخ داد چه باید بکنیم. به گفته این استاد اقتصاد دانشگاه شریف نهایت آموزشی که ما دیده‌ایم این است که هنگام زلزله چگونه جانمان را نجات دهیم که آن هم کاربردی نیست. نتیجه این می‌شود که نمی‌دانیم زلزله‌زدگان در کوتاه‌مدت چه نیازهایی دارند و برایشان برنج خشک ارسال می‌کنیم، نمی‌دانیم نیاز میان‌مدت آنها چیست و وقتی به سمت تامین مالی برای بازسازی خانه و کسب‌وکارشان هم می‌رویم، الگوی بهینه مشارکت را نمی‌شناسیم. اما الگوی بهینه مشارکت هنگام بحران چیست؟ الگوی بهینه آن است که مردم بیمه داشتند و بخشی از خسارات را بیمه می‌داد و بخشی را دولت و مردم. اما فاطمی می‌گوید حالا که مردم و چهره‌ها کمک‌ها را بر عهده گرفته‌اند دولت می‌تواند احیای زیرساخت‌ها را خود بر عهده بگیرد و بازسازی منازل را به مردم بسپارد. حتی می‌تواند کمک‌ها را اهرم کند و بگوید به ازای هر چند ده میلیونی که مردم بدهند دولت چه میزان کمک بلاعوض یا تسهیلات ارائه می‌کند. اما مشروط به آنکه جریان کمک‌رسانی را اعلام کند. او می‌گوید دولت جامانده از کمک‌رسانی، اگر هوشمند باشد حتی می‌تواند ابتکار عمل را هم در دست بگیرد. کمک‌ها را هدایت کند تا هم موازی‌کاری نشود و هم چهره خود را احیا کند.
♦♦♦
از روزی که زلزله کرمانشاه رخ داده تاکنون مساله تامین نیازهای زلزله‌زدگان دغدغه اصلی است که عنوان می‌شود. از دولت گرفته تا هلال احمر و خیریه‌ها و چهره‌های معروف همه برای تامین مالی زلزله‌زدگان به میدان آمده‌اند و این شیوه مشارکت نوعی ناهماهنگی و موازی‌کاری را ایجاد کرده است. از نظر شما این درهم‌ریختگی برای کمک‌رسانی به چه دلیلی است؟
بلایای طبیعی نوعی بحران است و هنگامی که بحرانی رخ می‌دهد ما به یک نظام مدیریت بحران نیاز داریم که هم میزان خسارت‌ها را برآورد کند و هم نحوه کمک‌رسانی و تجهیز نیروها را مدیریت. معتقدم ما فاقد چنین نظامی هستیم یا حداقل من به‌عنوان یک شهروند حس نمی‌کنم، چون نظام مدیریت بحران در کشور اطلاعات مورد نیاز را در اختیار شهروندان قرار می‌دهد. چرا چنین تصور غالبی وجود دارد؟ چون زمانی که بحران طبیعی مانند زلزله رخ می‌دهد اولین اقدام مدیریت بحران این است که در یک مدت زمان معقول بتواند ارزیابی دقیقی از میزان خسارات مالی و جانی ارائه دهد و این برآورد خسارت را هم به مردم عادی و هم به سیاستمداران و تصمیم‌گیران اعلام کند. آن هم با زبانی که همه آن را درک کنند. در طراحی چنین نظام مدیریت بحرانی ما باید قبل از وقوع، حوادث را درجه‌بندی کنیم. یعنی مثلاً زلزله‌ها را بر اساس شاخص‌هایی مانند تعداد کشته‌ها، مجروحان، میزان خرابی مناطق و منازل در یک درجه مثلاً از 1 تا 5 یا از 1 تا ۱۰ دسته‌بندی کنیم و مردم پیش از وقوع بحران‌ها با این دسته‌بندی آشنا باشند و بدانند وقتی زلزله‌ای با درجه 2 می‌آید، دولت و هلال احمر خود می‌توانند همه مشکلات را حل کنند و نیازی به کمک مردم نیست. اگر درجه زلزله 5 است، باید مردم آب و غذا برای زلزله‌زدگان تامین کنند و نیازی به کمک مالی برای بازسازی مناطق نیست و اگر مثلاً درجه زلزله 8 بود نه‌تنها آب و غذا و کمک نقدی و نیروی انسانی لازم است که حتی استان‌های همجوار باید منازل خود را برای اقامت موقت در اختیار ساکنان مناطق زلزله‌زده قرار دهند. در بسیاری از کشورهای دنیا این درجه‌بندی وجود دارد. مثلاً در مورد پیش‌بینی بحران‌های تروریستی اعلام می‌کنند، وضعیت بحران تروریستی در لندن «نارنجی» است. «بحران نارنجی» برای همه تعریف شده است و همه می‌دانند ابعاد بحران چیست و چه باید بکنند. اما ما نمی‌دانیم زلزله کرمانشاه از نظر بحرانی که ایجاد کرده چه درجه‌ای دارد و چه مشارکتی را می‌طلبد. قاعدتاً این درجه وقتی اطلاع‌رسانی می‌شود میزان مشارکتی که به آن نیاز است، متفاوت است. بنابراین قدم اول این است که ما بتوانیم ارزیابی صحیحی از میزان بحران داشته باشیم. نظام ارزیابی، مشخص می‌کند نیاز ما به همه منابع از جمله تامین مالی به چه نحو خواهد بود.
بیش از دو هفته از زلزله کرمانشاه گذشته و جز آمار کشته‌ها و مجروحان آمار و اطلاعات دیگری در دسترس نیست و حتی کمک‌های مردمی مانند روزهای اول معطوف به تامین نیازهایی مانند آب و غذا و پوشاک است. آیا این کمک‌ها نباید کم‌کم به سمت بازسازی هدایت شود؟
مساله تامین مالی هنگام بلایای طبیعی باید در سه افق زمانی مختلف انجام شود. افق اول تامین نیازهای کوتاه‌مدت افراد درگیر است. مانند تامین آب، نان، غذا، لباس، پتو و چادر. در مرحله بعد نیازها وارد فاز دیگری می‌شود و افراد نیاز به اسکان موقت دارند و این نیازها تامین مالی دیگری را می‌طلبد. آنها در گام سوم به منابع مالی نیاز دارند که بتوانند خانه و کسب‌وکارشان را احیا کنند. اینها به منابع مالی بلندمدت نیاز دارد. نظام مدیریت بحرانی که در ابتدا عنوان کردم باید مشخص کند در هر مرحله مردم به چه چیزی نیاز دارند و شیوه تامین مالی چگونه باید باشد. باید مشخص کند که ما کجا به کمک‌های مردمی نیاز داریم و کجا نه. کجا این نیازها باید نقدی باشد و کجا می‌تواند غیرنقدی باشد. اگر بحران‌های ما درجه‌بندی باشد ما می‌توانیم اعلام کنیم که در این بحران مردم فقط آب و غذا می‌خواهند و یک هفته آب و مواد غذایی مشخص‌شده را به مناطق زلزله‌زده ارسال کنید. یا بگوییم نیازهای هفته اول از سوی دولت و هلال احمر تامین می‌شود، مردم و خیریه‌ها تامین مالی ساخت‌وساز را بر عهده بگیرند. مساله این است که بسیاری از ما تاکنون در تاریخچه زندگی‌مان به‌صورت شخصی با این بحران‌ها درگیر نشده‌ایم، در نتیجه نیازهای یک موقعیت بحرانی را نمی‌شناسیم. برای همین ممکن است مواردی را به مناطق زلزله‌زده ارسال کنیم که هیچ نیازی به آنها حس نمی‌شود. مثلاً برخی افراد برنج خشک ارسال کرده‌اند. در مقطع اولی که صحبت کردیم، برنج خشک برای افرادی که ماوایی ندارند، معنایی ندارد. این افراد وسیله گرمایشی ندارند چه برسد به وسیله پخت‌وپز! در یک هفته اول افراد نیاز دارند غذای کنسروشده، نان و آب در بسته‌بندی مشخص و چادرهایی با ویژگی‌های کاملاً مشخص دریافت کنند. مردم عادی اما این نیازها را نمی‌شناسند. کمک‌های هفته اول بسیار حرفه‌ای است و لازم است که به نهادهای حرفه‌ای سپرده شود. یا حتی لازم است مشخص کنیم کدام کالاهای مورد نیاز باید در مبدأ تامین شود و کدام در مقصد. چه میزان از کمک‌ها باید نقدی باشد و چه میزان غیرنقدی.
اما ناهماهنگی زیادی ایجاد شده. تصاویری وجود دارد که کوهی از پوشاک یا آب معدنی یا لوازم بهداشتی رها‌شده در گوشه‌های شهر را نشان می‌دهد. همه مردم به تامین غیرنقدی کالاهایی خاص روی آورده‌اند و حتی در هفته دوم هم همان کمک‌ها را جمع می‌کردند.
ما کشوری هستیم درگیر بلایای طبیعی. اگر دقت کنید هرچند سال یک‌بار یک زلزله بزرگ رخ می‌دهد. اما هنوز نمی‌دانیم موقع زلزله چه باید کرد. چون هیچ آموزشی برای مواجهه با آن ندیده‌ایم. من به‌عنوان فردی که حدود 20 سال در این کشور آموزش دیده‌ام، هیچ‌گاه هیچ آموزشی ندیده‌ام که اگر در فاصله 500کیلومتری یا هزار کیلومتری محل زندگی‌ام زلزله‌ای رخ داد، چه باید کرد. ما حداکثر آموزش دیده‌ایم که اگر زلزله‌ای رخ داد چگونه باید جان خود را نجات دهیم که بعید است آن آموزش‌ها هم کاربردی باشد. از طرفی به دلیل بی‌اعتمادی که در مردم ایجاد شده، هر فردی می‌خواهد شخصاً و راساً برای ارسال کمک‌ها اقدام کند. اما در نظام مدیریت بحران و تامین مالی که از قبل طراحی کرده‌ایم باید جایی برای کمک‌های نقدی و غیرنقدی مردم یا حضور آنها هم دیده شود. یعنی از قبل باید بدانیم که این کمک‌ها چگونه باید ساماندهی شود. دولت باید مردم را مطمئن کند که کمک‌های مالی آنان را در همان جهتی که مردم خواسته‌اند، هزینه می‌کند. علاوه بر کمک‌های نقدی، ساختاری باید وجود داشته باشد برای ساماندهی افرادی که می‌خواهند برای کمک به منطقه زلزله‌زده بروند. باید دفاتری برای ساماندهی این افراد وجود داشته باشد. اما به نظر می‌رسد که نه دولت برای جمع‌آوری کمک‌های مالی اعتمادسازی کرده و نه هلال‌احمر توانسته ساختاری برای ساماندهی کمک‌های مردمی ایجاد کند. نتیجه این می‌شود که حضور افراد در منطقه به جای کمک، دردسر ایجاد می‌کند و منابع به‌صورت موازی و بعضاً غیرکارا هزینه می‌شود.
اما اگر یک چهره ورزشی، علمی یا هنری این توانایی را دارد که کمک‌های مردمی جمع کند، می‌تواند در قالب کار خیریه این کار را انجام دهد. قواعد کار خیریه در همه جای دنیا مشخص است. سازمان‌هایی وجود دارد که به کارهای خیریه چه در زمان بحران و چه خارج از زمان بحران، نظارت می‌کند. اما مساله این است که ما حتی در این بخش هم نقص داریم. مثلاً در زلزله بم هنوز افرادی همدیگر را متهم می‌کنند که منابع تجهیز‌شده به خوبی و در آن جهتی که افراد در نظر داشتند هزینه نشده است.
مساله همین است. مردم برای کمک‌رسانی به دولت اعتماد ندارند. چهره‌ها وارد میدان شده‌اند و کمک‌های بسیاری جمع می‌شود اما سیل این کمک‌ها باید در جایی مدیریت شود که هرز نرود. هر فردی خودجوش و جدای از دیگران دارد اقدام می‌کند.
در زلزله بوئین زهرا مرحوم تختی سوار کامیون شد و در خیابان‌های تهران برای زلزله‌زدگان کمک جمع کرد. قاعدتاً بعد از چند دهه و تجربه‌های متعدد، دیگر نباید ساختار کمک‌رسانی از سوی چهره‌ها به همان روال مرحوم تختی ادامه پیدا کند. این کمک‌رسانی باید با ساختارهای نوین و امروزی انجام شود. الان چهره‌های زیادی در حال جمع‌آوری کمک مالی هستند. اینها می‌توانند ظرف 24 ساعت یا حتی 48 ساعت با هم هماهنگ شوند و جلسه‌ای تشکیل دهند که منابع اصولی هزینه شود. یا می‌توانند همه منابع را از یک مجرای مشخص هزینه کنند. مساله کنونی ساماندهی این حجم از کمک‌هاست. همان‌گونه که دولت باید بلندمدت به بحران‌ها فکر کند، افرادی هم که ظرفیت شخصی جمع‌آوری کمک دارند، باید بررسی کنند که اگر بحرانی پیش آمد و خواستند کمک کنند آن را در قالب یک ساختار پیش ببرند و به جای فعالیت‌های متفرقه، یک فعالیت سازماندهی‌شده انجام دهند و این‌گونه از مردم کمک بگیرند. این کار شدنی است. من می‌گویم تکنولوژی که پیشرفت می‌کند فعالیت‌های خیریه ما هم می‌توانند از این پیشرفت بهره ببرند.
آنچه تاکنون گفتیم معطوف به مدیریت بحران است که ما فاقد آن هستیم. مشکل کنونی ما زلزله کرمانشاه است. الان مرحله اول و دوم تامین مالی گذشته و ما باید منابع بلندمدت را برای بازسازی مناطق تامین کنیم. تامین مالی بلندمدت چگونه باید باشد؟
واقعیت این است که به دلیل فقدان همان نظام مدیریت بحران، ما زمان ساماندهی کمک و تامین مالی در زلزله کرمانشاه را از دست داده‌ایم و فرصت ما از دست رفته. مگر اینکه افرادی ابتکارات شخصی ویژه‌ای انجام دهند. مثلاً اگر چهره موجهی در منطقه مستقر شده سلبریتی‌هایی به هم اعتماد کنند و منابع مالی را که جمع کرده‌اند به فرد یا نهاد خاصی بدهند. اما تاکید من این است که ما کشوری هستیم که درگیر بحران‌های طبیعی هستیم و باید برای دفعات بعد برنامه‌ریزی کنیم. ما الان می‌دانیم ظرفیت‌های ما برای جمع‌آوری کمک‌های مردمی چه افرادی هستند. باید به سمت ساماندهی این فرآیند با کمک آنها برویم.
دولت در هر بحرانی که رخ می‌دهد بیشتر به حاشیه رانده می‌شود. الان در زلزله کرمانشاه محور اخبار کمک‌رسانی با مردم، چهره‌ها و خیریه‌هاست. دامن زدن به این روند، به کنار رفتن کامل دولت از این فرآیند منجر نمی‌شود و این مساله نگران‌کننده نیست؟
اینکه دولت کاملاً کنار برود یا بتواند از این ظرفیت‌ها در راستای اهداف خود استفاده کند، به ابتکار عمل و هوشمندی خودش بازمی‌گردد. دولت ممکن است خودش نتواند همه منابع مالی لازم -چه منابع کوتاه‌مدت و چه بلندمدت- را تامین کند، اما می‌تواند دیگران را هدایت کند که این منابع کجا و چگونه هزینه شوند. دولت می‌تواند یک سامانه داشته باشد که مشخص کند فلان روستا چه امکانات و نیازهایی دارد و کمک‌ها را به آن سمت هدایت کند. چون لزوماً قرار هم نیست همه منابع را دولت هزینه کند. آن هم در شرایطی که ما در آن قرار گرفته‌ایم. این مساله به هوشمندی دولت برمی‌گردد که افرادی که در این زمینه فعال شده‌اند، مانند سلبریتی‌ها را جمع کند و بگوید شما در این روند چه مشکلاتی داشتید. بعد فکر کند که برای دفعات آینده -که البته امیدوارم دیگر پیش نیاید- چطور می‌توان ساماندهی کرد که این افراد کمک‌ها را از کانال دولت جمع و هزینه کنند یا اگر این منابع وارد مجاری دولتی نمی‌شود حداقل با ساماندهی مناسب هزینه شود. شاید دولت بتواند از این طریق اعتماد به خود را هم برگرداند. از لحاظ اقتصاد رفتاری حتی اگر شما صددرصد هم به دولت اعتماد داشته باشید، اگر ما به افراد نشان دهیم که کمک‌هایی که ارسال کرده‌اند صرف چه مواردی می‌شود در بسیاری از موارد کمک‌ها افزایش می‌یابد. به همین دلیل حتی وارد شدن چهره‌ها به فرآیند کمک‌رسانی می‌تواند مزیت هم باشد. مثلاً ما اعلام کنیم در فلان شهرستان زلزله‌زده پنج مدرسه لازم است. هزینه آن برای مثال دو میلیارد تومان است و بعد دولت هزینه‌ها را به این سمت هدایت کند و از طریق چهره‌های مردمی، به مردم گزارش دهد که پولی که داده‌اند کجا دارد هزینه می‌شود و پروژه مشارکتی مردم در چه مرحله‌ای است. این مکانیسم‌ها اعتمادزا هم هست. مثلاً افرادی بودند که می‌خواستند کمک کنند. این کمک‌ها به سمت ساخت مدرسه هدایت شد.
ما در شرایط خاصی هستیم، زلزله رخ داده. منابعی هم جمع شده. الان الگوی بهینه برای تامین مالی چیست؟ آیا دولت باید هزینه بازسازی را تامین کند، نهادهای مردمی این تامین مالی را انجام دهند یا به صورت مشارکتی این منابع تامین شود؟
تصور می‌کنم بهترین کار این است که به مصرف‌کننده آزادی عمل بدهیم که منابع مورد نیاز برای بازسازی خانه و کسب‌وکار خود را خودشان انتخاب کنند. اینکه این منابع را از طریق کمک‌های دولتی و وام تامین کنند یا از طریق نهادهای مردمی و NGOها. شیوه تامین مالی هم می‌تواند مشارکتی باشد. یعنی بخشی مانند زیرساخت‌هایی را که از بین رفته، دولت بسازد و بازسازی خانه‌ها از طریق چهره‌ها و کمک‌های مردمی انجام شود. اما این کمک‌ها می‌تواند اهرم همدیگر هم بشود. مثلاً دولت بگوید به ازای هر 10 میلیون تومانی که مردم کمک می‌کنند، دولت میزان وام پرداختی به مردم را فلان درصد بیشتر کند، یا مثلاً چهره‌ها اعلام کنند به ازای هر 10 میلیون تومانی که مردم کمک می‌کنند، فلان چهره معروف هم به همان میزان کمک نقدی می‌کند. اینکه این مکانیسم به چه صورت باید باشد طراحی مالی می‌خواهد. دقت کنید مساله الان تامین هزینه ساخت یک خانه است که این هزینه‌ها باید به انحای مختلف از طریق کمک‌های خیریه و دولتی تامین شود.
تجربه کشورهای دیگر در خصوص تامین مالی خسارات زلزله و بحران‌ها چه می‌گوید؟ نگاه غالب این است که تامین همه خسارت‌ها بر عهده دولت است و چون دولت نتوانسته در موارد پیشین خود را ثابت کند، کمک‌های مردمی به میدان آمده. چقدر از تامین مالی خسارت‌ها باید از سوی دولت انجام شود و چقدر از سوی مردم؟
حادثه یعنی هزینه یکباره و هیچ کسی چه دولت و چه خود مردم نمی‌توانند این هزینه یکباره را تحمل کنند. مکانیسم اصلی برای تامین مالی خسارات در دنیا بیمه‌ها هستند. پس قدم اول برای حل این‌گونه مشکلات توسعه بیمه است. دولت و رسانه‌ها باید تلاش کنند که مردم را به پوشش بیمه حوادث و زلزله و آتش‌سوزی دعوت کنند. اما حتی با هر نظام بیمه‌ای، افرادی هستند که نمی‌توانند حداقل زندگی خود را تامین کنند در نتیجه نیاز به کمک‌های دولتی دارند. اگر خانه‌ها تحت پوشش بیمه باشند، دولت می‌تواند به افراد بی‌بضاعت کمک موثرتری انجام دهد. دولت‌ها باید تلاش کنند شهری که از بین رفته را زودتر احیا کنند. چون زمانی که یک شهر یا روستا با تمام زیرساخت‌هایش از بین می‌رود ممکن است عده‌ای تصمیم بگیرند دیگر در آن شهر و روستا زندگی نکنند و این‌گونه هویت اجتماعی شهر به خطر می‌افتد. مساله اصلی در این‌گونه مواقع زنده کردن اقتصاد شهر و روستاست. اگر شما بتوانید اقتصاد یک شهر را زنده نگه دارید، جمعیت آن حتی اگر در کوتاه‌مدت هم رفته باشد در بلندمدت به شهر بازمی‌گردند. از طرفی زیرساخت‌ها هم به موازات مسکن افراد، باید سریع بازسازی شوند. چون یک شهر بدون مدرسه، آب، جاده و بیمارستان جای مناسبی برای زندگی نیست.