تعلل در عبور از دوران گذار

مروری بر احکام برنامه‌های توسعه در سال‌های بعد از انقلاب گویای این واقعیت است که استراتژی تجاری کشور که در برنامه‌های اول و دوم رنگ‌و‌بوی سیاست‌های جایگزینی واردات داشته و بر مولفه‌هایی مانند خودکفایی و اتکای صرف به تولید داخلی استوار بوده است، در زمان تصویب برنامه سوم توسعه تغییر یافته و احکامی در این قانون به تصویب رسید که نشان‌دهنده تمایل مسوولان کشور به تغییر استراتژی تجاری کشور بوده و آغاز حرکت و دوران گذار به سمت سیاست توسعه صادرات را می‌توان از انتهای دهه 70 در اقتصاد ایران مشاهده کرد. هرچند دوران گذار از این‌گونه سیاست‌ها معمولاً در یک بازه کوتاه‌مدت صورت می‌پذیرد (مانند کشورهای آسیای جنوب‌شرقی) ولی اکنون با گذشت نزدیک به دو دهه از تاکید مسوولان بر اجرای استراتژی توسعه صادرات در کشور هنوز در بسیاری از زمینه‌ها شاهد فراهم نبودن پیش‌نیازها و زیرساخت‌های لازم بوده و بعضاً سیاست‌های ضدونقیضی نیز اتخاذ می‌شود که گویای بلاتکلیفی سیاستی کشور در حوزه تجارت خارجی است.

حال با گذشت دو دهه از تاکید مسوولان امر بر اجرای استراتژی توسعه صادرات، این پرسش کلیدی مطرح است که آیا اقتصاد ایران صادرات‌محور است؟

بررسی آمار ارائه‌شده از سوی بانک جهانی گویای ‌این است که نسبت صادرات در ایران به کل تولید ناخالص داخلی (GDP) رقمی حدود 25 درصد بوده که از متوسط جهانی کمتر و در مقایسه با برخی کشورها بسیار ناچیز است. حجم صادرات نیز در مقایسه با کشورهایی مانند آمریکا، چین و آلمان بسیار اندک بوده و از رقبایی مانند ترکیه و مالزی نیز در حال فاصله گرفتن هستیم.

البته باید به این نکته توجه کرد که در تحلیل صادرات‌محور بودن یا نبودن اقتصاد ایران حتماً باید تفکیک صادرات نفتی و غیرنفتی مورد نظر قرار گیرد، زیرا صادرات نفت خام نه‌تنها به معنای صادرات‌محور بودن اقتصاد ایران نیست بلکه نشان‌دهنده وجود اقتصاد متکی به فروش مواد خام و اولیه‌ای است که از ماحصل فعالیت اقتصادی به‌دست نیامده و فروش آسان منابع خدادادی محسوب می‌شود. البته آنچه در اقتصاد ایران به‌عنوان صادرات غیرنفتی نامیده می‌شود نیز شدیداً آلوده یا حداقل وابسته به بخش نفت و گاز است. احتساب میعانات گازی و گاز طبیعی و بسیاری از کالاهای پتروشیمی دارای ارزش افزوده پایین و همچنین اقلام عمده‌ای از قبیل سنگ‌آهن و سنگ معدن ساختمانی نشان‌دهنده ردپای پررنگ منابع زیرزمینی در اقتصاد ایران است. مطابق آمار سازمان توسعه تجارت در شش‌ماهه ابتدای سال 1396، صادرات غیرنفتی حدود 5 /20 میلیارد دلار بوده است که 5 /3 میلیارد دلار آن میعانات گازی و هفت میلیارد دلار آن پتروشیمی و حدود یک میلیارد دلار صادرات معدنی بوده است و این موضوع نشان‌دهنده نقش بیش از 50‌درصدی منابع زیرزمینی در صادرات غیرنفتی کشور است. شایان توجه است که بررسی آمار شش‌ماهه کل صادرات کشور، حاکی از روند نزولی آن نسبت به مدت مشابه سال قبل است. جدول گویای رشد منفی صادرات بخش‌های واقعی اقتصاد مانند صنعت و کشاورزی و افزایش حدود 47 درصدی رشد بخش معدن و همچنین سهم بالای بخش‌های وابسته به نفت و گاز در صادرات غیرنفتی است. تمامی این آمارها نشان‌دهنده آن است که هرچند صادرات به اصطلاح غیرنفتی کشور در سال‌های اخیر به بیش از 40 میلیارد دلار در سال می‌رسد ولی این آمار خروجی بخش‌های اقتصادی مولد کشور نبوده و نشانه‌های اقتصاد صادرات‌محور در ایران بسیار کمرنگ است.

از منظر کالایی نیز بررسی اقلام عمده صادراتی شاهدی بر این مدعاست. در شش‌ماهه ابتدای امسال، 10 قلم عمده صادراتی کشور که بیش از 3 /8 میلیارد دلار یعنی بیش از 40 درصد صادرات کشور را به خود اختصاص داده است شامل اقلامی مانند میعانات گازی، پلی‌اتیلن، پروپان، متانول، سنگ‌آهن، محصولات نیمه‌تمام آهنی، بوتان، سایر گازها و سایر روغن‌هاست. همان‌طور که مشاهده می‌شود، هیچ ردپایی از کالاهای صنعتی و کشاورزی و حتی کالاهای سنتی ایران مانند فرش و گلیم، پسته و خشکبار و زعفران در میان 10 قلم عمده صادرات کشور مشاهده نمی‌شود تا دلیلی بر صادرات‌محور بودن اقتصاد کشور باشد.

یکی دیگر از مولفه‌های مهم در تشخیص کیفیت کالاهای صادراتی یک کشور، قیمت و ارزش کالای صادراتی و مقایسه آن با قیمت کالای وارداتی است. در شش‌ماهه ابتدایی امسال حدود 5 /23 میلیارد دلار کالا به کشور وارد شده که ارزش هر یک کیلو کالای وارداتی بیش از یک دلار و 27 سنت بوده است. در همین دوره حدود 5 /20 میلیارد دلار کالا از کشور صادر شده که ارزش هر کیلو کالای صادراتی تنها حدود 35 سنت بوده است. این مقایسه بیانگر این حقیقت تلخ است که اقتصاد کشور به‌‌رغم برخورداری از ظرفیت‌های بسیار بالا، منافع بسیار اندکی از تجارت خارجی خود می‌برد و با صادرات کالاهای دارای ارزش افزوده پایین، نیاز بخش‌های تولیدی سایر کشورها را تامین کرده و در مسیر ایجاد اشتغال در خارج از مرزهای ایران گام برمی‌دارد.

بی‌تردید صادرات‌محور بودن اقتصاد مستلزم برخورداری از پیش‌زمینه‌هایی است که در زیر به برخی از آنها اشاره می‌شود:

1- مشخص شدن الگوی اقتصاد ملی و تدوین و اجرای استراتژی توسعه صنعتی، کشاورزی و‌... به‌منظور امکان اعمال سیاست‌های حمایتی کوتاه‌مدت و هدفمند از برخی بخش‌های تولیدی دارای مزیت

2- تسهیل فضای کسب‌وکار به‌منظور ترغیب و تشویق به سرمایه‌گذاری در بخش‌های مولد و کاهش قیمت تمام‌شده تولید برای امکان حضور و رقابت در بازارها و فضای بین‌المللی

3- برخورداری از روابط بین‌المللی باثبات و اعتمادزا به‌منظور بهره‌برداری اقتصادی از ظرفیت‌های دیپلماتیک و توسعه بازارهای صادراتی

4- تحکیم روابط تجاری با شرکای خارجی و پرهیز از وضع محدودیت و ممنوعیت‌های تجاری به‌منظور برقراری تجارت متقابل و عضویت در سازمان‌های بین‌المللی در عمل و فراتر از شعار

5- لزوم هماهنگی سایر سیاست‌های کلان اقتصادی مانند سیاست‌های ارزی، نرخ سود بانکی و‌... به‌منظور پیاده‌سازی استراتژی توسعه صادرات

6- رفع مشکلات کوچک و بزرگ صادرکنندگان در بخش‌های مختلف مانند حمل‌ونقل و انبارداری، حمایت از برند و نام و نشان تجاری، برگزاری نمایشگاه‌های داخلی و خارجی و تعیین تکلیف جوایز صادراتی و‌...

حال اگر منصفانه و واقعی به اقتصاد کشور نگاهی بیندازیم و بخواهیم به هرکدام از مولفه‌های فوق نمره‌ای بدهیم می‌توانیم به پاسخ سوال کلیدی مطرح‌شده مبنی بر صادرات‌محور بودن یا نبودن اقتصاد ایران پی ببریم.

یکی دیگر از مصادیق صادرات‌محور نبودن اقتصاد ایران، وضعیت و شرایط فعالیت مناطق آزاد و ویژه اقتصادی است. در تمام دنیا مناطق آزاد به واسطه امتیازات و معافیت‌هایی که در مقایسه با سایر مناطق دارند به جذب سرمایه‌های داخلی و خارجی پرداخته و با استفاده از نیروی کار ارزان و معافیت مالیات بر واردات و مالیات بر درآمد کالاهایی با هزینه تمام‌شده کمتر از سرزمین اصلی و صرفاً برای صادرات تولید می‌کنند. با این حال نگاهی به عملکرد مناطق آزاد و ویژه گویای آن است که فرآیند تولید منبع اصلی درآمد و محور اصلی فعالیت این مناطق نبوده و اصلی‌ترین درآمدهای این مناطق فروش و اجاره زمین، ورود کالاهای وارداتی و کالای همراه مسافر و این‌گونه موارد است که ارتباطی با هدف اصلی ایجاد این مناطق یعنی تولید و صادرات ندارد. موارد فوق در شرایطی است که کشورهای همسایه ایران به عنوان یکی از بهترین بازارهای صادراتی محسوب می‌شوند. وجود کشورهای در حال جنگ یا در حال بازسازی، حضور کشورهای دارای منابع سرشار نفتی که فاقد زیرساخت تولیدی بوده و مصرف بالایی نیز دارند و ضعف اقتصادی کشورهای پیرامون, یکی از زمینه‌های مناسب برای حمایت از تولید صادرات‌گرا در کشور است که به نظر می‌رسد توجه کافی به این مقوله نشده و کشورهایی مانند ترکیه به راحتی در حال تسلط بر بازارهای کشورهای همسایه هستند. به نظر می‌رسد جزیره‌های جداگانه‌ای در تدوین سیاست‌های تجاری در کشور شکل گرفته که عدم هماهنگی میان آنها تنها به روزمرگی سیاستی منجر خواهد شد. برای مثال وظیفه سیاستگذاری در این امر عمدتاً معطوف به وزارت صنعت، معدن و تجارت بوده و وظیفه اجرا به گمرک جمهوری اسلامی ایران محول شده و تمامی اینها در شرایطی است که تنظیم روابط دیپلماتیک با سایر کشورها که از مسوولیت‌های وزارت امور خارجه است خود یکی از بال‌های اصلی تجارت خارجی محسوب می‌شود. از این‌رو به نظر می‌رسد ایجاد یک نهاد یکپارچه برای تنظیم و اجرا و نظارت بر این سیاست‌ها امری پرفایده بوده یا حداقل شورا و نهادی بالادستی باید به تنظیم و هماهنگی فعالیت میان این دو بخش بپردازد. وظیفه‌ای که شاید تاکنون به شورای عالی صادرات سپرده شده ولی در سنوات اخیر خروجی ملموسی از این شورا خارج نشده است. همچنین کارایی رایزنان بازرگانی به عنوان نیروهایی مسلط و فعال در کشور مذکور می‌تواند امری موثر در رفع مشکلات و چالش‌های پیش‌روی صادرکنندگان باشد و این افراد به محل مراجعه بسیاری از فعالان اقتصادی تبدیل شوند. با توجه به موارد فوق به نظر می‌رسد موضوع نظارت بر عملکرد دستگاه‌های تخصصی در حوزه صادرات امری مهم و ضروری باشد. نظارت درون‌سازمانی که مسوولیت آن بر وزارت صمت و هیات وزیران بوده و نظارت برون‌سازمانی که بر عهده نهادهای نظارتی مانند مجلس شورای اسلامی است. هرچند قانونگذاری در حیطه صادرات تنها به برخی قواعد کلی در قانون مقررات صادرات و واردات و برنامه‌های توسعه متمرکز شده ولی به نظر می‌رسد این موارد کفایت نکرده و مجلس شورای اسلامی و کمیسیون‌های تخصصی آن باید به صورت جدی به بررسی و ارزیابی دستگاه‌های متولی امر بپردازند.

ورود دستگاه‌هایی مانند مجلس شورای اسلامی به معنای ضرورت قانونگذاری در این حیطه نبوده و وضع قوانین در مجلس در خصوص صادرات می‌تواند آثار منفی نیز داشته باشد و از انعطاف مقررات که از مهم‌ترین مولفه‌های موردنیاز در بخش تجارت خارجی است بکاهد. به نظر می‌رسد عدم تصمیم‌گیری قاطع در سیاست‌های کلان مانند استراتژی حمایت از تولید صادرات‌محور، سیاست‌های ارزی و بانکی و‌... موجب طولانی شدن دوران گذار از استراتژی جایگزینی واردات به توسعه صادرات در مقام عمل شده و این حرکت لاک‌پشتی که حدود دو دهه به طول انجامیده است، می‌تواند موجبات یأس و ناامیدی بخش‌های اقتصادی را فراهم کند و سطح مطالبات صادرکنندگان را از مسائل کلان به سطح پیشنهادهایی اجرایی و کاربردی مانند بسته‌های حمایتی در زمان بحران، جوایز صادراتی مستقیم شبه‌یارانه‌ای و... تقلیل دهد. این امر در شرایطی است که دهه‌های پیش‌رو آخرین فرصت‌های طلایی اقتصاد ایران برای تبدیل منابع طبیعی خدادادی به زیرساخت‌های ماندگار و سرمایه‌گذاری در بخش‌های دارای مزیت محسوب می‌شود، فرصتی طلایی که نسل‌های آینده سوالات فراوان از ما در خصوص کم‌توجهی به آن خواهند پرسید و شاید آن زمان پاسخ مناسبی برای عملکرد امروز خود نداشته باشیم.