سیگنال‌دهی به ناراضیان
ریشه‌یابی ترس از اصلاح قیمت انرژی در گفت‌وگو با جواد صالحی‌اصفهانی
به اعتقاد جواد صالحی‌اصفهانی، یکی از مهم‌ترین درس‌های تجربیات شکست‌خورده اصلاح بازار انرژی در ایران این است که «دولت‌ها دوست ندارند بهای انرژی را بالا ببرند و حتی اگر با کسری بودجه مواجه باشند، ترجیح می‌دهند ظاهر مردم‌دار خود را حفظ کنند». او اضافه می‌کند: «دلیل آن هم این است که مردم ایران انرژی را ثروت دولت می‌دانند، نه ثروت ملی.» اقتصاددان ایرانی دانشگاه ویرجینیا تک در عین حال تاکید می‌کند: «مشکل بازار انرژی ایران در ابتدا این بود که قیمت انرژی ارزان بود، اما بعداً تعدد اصلاحات مقطعی و نافرجام خود به مشکلی تبدیل شد که مثل سنگ سیزیف عمل کرد: هر بار اندکی اصلاحات انجام می‌شود و سنگ بالا برده می‌شود، اما دوباره سر جای اول برمی‌گردد. امروز ناامیدی از اصلاحات خود به یک مشکل بزرگ تبدیل شده است.»
به اعتقاد جواد صالحی‌اصفهانی، یکی از مهم‌ترین درس‌های تجربیات شکست‌خورده اصلاح بازار انرژی در ایران این است که «دولت‌ها دوست ندارند بهای انرژی را بالا ببرند و حتی اگر با کسری بودجه مواجه باشند، ترجیح می‌دهند ظاهر مردم‌دار خود را حفظ کنند». او اضافه می‌کند: «دلیل آن هم این است که مردم ایران انرژی را ثروت دولت می‌دانند، نه ثروت ملی.» اقتصاددان ایرانی دانشگاه ویرجینیا تک در عین حال تاکید می‌کند: «مشکل بازار انرژی ایران در ابتدا این بود که قیمت انرژی ارزان بود، اما بعداً تعدد اصلاحات مقطعی و نافرجام خود به مشکلی تبدیل شد که مثل سنگ سیزیف عمل کرد: هر بار اندکی اصلاحات انجام می‌شود و سنگ بالا برده می‌شود، اما دوباره سر جای اول برمی‌گردد. امروز ناامیدی از اصلاحات خود به یک مشکل بزرگ تبدیل شده است.»
♦♦♦
تلاش برای انجام اصلاحات در بازار انرژی ایران طی دهه‌های گذشته بارها شکست خورده، یا دست‌کم با توفیق بلندمدت همراه نبوده است. امروز دولت ایران حدود 900 هزار میلیارد تومان یارانه انرژی می‌پردازد که نزدیک به دو برابر بودجه عمومی‌اش است. با توجه به اینکه شما در این سال‌ها همواره وضعیت بازار انرژی ایران را رصد کرده‌اید، برای شروع بحث می‌خواستم بپرسم به نظر شما درس‌های تجربیات سال‌های گذشته در این زمینه برای اقتصاد ایران چه بوده است؟
یکی از درس‌ها این بوده که دولت‌ها دوست ندارند بهای انرژی را بالا ببرند و حتی اگر با کسری بودجه مواجه باشند، ترجیح می‌دهند ظاهر مردم‌دار خود را حفظ کنند. دلیل آن هم این است که مردم ایران انرژی را ثروت دولت می‌دانند، نه ثروت ملی. بنابراین ترجیح می‌دهند قیمتش ارزان باشد. اگر فهم عمومی این بود که بنزین و به طور کلی نفت و فرآورده‌های آن متعلق به دولت نیست، بلکه یک ثروت ملی است، درباره نحوه تقسیم آن طور دیگری رفتار می‌شد. اما امروز دولت‌ها نه‌تنها مایل به افزایش قیمت انرژی نیستند، بلکه در بالا بردن آگاهی مردم درباره نحوه مبادله انرژی بین دولت و مردم -که در واقع یک نحوه تقسیم است، نه یک مبادله- تلاشی نمی‌کنند.
درس دیگر این بوده که هرازگاهی جنب‌وجوشی برای تصمیم‌گیری عمومی راجع به بالا بردن قیمت انرژی ایجاد می‌شود، اما هیچ‌گاه کار ماندگاری صورت نمی‌گیرد. چون یا یک کار ناقص انجام می‌شود، مثلاً با یک افزایش جزئی، دوسوم فاصله قیمت انرژی با قیمت بهینه باقی می‌ماند، یا اینکه تمام فاصله بین قیمت فعلی و قیمت بهینه طی می‌شود، اما بعد رها می‌شود؛ گویی فقط قرار بوده یک‌بار انجام شود. ظاهراً مجریان متوجه نیستند در کشوری که میانگین نرخ تورم در دوره 20ساله حدود 20 درصد است، هر بار که «قیمت اسمی» انرژی بالا رود، کاهش «قیمت نسبی» (نسبت به سایر قیمت‌ها در اقتصاد) بلافاصله آغاز می‌شود. این اتفاق در همه دولت‌های آقایان هاشمی، خاتمی، احمدی‌نژاد و روحانی تکرار شده: قیمت اسمی بنزین را بالا می‌برند و فرض را بر این می‌گذارند که کار تمام شد و از آن عبور می‌کنند. حال آنکه به دلیل تورم، قیمت واقعی در مسیر کاهشی قرار می‌گیرد و به سرعت سر جای اول برمی‌گردد.
اگر مرور خود را به یک دهه اخیر محدود کنیم، شما تجربه سال 89 (در آغاز هدفمندی یارانه‌ها در دولت احمدی‌نژاد) و افزایش قیمت بنزین از 100 به 400 تومان همزمان با پرداخت یارانه نقدی را موفق‌تر می‌دانید، یا تجربه سال 93 (اولین افزایش قیمت بنزین در دولت روحانی) را که قیمت بنزین سهمیه‌ای از 400 به 700 تومان رسید، یا تجربه سال 94 که بنزین سهمیه‌ای حذف شد و قیمت در هزار تومان آزاد شد؟
تجربه سال 89 را ترجیح می‌دهم، به دلیل اینکه با پرداخت‌های جبرانی همراه بود و نوعی اجماع کلی -به ویژه از طرف طبقات کم‌درآمد- ایجاد کرد که این کار، کار خوبی است.
وقتی قیمت انرژی بالا رود و یارانه نقدی پرداخت نشود، مشکلی که در سوال قبلی اشاره کردم، پیش می‌آید: مردم فکر می‌کنند بنزین متعلق به دولت است و دولت خسّت به خرج داده که آن را گران می‌کند. کاری که آقای احمدی‌نژاد در سال 89 کرد، البته اشکالات زیادی داشت (درآمدها و هزینه‌هایش با هم نمی‌خواند و تمرکزش روی رفرم انرژی نبود، بلکه روی یارانه نقدی بود که کار خیلی اشتباهی بود) و در نهایت شکست خورد، ولی ایده آن نسبت به دو تجربه دیگر، بهتر بود.
همان‌طور که قبلاً هم گفته‌ام، طبقات کم‌درآمد از بالا رفتن قیمت بنزین بیشتر ضرر می‌کنند چون سهم هزینه انرژی در کل هزینه‌هایشان دو تا سه برابر طبقات پردرآمد است. در عین حال وجود یارانه انرژی هم به ضرر آنهاست. یعنی در حالی که حفظ یارانه انرژی به ضرر گروه‌های کم‌درآمد است، برداشتن آن هم فشار بیشتری به آنها وارد می‌کند. بنابراین افزایش قیمت انرژی نیاز به پرداخت‌های جبرانی دارد، که بهترین نوع آن هم به نظر من پرداخت‌های انتقالی یکسان (Uniform Cash Transfer) است که روش اجرایی بسیار آسانی دارد.
چرا اصلاح قیمت انرژی در ایران این‌قدر برای دولت‌ها وحشت‌آفرین است؟ برخی اقتصاددانان معتقدند دولت در ایران با انرژی ارزان به طبقه متوسط شهری رشوه می‌دهد تا مانع بالا گرفتن نارضایتی آنها شود. تجربه بسیاری از کشورهای دنیا -از جمله فرانسه با ماجرای جلیقه‌زردها- نشان می‌دهد نارضایتی از افزایش قیمت انرژی فقط مشکل ما نیست. چرا در ایران و فرانسه و برخی دیگر کشورها چنین اتفاقاتی می‌افتد، اما مثلاً در آمریکا نه؟ آیا دلیل این مساله نوع ساختار بازار انرژی است؟
در مقایسه با ایران، نقش دولت آمریکا در بازار انرژی بسیار ناچیز است و فقط مالیات بر بنزین را وصول می‌کند. در اروپا هم همین‌طور است، اما دولت‌های اروپایی مالیات بسیار بیشتری می‌گیرند (مثلاً تا پنج برابر هزینه تولید بنزین به آن مالیات می‌بندند و به همین دلیل قیمت دودلاری هر لیتر بنزین در اروپا یک موضوع عادی است) در نتیجه دولت‌های اروپایی سهم بزرگی در تعیین قیمت نهایی بنزین دارند، حال آنکه در آمریکا، برخلاف فرانسه، وقتی قیمت بنزین بالا یا پایین برود، هیچ‌کس فکر نمی‌کند کار دولت بوده است. اما نکته‌ای که شما مطرح کردید، در همه جای دنیا وجود دارد. قیمت بنزین یک قیمت بسیار مهم با فراگیری بالاست. علت اینکه یارانه انرژی در جهان همه‌گیر شده، این است که وقتی قیمت آن بالا می‌رود، ضربه اصلی به گروه‌های میانه به پایین جامعه می‌خورد و این گروه‌ها معمولاً نارضایتی‌های دیگری هم از دولت دارند و وقتی این اتفاق بیفتد، از فرصت استفاده می‌کنند و به خیابان می‌آیند. در مصر، اندونزی، بولیوی و بسیاری کشورهای دیگر، بالا رفتن قیمت انرژی همانند یک سیگنال به ناراضیان عمل کرده و آنها را به خیابان کشانده است.
در چنین شرایطی، طبیعی است که دولت ایران -که گرفتاری‌های دیگری هم دارد- دوست نداشته باشد ناگهان درگیر چنین مساله‌ای شود. دولتمردان با خود می‌گویند «بله این کار مهمی است، اما فردا انجامش می‌دهیم.» ولی این فردا هیچ‌گاه فرانمی‌رسد و چون ما تورم بالایی داریم، قیمت واقعی بنزین هر سال 20 درصد کمتر می‌شود. در سال‌هایی مثل سال 97 که قیمت نسبی عملاً 40 درصد پایین‌تر می‌رود.
بازار انرژی ما با آمریکا تفاوت‌های بسیاری دارد، اما آیا برای اصلاح بازار انرژی ایران می‌توان از این کشور و تجربه‌هایش درس یا الهامی گرفت؟
فکر نمی‌کنم. من با خصوصی‌سازی انرژی در ایران، آن‌طور که در آمریکا هست، به این معنا که چاه‌های نفت را حراج کنیم تا بخش خصوصی آنها را استخراج کند، موافق نیستم. این در آمریکا یک سنت تاریخی است که نفتی که زیر زمین وجود دارد، متعلق به صاحب زمین است. ولی هیچ جای دیگر دنیا -حتی در کانادا- این قاعده وجود ندارد. در ایران نیز این باور به طور کلی جا افتاده که انرژی (نفت، گاز، بنزین و...) یک ثروت عمومی است و دولت متولی آن است. مساله فقط این است که مردم باید بدانند در نهایت این ثروت متعلق به خودشان است، نه دولت. برای این کار، شاید بتوان یک کمیته غیردولتی را با انتخابات عمومی تعیین کرد تا تصمیم بگیرد آن بخش از این ثروت ملی که در داخل مصرف می‌شود، چگونه بین مردم تقسیم شود. در این صورت نارضایتی‌هایی که مردم از دولت دارند در این زمینه دخیل نمی‌شود و می‌توان دید تصمیم واقعی آنها چیست. آیا می‌گویند بنزین را همچنان ارزان بفروشید، یا می‌گویند قیمت آن را بالا ببرید؟
شاید این طرح برای روشن کردن اذهان مفیدتر باشد تا به عنوان یک طرح قابل انجام. فرض کنید که چنین سازمان جدیدی با انتخابات مستقل ایجاد شود تا به نمایندگی و با کمک مردم تصمیم بگیرد این ثروت ملی را چطور بین مردم تقسیم کند. به طور قطع مردم به نمایندگانی که قول تقسیم انرژی ارزان با شعار ناعادلانه «هر که بامش بیش برفش بیشتر» را بدهند، رای نخواهند داد. بنابراین اگر از وضعیت دوگانه امروز بین دولت (که صاحب بنزین فرض می‌شود) و مردم (که مصرف‌کننده عمده آن هستند) بیرون بیاییم، یکی از دلایل زیربنایی مشکل یارانه انرژی در ایران از بین می‌رود.
در هر یک از تجربه‌های افزایش قیمت بنزین، به دلیل اینکه قیمت‌ها به طور ثابت اعلام شده، تغییر دوباره آن برای دولت هزینه‌زا بوده است. برای حل این مشکل، کسانی پیشنهاد کرده‌اند قیمت بنزین بر اساس شاخصی جهانی تعیین شود و همه مردم -فارغ از آنکه خودرو دارند یا نه- سهمیه‌ای داشته باشند تا بتوانند آن را در بازار آزاد بفروشند. یعنی نه قیمت بنزین ثابت باشد و نه یارانه آن. چه می‌توان کرد که اصلاح قیمت انرژی در ایران بتواند دوام یابد و دوباره بعد از چند سال به نقطه شروع بازنگردیم؟
پیشنهاد مطرح‌شده نسبت به روش سابق اعطای سهمیه به خودروها ارجحیت دارد. چون توزیع خودروها نابرابر است و تخصیص سهمیه به خودروها نابرابری ایجاد می‌کند، باید بنزین را به افراد تخصیص داد. این طرح تا حدود زیادی شبیه پرداخت‌های انتقالی یکنواخت (Uniform Cash Transfer) است، یعنی کسانی که این طرح را می‌پسندند، طبعاً باید طرح آقای احمدی‌نژاد را هم بپسندند. تنها تفاوت در این است که آنجا دولت قیمت بنزین را تعیین می‌کرد...
و رقم یارانه پرداختی هم ثابت بود...
بله. اینجا قیمت بنزین در بازار تعیین می‌شود و این روش احتمالاً از نظر اقتصاد سیاسی مشکل کمتری داشته باشد. هرچند وقتی دولت تصمیم می‌گیرد به هر نفر چقدر بنزین بدهد، عملاً در حال تعیین قیمت آن هم هست. چون در نظام عرضه و تقاضا، تعیین عرضه با تعیین قیمت یکی است. ولی از نظر ظاهری مردم نمی‌گویند دولت قیمت را بالا برده، بلکه می‌گویند کسانی که سهمیه داشته‌اند، سهمیه‌شان را نفروخته‌اند و قیمت بالا رفته است. به هر حال اگر از جزئیات بگذریم، فکر می‌کنم از نظر ریاضی، این روش فرق مهمی با پرداخت‌های انتقالی یکنواخت ندارد، ولی از نظر اقتصاد سیاسی ارجح است.
برخی معتقدند ممکن است انجام این روش از نظر اجرایی برای برخی از مردم سخت باشد. مثلاً یک پیرمرد روستایی شاید نتواند بنزین سهمیه خود را به آسانی در بازار آزاد بفروشد. آیا می‌توان راه آسان‌تری برای این کار پیشنهاد کرد؟
با وجود سیستم‌های دیجیتال امروز، اجرای این پیشنهاد آسان‌تر از چیزی است که ابتدا به نظر می‌رسد. مثلاً می‌توان یک پایانه در نظر گرفت که فرد فقط با فشار دادن یک دکمه اعلام کند می‌خواهد بنزین خود را بفروشد و عملیات فروش و انتقال وجه به حساب بانکی‌اش خودبه‌خود انجام شود. فرضاً فرد می‌خواهد از ATM پول برداشت کند و کارت او دو حساب مختلف دارد؛ یک حساب ریالی و یک حساب بنزینی. ATM می‌گوید حساب بنزینی شما 100 لیتر بنزین دارد و قیمت امروز به ازای هر لیتر فلان قدر است. اگر فرد دکمه برداشت را بزند، دستگاه، تعداد لیتر را ضربدر قیمت می‌کند و به او پول می‌دهد. سیستم دیجیتال در تعیین قیمت هم مثل بازارهای مجازی می‌تواند موثر باشد. این کار پیچیدگی خاصی که تکنولوژی نتواند آن را حل کند، ندارد.
اگر سیاستگذار به سطحی رسید که فکر کرد این کار منطقی است، باید وارد اجرای آن شود و در طول زمان مشکلاتش را رفع کند. می‌توان مثل سال 89 و آغاز هدفمندی، ابتدا طرح را به صورت پایلوت در چند استان انجام داد و آزمون تصادفی کنترل‌شده (RCT) هم انجام داد تا اقتصاددانان نتایج کار را ارزیابی کنند و مزایا و معایب آن را بسنجند و بعد روش بهبودیافته را در سطح ملی اجرا کرد. البته انجام چنین پروژه بزرگی نیازمند نوعی آرامش نسبی در کشور است که متاسفانه به دلیل تحریم‌های ظالمانه الان در دسترس ما نیست. در این شرایط که دولت تحت فشار است، خیلی نباید انتظار داشت وارد طرح‌های بزرگ شود، اما برای اجرای پایلوت و اندازه‌گیری اثرات آن زمان خوبی است.
دقیقاً. همه حرف‌های قبلی ما مربوط به شرایطی است که دولت بخواهد گام مهمی برای اصلاح بازار انرژی بردارد؛ ولی همان‌طور که اشاره کردید با توجه به شرایط امروز اقتصاد ایران به نظر نمی‌رسد چنین برنامه‌ای مدنظر دولت باشد. ظاهراً می‌خواهند بنزین را فقط سهمیه‌بندی کرده و نهایتاً قیمت آن را از هزار تومان در هر لیتر به 1500 تومان برسانند. با وجود این، فکر می‌کنید آیا هنوز برای تاخیر و تعلل در اصلاح بازار انرژی وقت داریم؟
مشکل بازار انرژی ایران در ابتدا این بود که قیمت انرژی ارزان بود، اما بعداً تعدد اصلاحات مقطعی و نافرجام خود به مشکلی تبدیل شد که مثل سنگ سیزیف عمل کرد: هر بار اندکی اصلاحات انجام می‌شود و سنگ بالا برده می‌شود، اما دوباره سر جای اول برمی‌گردد. امروز ناامیدی از اصلاحات خود به یک مشکل بزرگ تبدیل شده است. اینکه در شرایط فعلی به جامعه بگوییم «این کار 10بار انجام شده و شکست خورده، اما می‌خواهیم یک‌بار دیگر آن را انجام دهیم» چندان منطقی به نظر نمی‌رسد. شاید به جای آن بهتر باشد مدتی مطالعه کنیم و مثلاً طرحی را که از آن صحبت کردیم، به شکل منطقه‌ای انجام دهیم. وقتی اوضاع باثبات‌تر شد، می‌توان آن را در سطح ملی انجام داد. فکر می‌کنم الان این کار مهم‌تر از آن است که یک‌بار دیگر بحث ناامیدکننده رفرم انرژی را پیش بکشیم.
حتی اگر دولت برای تامین یارانه انرژی با کسری بودجه مواجه باشد، شما به عنوان یک توصیه سیاستگذاری، پیشنهاد افزایش قیمت بنزین را مطرح نمی‌کنید؟
اگر قیمت بنزین از هزار تومان به دو هزار تومان افزایش یابد، تورم ایجاد می‌شود. چون بنزین در حمل‌ونقل و حمل‌ونقل در تولیدات دیگر اثر می‌گذارد و بلافاصله اثر آن را روی دستمزدها و سایر بخش‌های اقتصاد خواهیم دید. در شرایطی که دولت به‌تازگی -در مرداد 98- توانسته نرخ تورم ماهانه را به یک محدوده قابل قبول بکشاند، آن هم در حالی که تا ماه قبل تورم ماهانه بسیار بالا بوده، نمی‌دانیم تحریک تورم با افزایش قیمت بنزین و انتظارات تورمی ناشی از آن چه تبعاتی خواهد داشت. در این شرایط بهتر است دست به عصا پیش برویم.
نکته دیگر در مورد تخصیص سهمیه مساوی بنزین به مردم این است که بالاخره آن سهمیه هم قرار نیست مجانی به مردم داده شود و مالیاتی که از آن گرفته می‌شود، می‌تواند برای دولت درآمد ایجاد کند. ضمن اینکه قیمتی که در آن شیوه تعیین می‌شود، احتمالاً اثر تورمی کمتری دارد. چون یک عدد خاص برای قیمت بنزین بازار آزاد تعیین نمی‌شود تا به سرعت به اذهان عمومی القا کند که هزینه‌ها بالا خواهد رفت و انتظارات تورمی ایجاد کند.
من امروز مشکل اصلی مملکت را قیمت پایین بنزین نمی‌دانم. دو سه سال قبل آن را مشکل اصلی می‌دانستم و فکر می‌کردم زمان برای اصلاح آن مناسب است، اما متاسفانه آن فرصت از دست رفت. امروز فکر می‌کنم رفتن به سمت یک طرح بهتر، مهم‌تر از این است که روی افزایش مقطعی قیمت بنزین تمرکز کنیم.
