گفتمان سیاسی عوام‌گرایی

کمتر عبارتی را می‌توان یافت که به اندازه واژه «عوام‌گرایی» قادر به توصیف وضعیت سیاستگذاری در فضای اقتصاد سیاسی ایران باشد. تمرکز عوام‌گرایی به عنوان یک گفتمان سیاسی بر حفاظت از یک مفهوم برساخته کلی تحت عنوان «مردم» در برابر «دشمنان مردم» از طریق ارائه سیاست‌های حمایتگرایانه، خواه به شکل افزایش بازتوزیع و گسترش سیستم رفاه اجتماعی و خواه با حمایت از تولید داخل در برابر واردات و جلوگیری از ورود مهاجران بیگانه قرار دارد. 

عوام‌گرایی را می‌توان نه به عنوان یک گفتمان سیاسی (همانند تجربه دهه گذشته در ایران) بلکه به عنوان یک رویکرد اقتصادی نیز تعریف کرد. عوام‌گرایی اقتصادی، به مجموعه‌ای از سیاستگذاری‌های اقتصادی با تمرکز بر توزیع درآمد (و رانت)، بدون توجه به محدودیت‌های ساختاری و نهادی و نیز واکنش کارگزاران اقتصادی به سیاست‌های اقتصادی غیربازاری و در نهایت ناچیزانگاری ریسک‌های میان‌مدت و بلندمدت ناشی از این شیوه سیاستگذاری مانند تورم، تخریب زیست‌محیطی و... اطلاق می‌شود که به منظور دستیابی به اهداف سیاسی مورد استفاده قرار می‌گیرد. این اهداف سیاسی غالباً شامل 1- جلب حمایت طبقات اقتصادی، به‌ ویژه گروه‌های درآمدی متوسط به پایین جامعه، 2- کسب پشتیانی همزمان گروه‌های ذی‌نفوذ و سازمان‌یافته و 3- تلاش برای منزوی کردن گروه‌های سیاسی رقیب است. سیاست‌های اقتصادی که به ‌منظور دستیابی به این اهداف پیگیری می‌شوند عبارتند از: 1- تامین مالی از طریق چاپ پول، 2- کنترل و تثبیت قیمتی به منظور اثرگذاری بر هزینه‌های تولید و توزیع درآمد، 3- تثبیت نرخ ارز و 4- استفاده از بودجه به عنوان شیوه‌ای برای تقسیم رانت در جامعه. در این چارچوب، دست‌کم سه پرسش کلیدی مطرح می‌شود که باید به آنها پاسخ گفت: 1- به چه دلیل سیاستمداران ایرانی غالباً گرایش به سیاستگذاری عوام‌گرایانه دارند؟ 2- چه عواملی تعیین‌کننده شدت و بسامد چرخه‌های سیاستگذاری عوام‌گرایانه هستند؟ 3- دلیل مانایی سیاستگذاری عوام‌گرایانه در ایران چیست؟ به چه دلیل فرآیند یادگیری سیاسی که می‌تواند به اصلاح رویکردهای سیاستگذاری منجر شود، صورت نمی‌پذیرد؟

ساختار اقتصادی: درنبوش و ادواردز (1991) در مقاله کلاسیک خود در بررسی چرخه‌های سیاستگذاری عوام‌گرایانه در کشورهای آمریکای لاتین نشان می‌دهند که کشورهای دست به گریبان با پیامدهای ناشی از این شیوه سیاستگذاری به لحاظ ساختار اقتصادی با مشخصه تمرکز درآمد و ثروت متمایز می‌شوند. در یک اقتصاد نفتی مانند ایران باید نفت به عنوان یک منبع رانت را نیز به عامل فوق افزود. وجود نفت موجب می‌شود تا ساختار سیاستگذاری از یک نهاد دریافت‌کننده مالیات و بازتویع‌کننده عواید به یک ساختار توزیع رانت تغییر نقش دهد. در همین چارچوب است که عبارت «عوام‌گرایی نفتی» بدل به یک اصطلاح شناخته‌شده در ادبیات اقتصاد سیاسی شده است. علاوه بر این، در پیش گرفتن سیاست‌هایی نظیر جایگزینی واردات می‌تواند منجر به ایجاد ساختارهای غیرکارای اقتصادی اما برخوردار از نفوذ سیاسی شود که تحت عنوان حمایت از صنایع و اشتغال داخلی چرخه معیوب سیاستگذاری عوام‌گرایانه را تشدید می‌کنند. در حقیقت، در یک ساختار اقتصاد دولتی مانند ایران به دلیل گره خوردن همه مسائل روزمره با دولت نه‌تنها تقاضا برای (باز)توزیع منابع ارزان افزایش می‌یابد، بلکه گرایش به عرضه آن از سوی سیاستمداران نیز تشدید می‌شود. این تشدید گرایش در سمت عرضه را می‌توان به نمایان‌ترین حالت در سرکوب قیمت‌ها، تثبیت نرخ ارز و نیز در نحوه تخصیص منابع عمرانی بودجه مشاهده کرد.

ساختار سیاسی: ساختار سیاسی و حزبی یکی دیگر از مشخصه‌های کشورهای دست به گریبان با پیامدهای سیاستگذاری عوام‌گرایانه است. هر چه ساختار سیاسی و حزبی بیشتر منعکس‌کننده تعارض‌های محلی، منطقه‌ای و... باشد، فضای بیشتری برای سیاستگذاری عوام‌گرایانه فراهم می‌آورد. یکی از میدان‌های ظهور این تعارض‌ها مجلس است. هرچه نمایندگان مجلس گروه‌های جمعیتی کوچک‌تر با تعارض منافع بالاتر را نمایندگی کنند، گرایش به سیاستگذاری عوام‌گرایانه از طریق تخصیص منابع به نیازهای منطقه‌ای، محلی و... بیشتر خواهد بود. این تعارض را می‌توان در شیوه ناکارآمد تخصیص بودجه عمرانی در ساختار نمایندگی حال حاضر ایران مشاهده کرد. در این شیوه سیاستگذاری، پروژه‌های عمرانی نه با هدف اتمام بلکه تنها به عنوان راهی برای جذب منابع دولت مرکزی و جلب آرای انتخاباتی تصویب و آغاز می‌شوند. علاوه بر ساختار نمایندگی، نبود احزاب فراگیر نیز می‌تواند به تشدید گرایش به سیاستگذاری عوام‌گرایانه منجر شود. همچنین در ساختارهای سیاسی که با بلوک‌های انتخاباتی پایدار همراه نیستند، گرایش به عوام‌گرایی شدیدتر است. به مجموعه این عوامل باید یک‌دستی در ذهنیت سیاستمداران در تعریف سیاست‌های اقتصادی بهینه را نیز افزود. در فضایی که توافق در مورد مبانی اقتصاد و سیاست‌های بهینه اقتصادی به دشواری صورت می‌گیرد، مدعاهای عوام‌گرایانه مجال بیشتری برای حضور خواهند داشت.

چرخه‌های سیاستگذاری عوام‌گرایانه: بر اساس آنچه گفته شد، شدت و بسامد چرخه‌های سیاستگذاری عوام‌گرایانه تابعی از عوامل ساختاری موجد آن است. به ‌طور خاص، آنچه در ادبیات اقتصادی به عنوان قاعده اول عوام‌گرایی نفتی شناخته می‌شود، بیان می‌کند که چرخه‌های سیاستگذاری عوام‌گرایانه با افزایش قیمت نفت همبسته هستند. افزایش قیمت نفت و به دنبال آن افزایش رانت نفت، تقاضا برای دسترسی به منابع ارزان را تحریک کرده و می‌تواند از طریق «اثر ولع» به افزایش مخارج با نسبتی بیش از نسبت افزایش درآمد منجر شود. در این میان، افزایش مخارج جاری چسبنده بوده و با کاهش قیمت نفت امکانی برای کاهش آنها وجود ندارد. افزایش مخارج عمرانی نیز غالباً به فرم پروژه‌های سرمایه‌گذاری است که در بهترین حالت با کاهش منابع و عدم اتمام آنها در زمان تعیین‌شده توجیه اقتصادی خود را از دست می‌دهند و در بدترین حالت نیز از ابتدا فاقد توجیه اقتصادی و تنها به عنوان راهی برای توزیع رانت آغاز شده‌اند. علاوه بر چرخه‌های نفتی، چرخه‌های سیاسی ناشی از انتخابات نیز می‌تواند منجر به شکل‌گیری سیاستگذاری عوام‌گرایانه شود. تحریک اقتصاد در دوره‌های منتهی به انتخابات با هدف جلب آرای مردمی پدیده شناخته‌شده‌ای در اقتصاد سیاسی است که با شدت و ضعف در دوره‌های مختلف انتخابات ریاست‌جمهوری در ایران نیز مشاهده می‌شود. رفتار نمایندگان در سال‌های منتهی به انتخابات پارلمانی و تلاش برای سرکوب قیمتی از سویی و جذب منابع دولتی به ‌صورت منطقه‌ای از سوی دیگر نیز چندان برای افراد درگیر با اقتصاد ایران ناآشنا نیست.

یک نکته جالب در مورد فرآیند سیاستگذاری در ایران در سال‌های اخیر همزمانی میان رکود اقتصادی و سیاستگذاری عوام‌گرایانه است. در واقع، رقابت‌های شدید سیاسی و ترس از از‌دست دادن حمایت‌های مردمی تا بدان‌جا پیش رفته است که به‌رغم رکود و کاهش درآمدهای دولت و نیز با وجود مواجهه اقتصاد ایران با برخی اثرات مخرب بلندمدت سیاستگذاری نادرست دهه‌های گذشته که دشواری‌های اقتصادی را به چالش و بعضاً ابرچالش تبدیل کرده است، نوعی پافشاری بر ادامه این شیوه سیاستگذاری مشاهده می‌شود. آیا فرآیند یادگیری سیاسی هنوز در ایران رخ نداده است؟

یادگیری سیاسی: هیچ جبر تاریخی تحت عنوان الگوی چرخه‌های سیاستگذاری عوام‌گرایانه وجود نداشته و این الگو می‌تواند در هر برهه از زمان با توجه به یادگیری بازیگران سیاسی از تجربه گذشته یا تجربه سایر کشورها و /یا با اجبار شرایط اجتماعی- اقتصادی تغییر کند. در حقیقت، نگاهی به تجربه سایر کشورها نشان می‌دهد که دو دسته عامل به تغییر پارادایم سیاستگذاری منجر شده است: 1- تکرار چرخه‌هایی که در آن «همه با هم می‌بازیم» می‌تواند گرایش به همگرایی و توافق در مورد شیوه‌های جایگزین سیاستگذاری و اصلاح مسیر اقتصادی را افزایش دهد. 2- وخامت پیامدهای سیاستگذاری غیربهینه، می‌تواند به نظم کلان اقتصادی و سیاستگذاری بر اساس مبانی علمی منجر شود. چنین به نظر می‌رسد که این روزها هر دو عامل در فضای سیاستگذاری ایران حضور جدی دارند. اما چه عواملی از اصلاح رفتار سیاستگذاری به‌رغم پیامدهای آن جلوگیری کرده‌اند؟ اول و از همه مهم‌تر، همان مجموعه عوامل ساختاری که توضیح‌دهنده شدت و بسامد چرخه‌های سیاستگذاری هستند، خود با تغییر مسیر سیاستگذاری مخالفت کرده و در برابر آن مقاومت می‌کنند. بنابراین، هر مسیری که از اصلاح ساختار سیاسی و اقتصادی نگذرد، راه به‌جایی نخواهد برد. عامل دوم به این موضوع بازمی‌گردد که تا چه حد فضای ذهنی بازیگران سیاسی با سیاست‌های جایگزین سیاستگذاری عوام‌گرایانه آشنا بوده و با مبانی آنها توافق دارند. چنین به نظر می‌رسد که همراه کردن ذهنیت آشفته سیاستمداران با مبانی دانش اقتصاد همچنان یکی از دشوارترین ماموریت‌های اقتصاددانان ایرانی است.