کیفیت سیاستگذاری، پیش‌شرط مقابله با فساد
بررسی شیوه حکمرانی و تاثیر آن بر شفافیت در گفت‌وگو با فرشاد فاطمی
فرشاد فاطمی می‌گوید: زمانی که ساختار آماده شفافیت نیست یا ضرورت شفافیت را درک نمی‌کند یا آن را علیه خود می‌داند، دستور دادن و امر کردن به شفافیت شاید کاری از پیش نبرد.
فرشاد فاطمی می‌گوید لایحه شفافیتی که دولت ارائه داده، شرط لازم برای مقابله با فساد است اما شرط کافی نیست. ایجاد شفافیت و مقابله با فساد، الزامات دیگری دارد. به گفته استادیار دانشگاه صنعتی شریف مهم‌ترین الزام اقتصادی آن است که دولت سیاست‌های فسادزا را از بین ببرد و تصمیماتی که می‌گیرد خود منشأ توزیع فساد و رانت نباشد. این موضوع خود الزام دوم را به خوبی عنوان می‌کند. الزام دوم ایجاد ساختار آزاد در اقتصاد است چراکه اقتصاد آزاد و شفافیت، خود لازم و ملزوم یکدیگرند. الزام دیگر، اما همراهی افکار عمومی و سرمایه اجتماعی است. فاطمی می‌گوید اگر سرمایه اجتماعی دولت بالا باشد، مردم، فرمان شفافیت دولتی را باور می‌کنند و با دولت همراه خواهند شد. اما نکته دیگری که این اقتصاددان به آن اشاره می‌کند، اجماع برای شفاف‌سازی است. او می‌گوید شفافیت یکی از اصول حکمرانی خوب است و ما تا زمانی که به این سمت نرویم و تا زمانی که اجماعی برای مقابله با فساد در کل حاکمیت شکل نگیرد، دولت به تنهایی نمی‌تواند کاری از پیش ببرد. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.
♦♦♦
دولت اخیراً لایحه‌ای با عنوان شفافیت منتشر کرده و در آن وظایف و تعهداتی برای شفاف‌سازی سازمان‌ها و بخش‌های مختلف تعریف کرده است. اما ما در اینجا در نظر داریم به این مساله بپردازیم که پیش‌نیازهای اقتصادی و سیاسی ایجاد شفافیت در جامعه چیست؟
ما ابتدا باید به این سوال پاسخ دهیم که شفافیت را برای چه می‌خواهیم؟ قطعاً به خاطر اینکه فساد از بین برود. اما اولین نیاز و پیش‌شرطی که هم به حل فساد و هم به توسعه شفافیت کمک می‌کند، این است که ساختارهای فسادزا از بین برود. یعنی سیاستگذاری‌های دولتی، به گونه‌ای نباشد که خود سرمنشأ و عامل ایجاد فساد باشد. در مقابله با فساد یک راه این است که ما سیاست‌های فسادزا را از بین ببریم و راه سخت‌تر این است که ما در سیاستگذاری‌ها توجهی به فضای فسادزا نداشته باشیم و سیاست‌های فسادزا ایجاد کنیم و بعد که فساد ایجاد شد، دنبال فاسد بگردیم! مثل فردی که در خانه‌اش را باز می‌گذارد و هر روز دنبال دزد اموالش می‌گردد. راه ساده‌تر این است که این فرد در خانه‌اش را خوب قفل کند. با این شیوه احتمال دزدی کمتر می‌شود. ما در قدم اول باید ساختارهای فسادزا و ساختارهایی را که برای گروه‌های به‌خصوصی رانت ایجاد می‌کند، از بین ببریم. اما همیشه در حوزه سیاستگذاری از این منظر ضعف جدی داریم. مثلاً در داستان اخیر سیاستگذاری ارزی، دولت سیاستی وضع کرد که خودبه‌خود منجر به ایجاد رانت و فساد شد. دولت از یک طرف اعلام کرد به همه ارز 4200تومانی می‌دهد، از آن طرف با فاصله دو ماه قوه قضائیه لیست دریافت‌کنندگان ارز 4200تومانی را مطالبه می‌کند تا در آن به دنبال افراد فاسد بگردد. یعنی با فاصله بسیار کوتاه یک سیاست دولت که رانت توزیع کرده، تبدیل به سیاستی فسادآفرین شده و رسماً دنبال مفسدان و گیرندگان رانت می‌گردند. به جای مقابله با این فساد، شاید ساده‌تر این بود که دولت چنین رانتی را توزیع نمی‌کرد!
یعنی شما فکر می‌کنید یکی از عوامل فسادزا وجود ساختار اقتصاد دولتی است؟
دقیقاً! شما درباره الزامات اقتصادی مقابله با فساد سوال کردید و من می‌خواستم به همین نکته اشاره کنم که در دنیای مدرن عملاً برای از بین بردن فساد، به اقتصاد آزاد روی آورده‌اند. مکانیسم اقتصاد آزاد و بازار خودبه‌خود به شفافیت منجر می‌شود و عملاً این دو تا حدودی لازم و ملزوم همدیگر هستند. یعنی شما اگر بخواهید شفافیت را توسعه دهید احتیاج به مکانیسم اقتصاد آزاد دارید و اینکه بازارها کار خود را انجام دهند. نکته دوم اینکه برای آنکه بازارها کارشان را درست انجام دهند، شما احتیاج دارید که شفافیت بیشتر شود و عدم تقارن اطلاعات را کم کنید. یعنی یک بازخورد مثبت بین توسعه شفافیت و مکانیسم‌های بازار در اقتصاد ایجاد می‌شود. حال باید ببینیم در لایحه‌ای که دولت برای شفافیت ارائه داده است، چقدر به این مساله توجه کرده است. که عملاً به نوعی بدیل از بین بردن سیاست‌های فسادزا می‌شود. چون سیاست‌های فسادزا همواره سیاست‌هایی هستند که بر مبنای تخصیص دهیم، کنترل کنیم پیش می‌روند، نه بر مبنای مکانیسم تخصیص شفاف. نکته سومی هم که در ایجاد شفافیت موثر است، سرمایه اجتماعی است. اگر سرمایه اجتماعی دولت بالا باشد، فرمان شفافیت دولتی که صادر شد، مردم آن را باور می‌کنند و وقتی مردم باور کنند و دولت هم واقعاً با فساد مقابله کند، این سرمایه اجتماعی مدام افزایش می‌یابد. منتها در فضایی که دولت سرمایه اجتماعی لازم را ندارد حتی اگر به سمت شفافیت هم برود ممکن است افکار عمومی با دولت همراهی نکند. به همین دلیل دولت همزمان با تقدیم این لایحه حتماً باید به راهکارهایی برای تقویت سرمایه اجتماعی‌اش فکر کند. قاعدتاً بخشی از تقویت سرمایه اجتماعی از طریق فضای باز رسانه انجام می‌شود اما همه آن هم وابسته به رسانه نیست. دولتی که شعار شفاف‌سازی می‌دهد و لایحه شفافیت را ارائه داده، خود باید نشان دهد که عاری از فساد است و با فساد مقابله جدی می‌کند. در عین حال با راهکارها و سیاست‌های فسادزا هم مقابله می‌کند. سه اصلی که من گفتم در کنار هم بسته واحدی را شکل می‌دهد که در کنار هم می‌تواند در ایجاد شفافیت اقتصادی در کشور موثر باشد.
تا اینجا بحث بایدها مطرح بوده و از پیش‌نیازهایی گفته‌ایم که برای شفافیت به آن نیاز داریم. در حوزه اقتصاد چقدر از پیش‌نیازهایی که عنوان کردید، وجود دارد؟
کیفیت سیاستگذاری اقتصادی یکی از پیش‌شرط‌های اصلی در بحث مقابله با فساد است و متاسفانه کیفیت سیاستگذاری اقتصادی در کشور ما بسیار پایین است. وقتی کیفیت سیاستگذاری پایین است، دولت نمی‌تواند کاری در مساله شفافیت از پیش ببرد. می‌توان مثلثی را در نظر گرفت که در مساله سیاستگذاری سیاستمدار باید دانش حل مساله را داشته باشد، بخواهد این مساله را حل کند و توانایی و اقتدار حل مشکل را داشته باشد. وقتی کیفیت سیاستگذاری پایین می‌آید سیاستگذار نه دانش تشخیص مشکل را دارد، نه می‌تواند آن را حل کند و نه اقتدار کافی برای حل مشکل را دارد. در نتیجه مشکل حل نمی‌شود. به‌خصوص در فضای اقتصاد چنین ناتوانی‌هایی منجر به ایجاد رانت در کشور می‌شود و عملاً همان مساله اولی که لازمه شفافیت بود، ایجاد نمی‌شود. از این‌رو من فکر می‌کنم این یک اصل مهم در اقتصاد است که باید در سیاستگذاری مورد توجه قرار گیرد.
شما اقتصاد آزاد را یکی از پیش‌شرط‌های مقابله با فساد می‌دانید. با فرض اینکه اقتصاد دولتی را حفظ کنیم، چقدر امکان شفافیت وجود دارد؟
در این صورت فضای سیاستگذاری خیلی محدود خواهد شد. چون در این حالت به سیستم اداری وابسته خواهید بود که افراد در آن منافع خاص خود را دارند و دایره عمل شما بسیار محدود خواهد بود و توفیق چندانی نخواهید داشت. یکی از مهم‌ترین پیش‌شرط‌های شفافیت این است که به سمت اقتصاد آزاد برویم و دولت به جای بازیگری در عرصه اقتصاد به رگولاتور تبدیل شود.
شما به وجود اعتماد عمومی به عنوان یکی از پیش‌شرط‌های ایجاد شفافیت و مقابله با فساد اشاره کردید. راه‌های بهبود اعتماد عمومی چیست و چگونه می‌توان سرمایه اجتماعی برای ایجاد شفافیت را در جامعه افزایش داد؟
دولت باید نشان دهد که در مقابله با فساد کاملاً جدی است و می‌خواهد آن را از بین ببرد و مقابله با فساد تنها به مقابله با فاسد تقلیل نیابد.
خب آیا انتشار چنین لایحه‌ای با جزئیات بسیار زیاد را می‌توان نشانه عزم جدی دولت برای مقابله با فساد دانست؟
ببینید انتشار چنین لایحه‌ای حتماً کمک می‌کند ولی نهایتاً به عمل کار برآید به سخن‌دانی نیست. باید منتظر بمانیم ببینیم دولت در عمل چه اقدامی انجام می‌دهد. وجود فساد و رانت‌های بسیار در بدنه دولت و دیگر نهادها و انتشار اخبار آن، اعتماد عمومی را کاهش داده است. سرمایه اجتماعی چیزی است که یکباره از دست می‌رود منتها ساختن آن امری تدریجی و زمان‌بر است. دولت یکباره نمی‌تواند اعتماد عمومی از دست‌رفته را برگرداند. باید جدیت خود را به مردم نشان دهد. اقدامات زیادی وجود دارد که دولت می‌تواند انجام دهد. یکی از آنها تغییر چهره‌های موجود همیشگی و انتخاب چهره‌های جدید است. ساختن سرمایه اجتماعی برای دولت مستقر کار بسیار دشواری است. این مساله محدود به ایران هم نیست. در همه نظام‌های سیاسی و حکومتی این سختی وجود دارد. به همین دلیل من می‌دانم که احیای سرمایه اجتماعی دولت اصلاً کار ساده‌ای نیست. متاسفانه بعضاً وقتی کیفیت سیاستگذاری پایین می‌آید، خود سیاستگذاری ناقص و با کیفیت پایین سبب می‌شود که سرمایه اجتماعی بیشتر لطمه بخورد. در داستان سیاستگذاری ارزی اخیر، بسیاری معتقدند که سرمایه اجتماعی دولت و حکومت لطمه خورده است.
مساله شفافیت چیزی است که باید در کل نهاد حاکمیت ایجاد شود و حکمرانی ما باید به این سمت برود. الان شیوه حکمرانی ما چقدر در راستای شفافیت است؟
حرکت به سمت حکمرانی خوب، قطعاً یک عزم جدی می‌خواهد. یکی از اصول حکمرانی خوب، شفافیت است اما این تنها اصل یک حکمرانی خوب نیست. اصول دیگری هم وجود دارد که همه به همدیگر کمک و همدیگر را تقویت می‌کنند. مثلاً یکی از این اصول جلوگیری از تعارض منافع است. یعنی شفافیت در عمل مقدمه‌ای برای حذف تعارض منافع است. اگر اصول حکمرانی خوب رعایت شود، عملاً مقدمه‌ای می‌شود برای آنکه شفافیتی که ما در تلاشیم آن را توسعه دهیم به کار بیاید. منتها واقعیت این است که این فرآیند، یک فرآیند کاملاً زمان‌بر است و یکباره حاصل نمی‌شود. هم مردم کم‌کم باید رویه مقابله با فساد و ایجاد شفافیت را باور کنند و هم اینکه دولت و حاکمیت به این مساله عادت کنند و هم آنکه رسانه‌های ما به این روند گرایش پیدا کنند و یاد بگیرند که از این شفافیت چگونه می‌توان استفاده کرد. آیا شفافیت در فضای رسانه، منجر به روزنامه‌نگاری تحقیقی می‌شود؟ آنچه در موارد بسیاری می‌تواند این روند را تغییر دهد. ما دقت کنیم که روزنامه‌نگاری تحقیقی صرفاً به معنای افشاگری نیست. در موارد بسیاری به این معناست که گاهی اوقات نقاط کور یک سیستم سیاستگذاری را استخراج کنیم. این یک فرآیند بسیار بطئی است و به تدریج رخ می‌دهد. از طرفی کل نهاد حاکمیت باید خواستار شفاف‌سازی باشند و از لوایح و دستورات و قوانینی که منجر به شفاف‌سازی می‌شود استقبال کنند نه آنکه مانع آن باشند.
نمونه بارز این مساله را شاید ما بتوانیم در لوایح چهارگانه‌ای ببینیم که دولت ظرف چند ماه گذشته تحت عنوان مقابله با تامین مالی تروریسم به مجلس فرستاده است. تاکید دولت بر اجرای این لایحه ایجاد شفافیت در ساختار مالی است. دولت تاکید می‌کند که برای توسعه روابط بانکی به‌خصوص در زمان تحریم‌ها به این شفاف‌سازی نیاز دارد، اما این توضیح و تلاش دولت در راستای شفاف‌سازی به نتیجه نرسیده است. تلاش تک‌نفره دولت در این مسائل چقدر می‌تواند منتج به نتیجه شود؟
زمانی که ساختار آماده شفافیت نیست یا ضرورت شفافیت را درک نمی‌کند یا آن را علیه خود می‌داند، دستور دادن و امر کردن به شفافیت شاید کاری از پیش نبرد. به هر حال بخشی از وظیفه حاکمیت هم این است که برای اطلاع‌رسانی تلاش و فضا را آماده کند. فضاسازی بخشی از کاری است که هم دولت باید انجام دهد و هم رسانه‌ها در این مسیر کمک کنند. فکر می‌کنم در اینجا ما نیاز به یک اجماع داریم و نیاز داریم عقلای قوم و نخبگان اقتصادی و سیاسی دور هم بنشینند و به اجماع برسند تا آن‌وقت بر مبنای آن اجماع کار کنند. وگرنه جدل کردن به نحوی که الان در مورد بعضی از موضوعات شاهد آن هستیم، کمکی نمی‌کند. به نظر من ما نیاز به اجماع داریم. به‌خصوص با شرایط خاصی که پیش روی ماست. حداقل نیاز داریم اصل شفافیت ایجاد شود و مطمئن شویم در این وضعیت دشواری که پیش رو خواهیم داشت، افرادی نیستند که از فضای مبهم اقتصادی جامعه، رانتی را نصیب خود کنند. مجدداً به آن بحث اول باز می‌گردم که پس از این مرحله باید مکانیسم‌های توزیع رانت را محدود کنید و اگر در جایی دولت واقعاً مجبور شد از این مکانیسم استفاده کند، باید جایی باشد که توجیهات خیلی‌خیلی قوی در کار باشد. یعنی جاهایی که ما مجبور شویم مکانیسم بازار را تعطیل و توزیع رانت را جایگزین کنیم.
آیا ساختار حاکمیت به گونه‌ای است که فساد داوطلبانه حل شود؟ چون لایحه‌ای که دولت داده به نظر می‌رسد در موارد بسیاری پیش‌فرض این است که نهادها و سازمان‌های مختلف باید داوطلبانه فساد را تعطیل کنند. یعنی فقط روی شفافیت تاکید کرده و الزام به آن، نه پیش‌شرط‌های اقتصادی که شما عنوان کردید.
بخش عمده‌ای از فساد به این دلیل است که زمینه‌های فساد وجود دارد. دلیل عمده فساد همین است. وقتی قوانین و مقررات و آیین‌نامه‌های ما مدام امضای طلایی برای بوروکرات‌های دولتی و تکنوکرات‌ها درست می‌کند، فساد پشت آن می‌آید. در این حالت اصلاً نیاز نیست که بخواهیم افراد داوطلبانه فساد نکنند. فقط باید روندهای فسادزا را تعطیل کرد. به موازات این کار، ممکن است یکی از نتایج ایجاد شفافیت در اقتصاد هم این باشد که افراد داوطلبانه فساد را رها کنند. مثلاً اگر حقوق همه مقامات شفاف شود، افراد خودبه‌خود به سمتی می‌روند که خود را کنترل کنند و می‌پذیرند که منابع فاسد را دریافت نکنند. اما متاسفانه به جای آنکه نتیجه حاصل شود، در دعواهای سیاسی گرفتار می‌شوند. یعنی یک گروه با شفافیت و حقوق دولتی متضرر می‌شوند. یک گروه با شفاف‌سازی تراکنش‌های بانکی متضرر می‌شوند و به جای اینکه عملاً در مورد خود موضوع صحبت کنند تلاش می‌کنند جایی را که متضرر می‌شوند تحت تاثیر قرار دهند و شفافیت آنجا را از بین ببرند.
اما همین لایحه هم خود می‌تواند گام مطلوبی برای شفاف‌سازی باشد. مثلاً در خصوص مجامع تصمیم‌گیری نظیر مجلس مشخص بودن رای موافق و مخالف و ممتنع افراد به لوایح و طرح‌ها به شفافیت و حذف تعارض منافع کمک می‌کند. وقتی این‌گونه موارد شفاف است، افراد فعالانه عمل می‌کنند. مثلاً اینکه مشخص شود فلان نماینده هنگام انتخابات با کمک مالی چه حزب و جریان یا افراد خاصی انتخاب شده است. خود این شفاف‌سازی در مرحله اول خیلی کمک می‌کند. در دنیا کاری سیاسی‌تر از لابی‌گری نیست. بسیاری از کشورها معتقدند لابی‌گری هم باید شفاف باشد. باید مشخص باشد هر شرکت و فردی چه میزان برای لابی روی یک موضوع هزینه می‌کند و این هزینه را به چه افرادی می‌پردازد. در قدم اول اگر بتوان این موارد را شفاف کرد، خودبه‌خود شفافیت سبب می‌شود روابط و رفتار افراد اصلاح شود و به این مساله کمک کند.
این لایحه می‌تواند موثر باشد. یعنی شرط لازم هست اما کافی نیست.
اما شرط لازم بزرگی است. اگر شفافیت خوب اجرا شود بسیاری از انگیزه‌های فساد و موارد ناکارآمدی سیستم را می‌تواند اصلاح کند.
پیش از پیشنهاد این لایحه، قوانین دیگری برای کاهش فساد تصویب شده است. مانند قانون ارتقای سلامت نظام اداری و قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات. چه شد که آنها موفق نبودند؟ این مساله را از منظر مشکلات حکمرانی می‌پرسم.
مقایسه این دو قانون با لایحه شفافیت یک موضوع کاملاً تخصصی است. متخصصان حقوقی باید این موارد را بررسی کنند. اما قطعاً بررسی دلایل عدم اجرای آن قوانین ضروری است چون هرگاه قرار است یک قانون و رویه جدید وضع کنیم، حتماً باید ببینیم دلیل عدم توفیق موارد مشابه پیشین چه بوده تا از آن برای طی مسیر آینده درس بگیریم. هم در تدوین متن و قانون و هم در اجرا باید بررسی کنیم که چه اشکالاتی وجود داشته است. مشکل احتمالاً همان چیزی است که من از ابتدا بر آن تاکید کرده‌ام. ما در همه این مدت زمینه‌های فسادزا را از بین نبرده‌ایم که بخواهیم به سمت شفاف‌سازی برویم. جاهایی هم که تلاش کرده‌ایم زمینه‌ها را از بین ببریم یکسری قوانین و مقررات جلوی ما را می‌گرفتند که خود آنها به صورت چرخه باطل عمل می‌کند. ایجاد شفافیت، عزم جدی می‌خواهد و ما باید در کل حاکمیت این عزم را ایجاد کنیم. علاوه بر آن باید به تجربه دنیا هم توجه کنیم. ببینیم دنیا چه کرده. گام بعد این است که ما باید برای فردای شفاف‌سازی هم آماده شویم. اولین قدم بعد از شفاف‌سازی، آمادگی برای پاسخگویی است. نکته بعد این است که یک سیستم قضایی کارآمد داشته باشیم. اگر شفافیت نشان داد که در برخی از موارد فسادی وجود داشته و احتیاج به حرکت قضایی است، باید برای حرکت قضایی متناسب آماده باشیم. به همین دلیل من فکر می‌کنم باید آماده باشیم از روز بعدی که شفافیت رخ داد چه می‌خواهیم بکنیم.
