تمام وسوسه‌های زمین
غلامرضا سلامی از چگونگی مدیریت و حسابرسی دارایی‌های بدون سند نهادهای عمومی می‌گوید
غلامرضا سلامی معتقد است: در بسیاری از موارد وقتی با برخی نهادهای عمومی از بازگرداندن زمین‌ها صحبت شده امتناع ورزیده‌اند و نمی‌پذیرند زمین‌ها را به صورت مجانی به دولت که مالک قانونی این زمین‌هاست برگردانند.
به تازگی سرپرست سابق دانشگاه آزاد گفته است که 50 درصد دارایی‌های این دانشگاه فاقد سند هستند. موضوعی که این روزها باعث شده تا عدم شفافیت فعالیت‌های نهادهای اثرگذار اقتصاد ایران موسوم به شبه‌دولتی‌ها یا نهادهای عمومی غیردولتی بیشتر مورد توجه عموم قرار گیرد. به این بهانه با غلامرضا سلامی مشاور وزیر راه و شهرسازی پیرامون مساله دارایی بدون سند و ضرورت حسابرسی نهادهای عمومی به گفت‌وگو پرداختیم.
♦♦♦
سرپرست سابق دانشگاه آزاد اسلامی اخیراً گفته است که 50 درصد املاک دانشگاه آزاد سند ندارد. علت اینکه بیش از نیمی از دارایی این نهاد عمومی بزرگ کشور فاقد سند است چیست؟ چرا مدیریت این نهاد طی سالیان گذشته تمایل به نگهداری اموال بدون سند داشته است؟
داستان زمین و میل به تملک آن در ایران داستانی بسیار مفصل است و مربوط به دوره فعلی نیست و از دوره پهلوی اول و حتی قبل از آن نیز باب بود. البته این شامل املاک نیز می‌شود. چه در دوره قبل از انقلاب و چه پس از انقلاب بیشترین ثروت از طریق غصب و تملیک غیرقانونی زمین از سوی برخی از افراد متمول و قدرتمند صورت گرفته، البته در دوره قبل از انقلاب چنین افرادی بعضاً خارج از دولت قرار داشتند اما زمین‌خوار بوده و به کمک قدرتی که داشتند بسیاری از زمین‌ها را چه مالک داشتند و چه نداشتند، تصاحب کردند. شیوه آنها هم به این طریق بود که پس از اطلاع یافتن از زمینی که مناسب حالشان بود، اطراف آن را حصار کشیده و سپس با حصر و کم‌وبیش رسیدن به آن از طریق کاشت درخت و بوته و... آن قطعه زمین را که عمدتاً متراژ بالایی داشت به شکلی غیرقانونی تملک می‌کردند. جالب بود که عمده اینها دست روی زمین‌های فاقد مالک و البته بایر حاشیه شهر می‌گذاشتند و بعد از صدور سند آن ملک به نام خود، آن را به قیمتی بسیار بالا می‌فروختند چرا‌که با گسترش شهر ارزش این املاک چندین برابر می‌شد. یک مقایسه میان نرخ هر متر زمین در دهه 30 در تهران با قیمت یک متر زمین در دهه کنونی ثابت می‌کند غصب، تصاحب و تملیک زمین تا چه اندازه ارزشمند و سودآور است و بدیهی است به دلیل نبود یک سیستم شفاف شناسایی املاک و زمین در کشور، بسیاری از نهادهای عمومی هم با هدف کسب بخشی از این سود وارد چرخه غصب زمین‌های شهری و املاک شوند. زمین‌های محدوده میرداماد یا ظفر در تهران تا چند دهه قبل یا بیابانی و بایر بود یا باغ. از قضا افرادی که ذکر آنها را در ابتدا عرض کردم با حصار کشیدن اطراف این زمین‌ها به غصب آنها پرداخته و بعدها از قبل همین املاک به ثروت‌های بسیار افسانه‌ای دست یافتند.
شنیده شده برخی نهادهای شبه‌دولتی بزرگ حجم بالایی از اموال فاقد سند را در اختیار دارند. چطور شد که این رویه از به اصطلاح بخش خصوصی و افراد به دولت و نهادهای عمومی کشیده شد؟ آیا به جز دانشگاه آزاد اسلامی، دیگر نهادهای عمومی غیردولتی یا شبه‌دولتی هم با مساله دارایی‌های بدون سند مواجهند؟
قانون زمین شهری این رویه را تسریع کرد. دولت اوایل انقلاب با تصویب این قانون توانست بخش عظیمی از این زمین‌ها را که عمدتاً در اطراف شهرهای بزرگ قرار داشتند تملک کرده و با شیوه‌ای شبیه به مرام‌های کمونیستی، هر قطعه زمین بالاتر از هزار متر را که تا آن تاریخ ساخته نشده بود در حکم زمین موات تشخیص داده و به تصرف در‌می‌آورد. در عین حال با تقاضای نهادهای عمومی برای دریافت زمین، بسیاری از این املاک به صورت کلی و البته بدون سند به نهادهای انقلابی و عمومی تحویل داده شد. البته دولت از زمان پهلوی دوم مالک زمین‌های منابع طبیعی نیز بود. زمین‌هایی که هم‌اکنون نیز در اختیار دولت بوده و با گسترش شهرها به نقشه شهری الحاق می‌شوند و ثروت عظیمی را عاید دولت می‌کنند. اما چنان که گفتم تملک بخش عظیمی از این اراضی که شامل میلیون‌ها مترمربع زمین می‌شود، در دوره اخیر محصول تصویب قانون جدید زمین شهری بود که پس از انقلاب مقدار زیادی از زمین‌های اطراف شهرها را به نهادهای عمومی، پادگان‌های نظامی، بیمارستان‌ها و دانشگاه‌ها و وزارتخانه دولتی که نیازمند ساخت و ساز بودند، واگذار کردند. برخی از این نهادها نیز بعد از انجام ساخت و ساز، باقی زمین‌ها را به صورت زمین قابل معامله فروخته یا در تملک خود قرار دادند که بررسی حد و حدود آن نیازمند تحقیقاتی بسیار گسترده است. در عین حال برخی نهادهای انقلابی در قالب مصادره‌ها مالک خیل عظیمی از اموال و املاک هستند که به دلیل شرایط سیاسی خاص آن زمان بود. این نهادها علاوه بر زمین، مالک تعداد زیادی از ویلاهای بزرگ، کاخ‌ها و ساختمان‌های مصادره‌شده با تمام تجهیزات و ادوات و تاسیسات داخل آن هستند که ارزش اسمی آنها به بیش از چند هزار میلیارد تومان می‌رسد.
رشد دانشگاه آزاد از قبل همین زمین‌های بدون سند ولی بسیار با ارزش به دست آمده که یا فروخته یا با تملک آنها ساخت و ساز کرده، وگرنه این میزان پیشرفت در طول تنها سه دهه در دنیا بی‌نظیر است، رشدی که البته تبعات مثبتی برای جامعه نیز داشته است.
برگردیم به ابتدای گفت‌وگو. دانشگاه آزاد دقیقاً به چه طریق مالک این حجم از زمین و املاک شده است و چرا این دارایی‌ها فاقد سند هستند؟ منابع دارایی‌های بدون سند نهادهای عمومی چون دانشگاه آزاد از کجا نشات گرفته است؟ این نوع دارایی‌ها جزو کدام دسته از دارایی‌ها و اموال کشور محسوب می‌شود که به تملک نهادهای عمومی غیردولتی درآمده‌اند؟
ببینید آن دوره چنان که گفتم هر یک از نهادهای عمومی انقلابی وقتی از دولت تقاضای زمین می‌کرد دولت از طریق فروش زمین‌های شهری و زمین‌های منابع طبیعی اطراف شهرها به این نهاد آن هم با قیمت کارشناسی وقت و مبتنی بر منطقه جغرافیایی زمین اقدام می‌کرد. دانشگاه آزاد نیز آن زمان حجم عظیمی از این زمین‌ها را خریداری کرد اما به دلیل اختلافاتی که بر سر این زمین‌ها پیش آمد، سند به نام دانشگاه آزاد اسلامی و بسیاری دیگر از نهادها که چنین زمین‌هایی را دریافت کرده بودند، منتقل نشد و به همین دلیل هنوز هم زمین‌هایی که تحت تصرف دانشگاه آزاد اسلامی است فاقد سند بوده و سند آنها در تملک نماینده دولت در این حوزه یعنی وزارت راه و شهرسازی است. از آنجا که زمین در ایران جنبه‌ای تجاری به خود گرفته از این‌رو بخش اعظمی از نهادهای دولتی و حاکمیتی به سمت تصرف و مالکیت زمین سوق پیدا کرده‌اند و هرگاه هم قانونی مبنی بر رد مال و ترک این زمین‌ها صادر می‌شود، این نهادها از آن تبعیت نمی‌کنند چون پشتوانه عظیمی از ثروت را به این طریق از دست می‌دهند.
آیا در این زمینه برآوردی وجود دارد که نشان دهد چقدر از دارایی‌های این نهادها از طریق مجراهای غیررسمی به نهادهای عمومی و دولتی واگذار شده است؟
توضیح دادم که متاسفانه ابعاد این ماجرا چندان دقیق نیست. در واقع به دلیل اینکه طرح آمایش سرزمینی با گذشت سال‌ها از ابلاغ قانون آن هنوز هم اجرایی نشده از این‌رو ابعاد این قضیه چندان مشخص نیست و پژوهش خاصی نیز در این حوزه صورت نگرفته تا ببینیم وضعیت به چه شکل است. البته هر یک از این نهادها از ابعاد دارایی‌های ملکی خود به خوبی اطلاع دارند اما چیزی که به صورت کلی سازمان ملی زمین و مسکن و وزارت راه و شهرسازی برآورد کرده بالغ بر چند میلیارد مترمربع زمین است که سند همه این زمین‌ها یا بخش عمده‌ای از آنها در تملک دولت است اما در اساس در تصرف این نهادهای عمومی قرار گرفته و مالکیت آنها بدون سند به کنترل‌شان درآمده است. نیروهای نظامی و انتظامی در کنار دانشگاه‌ها از جمله بخش‌هایی هستند که چنان که گفتیم دارای چنین دارایی‌هایی بوده و فعلاً تکلیف‌شان مشخص نشده است.
با توجه به این امر وجود حجم بالای اموال بدون سند و عدم شفاف‌سازی مالی در نهادهای عمومی غیردولتی یا شبه‌دولتی چه پیامدهایی برای این نهادها و اقتصاد ایران به همراه دارد؟
با توجه به نگرشی که از گذشته تا به امروز در میان دولت‌ها در خصوص مساله توسعه شهری وجود داشته، زمین کالایی بسیار باارزش و منبع ثروت قلمداد شده از این‌رو با توجه به شرایطی که از ابتدای گفت‌وگو درباره آن بحث کردیم، سرعت رشد قیمت زمین روندی تصاعدی به خود گرفته و بر متغیرهای رفاهی و اجتماعی در ایران تاثیری چشمگیر گذاشته است. در واقع قضیه بسیار بدیهی است و به مشکل همیشگی اقتصاد ایران برمی‌گردد که در آن دولت‌ها به جای پرداختن به کارهای اصلی و اموراتی که به موجب قانون بر عهده‌شان است، به سمت تجارت و کسب سود منحرف شده و بازی خطرناکی را شکل داده‌اند که در آن هر دستگاه برای تملیک مقدار زیادی زمین در تلاش است. یک رویه متعارف در این حوزه، درخواست زمین از سوی یک نهاد دولتی بیش از مقدار مورد نیاز است تا بعد از ساخت و ساز اولیه، بخش عظیمی از ملک باقی‌مانده و ارزش بسیار بالایی را نصیب آن شرکت یا نهاد دولتی کند. این چرخه ضمن افزایش سریع‌السیر قیمت زمین در کشور، علاوه بر دولت، موجب توجه بخش‌های مختلف اقتصاد ایران به این تجارت شده و حجم عظیمی از منابع را به سمت بخش ساختمان گسیل کرده است.
نگاهی به بلندمرتبه‌سازی در شهری مثل تهران نشان می‌دهد تنها ارزش بسیار بالای زمین است که موجب شده در یک زمین محدود تا این اندازه بنا در ارتفاعی بالا ساخته شود. این مورد به هیچ‌وجه خوشایند نیست و مشکلات بسیاری را به شهر، جامعه، اقتصاد و فرهنگ ما وارد کرده است. در مجموع تجارت زمین به شکل غریبی نقشه اقتصاد ایران را تغییر داده است و دولت‌ها را نیز به واسطه وسوسه‌های این بخش به خود مشغول کرده است. این روند کل چرخه توسعه متوازن را در ایران به هم ریخته و ما به جای پرهیز از عدم تمرکز، به سمت افزایش تمرکزگرایی گام برداشته‌ایم و رفاه عمومی را نیز با مشکل جدی مواجه کرده‌ایم.
به‌رغم اینکه نهادهای عمومی غیردولتی سهم بالایی در اقتصاد ایران دارند اما به علت برخی خلأهای قانونی و نفوذی که دارند همواره مصون از افشای اطلاعات بوده‌اند. در این شرایط چگونه می‌توان این نهادها را ملزم به پاسخگویی و شفاف‌سازی مالی کرد؟
در بسیاری از موارد وقتی با برخی نهادها از بازگرداندن زمین‌ها صحبت شده امتناع ورزیده‌اند و نمی‌پذیرند زمین‌ها را به صورت مجانی به دولت که مالک قانونی این زمین‌هاست برگردانند. برای نمونه مدت‌هاست از قانون خروج پادگان‌های نظامی از محدوده شهری می‌گذرد اما تاکنون توفیق چندانی در این زمینه برای شهرداری‌های کشور حاصل نشده است. خب مدیریت یک پادگان به خوبی از ارزش زمینی که در اختیار دارد آگاه است و می‌داند هر متر زمین پادگان حداقل بیش از سه تا چهار میلیون تومان ارزش دارد. وقتی پادگان میلیاردها تومان ارزش اسمی دارد چرا باید آن را مجانی و به راحتی به شهرداری برگرداند. در عین حال بی‌شمار پروژه مثل آزادراه و بزرگراه در کشور وجود دارد که به دلیل عبور از میان زمین‌های تحت تصرف نهادها، نیمه‌کاره باقی‌مانده و وقتی به آنها برای حل مشکل مراجعه می‌شود، این نهادها توقع دریافت پول از دولت در ازای واگذاری زمین را دارند چرا که خود را مالک زمین می‌دانند در حالی که زمین برای انجام خدمت به آنها داده شده و نه برای مالکیت. اما هریک از این نهادها مال‌الاجاره را به مثابه مال‌التجاره در نظر گرفته و به چشم یک منبع ارزش به آن نگاه می‌کنند و نمی‌توان در شرایط فعلی چندان به شفافیت در این حوزه امید بست.
با این اوصاف و با توجه به این وضعیت، مدیریت و حسابرسی از دارایی‌های بدون سند با چه مشکلاتی مواجه است؟ آیا دولت با تصویب صرفاً قانونی چون شفافیت شرکت‌های شبه‌دولتی می‌تواند این نهادهای بزرگ کشور را ملزم کند تا به حسابرسی و شفافیت تن دهند؟ در این زمینه چه ابزارهایی نیاز است؟
دولت در شرایط فعلی این توان را ندارد که بر همه املاک خود نظارت دقیقی داشته باشد و حتی تاسیس گارد ملی زمین هم نتوانسته کمک چندانی به رفع این مساله کند چرا که به طور پیوسته زمین‌های دولتی به ویژه در حاشیه کلانشهرها در معرض تصرف زمین‌خواران و دولتیان علاقه‌مند به تصرف زمین است. در عین حال حجم زیادی از زمین‌های دولتی اطراف شهرها را حاشیه‌نشین‌ها تملک کرده و دولت نیز توان چندانی برای مقابله ندارد. طرح آمایش سرزمینی می‌تواند ضمن شفاف کردن وضعیت حاکم بر این بخش، سامانی به قضیه تراکم جمعیت در کشور دهد. پراکندگی جمعیت در ایران به حدی نامتوازن است که برای نمونه در سواحل خلیج‌فارس نسبت جمعیت در هر کیلومترمربع شاید به پنج نفر هم نرسد اما در تهران این میزان تا 500 نفر به ازای هر کیلومتر برسد که نشان می‌دهد مساله زمین در ایران تا چه اندازه تحت تاثیر توزیع جمعیت در کشور قرار دارد. منضبط کردن این حوزه از هر طریق ممکن امری است حیاتی چرا که می‌تواند به افسانه پیمودن راه هزارساله در یک شب پایان دهد و چرخه رانت‌خواری را به مقدار بسیار زیادی از اقتصاد ایران دور کند.
توجه به این مقوله که «چه کسانی از این رانت‌ها استفاده کرده‌اند» به راحتی نشان می‌دهد چطور باید با این رویه مقابله کرد. متاسفانه بزرگ‌ترین مشکلی که در راه مقابله با این چرخه، مانع شفافیت بیشتر عملکرد افراد و دستگاه‌های ذی‌نفع در این حوزه شده درگیری برخی از نهادهای نظارتی در این چرخه است. در عین حال شناسایی این املاک به عنوان دارایی از سوی نهادهایی مثل بنیاد از طریق واردکردن آنها در اسناد حسابداری باعث شده کار بازگرداندن آنها به مردم بسیار سخت شود. در عین حال در سازمان زمین و مسکن که در واقع نماینده اصلی دولت در این بخش است هنوز هم یک پایگاه اطلاعاتی دقیق و جامع تشکیل نشده تا تمام داشته‌های دولت در بخش زمین و املاک در آنجا مشخص و واضح قابل رصد باشند.
جالب است بدانید بسیاری از املاک دولت با وجود گذشت سال‌ها از تملک آنها هنوز هم سند نخورده و چندان حدودوثغور مشخصی ندارد، از این‌رو به نظر می‌رسد بهترین راه‌حل برای بهبود شرایط تملک زمین تسریع در ایجاد پروسه‌ای است که از خلال آن بتوان به راحتی دارایی‌ها و املاک دولت را شناسایی و بر حفظ و حراست از آنها نظارت کرد.
