گره‌گشایی از خلل بازار کار
بررسی اهداف قانون منع فعالیت بازنشستگان در گفت‌وگو با مرتضی زمانیان
مرتضی زمانیان می‌گوید: به صورت کلی هر کسی در هر جایگاه شغلی از مدیریتی تا اداری بعد از سن بازنشستگی، دیگر نمی‌تواند از حقوق و مزایای بازنشستگی استفاده کند. حقوق بازنشستگی منوط به جدا شدن فرد از تمام مزایای شغل دولتی است.
شرایط سخت افزایش نرخ بیکاری و کاهش تولید و اشتغال در طول دهه‌های اخیر یکی از چالش‌های اساسی کشور بوده است. در عین حال، گذشت 40 سال از انقلاب که با تزریق نیروهای جوان ساختار مدیریت و نظام اداری کشور را دگرگون کرد، حالا وضعیت برعکسی به خود گرفته است. جوان‌سازی مدیریت و خارج کردن نظام اداری کشور از بن‌بست‌ها و بهبود روند اشتغال و پر کردن خلأ بیکاری در کنار برطرف کردن اخلال‌های بازار کار، می‌تواند از اهداف مصوبه اخیر مجلس باشد. مصوبه‌ای که از سوی شورای نگهبان کلیات آن تصویب شده و بر اساس آن از فعالیت و اشتغال بازنشستگان در منصب‌های دولتی ممانعت به عمل می‌آید تا نمایندگان مجلس به تعبیر خود گشایشی برای حضور جوانان در مناصب دولتی دست و پا کرده باشند. در تایید این قانون البته اظهارات زیادی وجود دارد، بعضی معتقدند؛ هرچقدر که مدیران دهه اول و دوم انقلاب کارآمد باشند، امروز دیگر توانایی جدی برای اداره کشور را ندارند و به نظر قانون منع به کارگیری بازنشستگان در سمت‌های مدیریتی، امر بسیار مثبتی است و به زودی اثرات آن احساس می‌شود. البته سوی دیگر این اظهارنظر نیز وجود دارد که معتقدند اگر قرار است، استثنائاتی قائل شوند چه تغییری در ساخت مدیریت و بهبود نظام اداری کشور به وجود می‌آید؟ البته این قانون موافقان و مخالفانی دارد. مرتضی زمانیان مدیر گروه اقتصادی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاستگذاری در گفت‌وگو با تجارت فردا به بررسی اهداف این مصوبه در آستانه قانون پرداخته و درباره اینکه آیا منع بازنشستگان قرار است مشکل اشتغال جوانان را حل کند، ابراز تردید می‌کند اما معتقد است: فکر نمی‌کنم هدف نهایی این باشد که مشکل بیکاری را از این طریق به طور کامل حل کنند، اگرچه در بهتر شدن شرایط بیکاری بی‌تاثیر نیست. در این گفت‌وگو به پرسش‌هایی درباره اهداف منع فعالیت بازنشستگان، مسائل مرتبط با مشکل نظام اداری، مشکل اشتغال و بحث ضمانت‌های اجرایی برای کنار رفتن مدیران و در نهایت نیروی انسانی و سرمایه‌های انسانی دارای دانش و تجربه، پاسخ داده شده است.
♦♦♦
منع فعالیت بازنشستگان، قرار است کدام مشکل نظام اداری را حل کند؟
یکی از مشکلات جدی در نظام اداری به‌خصوص در بخش بازار کار، خللی است که ناشی از فعالیت بازنشستگان در بازار کار ایجاد می‌شود. در واقع بازنشسته فردی است که اولاً تجربه و دانش کافی در حوزه تخصصی خود را دارد و از نظر کاری، فرد بالغی محسوب می‌شود. اما از لحاظ انگیزشی این فرد، چون حقوق بازنشستگی می‌گیرد، در واقع از شغل به دنبال دستمزد و درآمد نیست. بیشتر به عنوان کمک‌دستمزد و یک راهی است که بیکار نباشد و وقتش را به بهترین شکل استفاده کند. بنابراین حاضر است با دستمزدهای خیلی پایین‌تر از دستمزد بازار، برود و کار بکند. چون حقیقتاً وقتی درآمدش از طریق حق بازنشستگی پرداخت می‌شود، دیگر دغدغه مالی اولویت او نیست و با چنین شرایطی مورد استقبال خیلی زیادی قرار می‌گیرند. در بازار کار برای جذب چنین افرادی خواهان زیادی وجود دارد و این افراد به‌جای نیروهای جوان و کم‌تجربه و خواهان حقوق و بیمه و مزایای دیگر مورد استقبال قرار می‌گیرند. در واقع این وضعیت مشکلی که ایجاد می‌کند این است که نظام حقوق و دستمزد را به طور کلی دگرگون می‌کند و نظام استخدام در بازار را تحت تاثیر قرار می‌دهد.
دلیل این تاثیر این است که هم با دستمزد پایین کار می‌کند و هم نیروی کار کیفی بالایی هستند. بنابراین بازار همیشه انگیزه بالایی دارد که این نیروها را استخدام کند. بحثی که وجود دارد این است که اگر قرار است اجازه بدهیم افراد بعد از بازنشستگی دوباره در بخش خصوصی شاغل شوند که عملاً هم نمی‌توانیم مانع فعالیت آنها شویم، بین حقوق بازنشستگی و کار نکردن و گذشتن از حقوق بازنشستگی تا زمانی که شاغل هستند، یکی را انتخاب کنند. در این صورت می‌توان امیدوار بود که خللی در بازار کار ایجاد نکنند.
آیا این مصوبه قرار است مشکل اشتغال و بیکاری قشر جوان و تحصیل‌کردگان جوان کشور را حل کند؟
نه! به نظر من مشکل بیکاری کشور قرار نیست با این روش حل شود. مشکلات حوزه اشتغال فراتر از این دست طرح‌ها و قوانین است اما این مصوبه در بهبود وضعیت اشتغال بی‌تاثیر هم نیست و می‌تواند بخشی از مشکل را بهبود بخشد. یعنی این افراد که تعدادشان هم کم نیست اگر تصمیم بگیرند که قناعت کنند به درآمد بازنشستگی و مجدداً کار نکنند، به هر حال ظرفیت کار برای نیروی جوان ایجاد می‌شود. اما فکر نمی‌کنم هدف نهایی این باشد که مشکل بیکاری را از این طریق به طور کامل حل کند اگرچه در بهتر شدن شرایط بیکاری بی‌تاثیر نیست. در وهله اول هدف این طرح ایجاد جریان ورودی و خروجی در بدنه نیروی اجرایی دولتی است و در وهله دوم نیز رفع ناکارایی بازار کار است. بنابراین موضوع طرح اصلاً رفع بیکاری و اشتغال نیست و اگر کسی هم عنوان کرده نمی‌توان خیلی روی این قضیه بحث کرد اگرچه ما نمی‌توانیم بدون آمار درباره بازنشستگان و بیکاران دراین‌باره قضاوت صحیحی داشته باشیم.
آیا این مصوبه مجلس می‌تواند نظام اداری کشور را از بن‌بست خارج کند؟
به نظر من پشت این مصوبه چنین ایده‌ای وجود ندارد که بتواند نظام اداری را بهبود دهد و از بن‌بست خارج کند. نمی‌دانم در ذهن طراحان این مصوبه چیست و اینکه اساساً آیا بن‌بستی در نظام اداری کشور وجود دارد یا نه و اینکه آنها به این مصوبه چطور نگاه می‌کنند و... اینها همه نیازمند بررسی بیشتر است اما اگر قائل به بن‌بست باشیم باید ببینیم آیا خارج شدن از این بن‌بست با این مصوبه ممکن است؟
باید با قاطعیت گفت؛ این‌طور نیست. این مشکلی از مشکلات بازار کار را می‌تواند حل کند و مهم‌ترین مشکل هم این است که بازار کار با وجود نیروهای بازنشسته دچار خلل شده است. اینکه اگر این طرح نتواند نظام اداری را از بن‌بست خارج کند، پس ناکارآمد است، حرف درستی نیست. باید در نظر بگیریم تعبیر بن‌بست نظام اداری تعبیر سنگینی است. اما بالاخره این طرح می‌تواند بخشی از مشکل نظام اداری را حل کند و می‌تواند منجر به تزریق جریان نیروی جوان به بدنه نظام دولتی شود و این قدم مثبتی است.
در یک نگاه تحلیلی اهداف این مصوبه به طور کلی چه می‌تواند باشد؟
به نظر می‌رسد هدف طرح به‌روزرسانی و جوان‌سازی کادر مدیریتی در کشور است. به شکل کلی تا جایی که اطلاع دارم در دنیا فرد باید انتخاب کند که حقوق بازنشستگی بگیرد یا درآمد ناشی از شغل را انتخاب کند. مساله‌ای که وجود دارد این است که بیمه‌های بازنشستگی به نوعی بیمه‌های تامین اجتماعی و رفاهی هستند. شما وقتی از بیمه استفاده می‌کنید که تحت پوشش بیمه هستید و از منابع درآمدی بیمه بهره‌مند می‌شوید. نمی‌شود که شما مریض نباشید اما بگویید من مریض نیستم اما چون پول بیمه سلامت را داده‌ام باید حقوقی همین‌طوری بگیرم! بیمه سلامت مال زمانی است که فرد دچار بیماری شده است. بیمه بازنشستگی نیز چنین است؛ یعنی این پول را شما می‌دهید به خاطر اینکه آن روز که درآمد نداشته باشید، تحت پوشش این بیمه قرار بگیرید. بنابراین باید انتخاب کنید یا درآمد داشته باشید یا از خدمات بیمه بازنشستگی استفاده کنید. مساله ابتدایی این است که شما هم دارید کسب درآمد می‌کنید و هم اینکه از بیمه استفاده می‌کنید. این طرح لااقل می‌تواند بخشی از این مشکل را حل کند اما ذات این مساله قابل بررسی است. به ویژه در کشور ما این‌طور نیست که بیمه بازنشستگی را که فرد می‌گیرد به نحوی از سود مبالغی است که از قبل پرداخت کرده است. عموماً این پول بیمه بخش زیادی از آن یارانه دولتی است. به همین خاطر این دوگانه کسب درآمد و استفاده از بیمه به طور همزمان، محل اشکال است.
شما از اخلال در نظام اشتغال و بازار با حضور بازنشستگان حرف می‌زنید ولی به کار نگرفتن بازنشستگان ضمانتی برای به کارگیری جوانان نیست.
این افراد به هر حال به دلایلی حاضر هستند به قیمت‌های بسیار پایین‌تر از استاندارد در بازار مشغول کار شوند. این خودش یک مقدار خلل در بازار است. فرد حقوقی از بازنشستگی دارد و از بازار هم کمی می‌گیرد و فرصت برای جوان‌ها کمتر می‌شود. جوان با درآمد کم حاضر نیست کار کند اما بازنشسته حاضر است. با توجه به سابقه و تجربه بیشتر بازنشسته در مقایسه با جوان ولو تحصیل‌کرده و بااستعداد، صاحبان مشاغل ترجیح می‌دهند از بازنشستگان استفاده کنند. قطعاً با توجه به سابقه و تجربه بازنشسته در اولویت به‌کارگیری قرار می‌گیرد. اگر ممنوعیت ایجاد شود، برای جوانان ضمانت می‌آورد. اما قاعدتاً بازار یا سازمان اولویتش فردی است که کمتر حقوق می‌گیرد. اگر بخواهیم این مشکل را مرتفع کنیم باید به طور کامل، ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان را در تمامی مشاغل دولتی و غیردولتی پیاده‌سازی کنیم و در هر مقطعی باید افراد انتخاب کنند یا حق بازنشستگی بگیرند یا کار بکنند.
فکر می‌کنم در صندوق بازنشستگی وکلا چنین بحثی وجود دارد. تا زمانی که شما به عنوان وکیل درآمد دارید حق استفاده از خدمات بازنشستگی را ندارید. بعضی جاها به خاطر اینکه انگیزه بیشتری ایجاد کنند کار جالبی می‌کنند، به طرف می‌گویند اگر شما بیش از 30 سال و در موعد مقرر کماکان کار بکنید، و از درآمدهای بازنشستگی استفاده نکنید، بعد از بازنشستگی عقب‌افتاده، آن زمان حقوق بازنشستگی شما بیشتر هم خواهد بود. به همین خاطر انگیزه بیشتری فراهم می‌شود برای اینکه افراد دیرتر سراغ بیمه بروند. بنابراین از این حیث این اولویت شاید وجود داشته باشد که این قانون را فراتر از پرسنل دولت پیاده‌سازی کنیم. جوان‌سازی نیروی کار در نهادهای دولتی نیز بحث مهمی است که باید نیروی فرسوده و پیرشده کنار بروند و افراد جدید جایگزین شوند، به همین خاطر در سطوح مدیریتی این قضیه خیلی پیچیده می‌شود و تا زمانی که افراد باتجربه و باسابقه که در راس مدیریت بوده‌اند، هنوز هم اجازه کار دارند، نمی‌توان توقع داشت بقیه بتوانند کار کنند.
باید این را در نظر گرفت که با این شرایط امکان اینکه نیروهای میانی و مدیرهای پایین‌تر جایگزین شوند و نیروهای جوان جایگاه آنها را در اختیار بگیرند، وجود ندارد. در واقع این روش، قطار جریان نیروی کار را متوقف می‌کند. به همین خاطر من فکر می‌کنم مساله به شکل کلی لازم است اجرایی شود. ولی به طور خاص در بخش دولتی ضرورت دارد که با جزئیات بیشتری عملیاتی شود. حتی اگر ما نخواهیم به طور صریح در بعضی جاها ممنوعیت بگذاریم، لااقل به خاطر مداخلات در بازار کار باید ممنوعیت دریافت همزمان حقوق بازنشستگی و کار را اعمال کنیم.
اصلی‌ترین دستاورد این طرح چه می‌تواند باشد؟
اصلی‌ترین دستاورد این ممنوعیت می‌تواند تغییراتی در بدنه مدیریتی کشور ایجاد کند. یکسری نیروهای جوان‌تر وارد بدنه اداری کشور می‌شوند. البته این به معنی این نیست که در سطح مدیریت کشور جوان‌ها وارد می‌شوند. چون قاعدتاً وقتی یک سطحی از مدیران بازنشسته کنار بروند، مدیران میان‌دستی جای آنها را می‌گیرند که ممکن است لزوماً از بدنه جوان کشور نباشند. واقعاً هم نیازی نیست که قرار است نسل جوان مدیریت را به دست بگیرند. اما بالاخره در این روند سلسله‌مراتبی ممکن است یک عده افراد جوان نیز وارد مدیریت کشور شوند. به نظرم هدف این طرح و مشکلی که قرار است از نظام اداری حل کند؛ ایجاد نظام گردش کار است که البته بعید می‌دانم حتی طراحان طرح هدف این طرح را افزایش اشتغال یا حل مشکل نظام اداری کشور قرار داده باشند.
با توجه به چسبندگی شدید مدیران در مناصب مختلف، چه ضمانت اجرایی برای این طرح وجود دارد؟
قاعدتاً اگر این قانون اعمال شود و سازمان اداری و استخدامی کشور ردیف شغل‌ها را لغو کند عملاً این افراد نمی‌توانند در آن جایگاه قرار بگیرند اما به نظر من در کنار این قضیه باید سازوکارهای انگیزشی را هم ایجاد کرد. می‌توان اینجا قوانین و تبصره‌های مکملی تبیین کرد. به صورت کلی هر کسی در هر جایگاه شغلی از مدیریتی تا اداری بعد از سن بازنشستگی، دیگر نمی‌تواند از حقوق و مزایای بازنشستگی استفاده کند. حقوق بازنشستگی منوط به جدا شدن فرد از تمام مزایای شغل دولتی است. خود این داستان، بخشی از انگیزه بعضی از مدیران برای حضور در بخش دولتی را کاهش می‌دهد. من فکر می‌کنم به جز مشاغل سطح بالا و سطوح عالی مثل روسای قوا و وزرا که به هیچ وجه منطقی هم نیست در این سطوح بازنشستگی را بگذاریم، چراکه نیاز به دانش و تجربه زیاد دارند، در بقیه سطوح مدیریتی همین قاعده ممنوعیت دریافت حقوق بازنشستگی در صورت اشتغال بعد از سن بازنشستگی بخش قابل توجهی از مشکل را حل می‌کند و شاید بتوان گفت یکی از بهترین سازوکارهای اعمال است. بعد از ابلاغ این قانون اگر حقوق فرد یا حقوق بازنشسته قطع شود، دیگر مقرون به صرفه نیست که شخص بیاید و در موقعیت سخت یک کار اداری یا مدیریتی قرار بگیرد. ممکن است این مساله سبب شود شخص برود و در بخش خصوصی موقعیت مناسبی را برای خود دست و پا کند. به نظرم از این حیث ابزار حقوق و دستمزد از مهم‌ترین ابزارهایی است که با ایجاد انگیزش در مدیران باعث اجرای موفق این قانون خواهد شد.
پژوهش‌هایی وجود دارد که می‌گوید طی چهار دهه گذشته، گردش مدیران در ایران تنها در میان چند هزار نفر صورت گرفته است؛ آیا این طرح می‌تواند این روند را تغییر دهد؟
من از چند و چون آماری این پژوهش‌ها مطلع نیستم و اینکه باید ببینیم گردش قدرت چگونه تفسیر و تبیین می‌شود. حتی اگر در این چهار دهه گردش قدرت بین چهار هزار نفر بوده، به درستی نمی‌توان گفت آیا این رقم کم است یا زیاد است. بنابراین تحلیل صحیحی نمی‌توان ارائه داد. قدرت را اگر از سطح معاون وزیر به بالا در نظر بگیریم، چند هزار نفر به نظرم رقم منطقی است و عدد زیادی محسوب نمی‌شود. طبیعی است در پست‌های عالی اگر یک نفر هشت سال در قدرت باشد، در طول 40 سال تعداد این افراد بسیار کم می‌شود. بنابراین نمی‌دانیم این عدد در کشور چقدر است و اساساً این عدد چقدر باید باشد. قاعدتاً این قانون باید بتواند تا حد نسبی این قضیه را مرتفع کند. چون عملاً وقتی شرط خروج را از نظام اداری می‌گذاریم، گردش قدرت قاعدتاً باید اتفاق بیفتد و تقویت شود.
با توجه به پایین بودن سن بازنشستگی رسمی در ایران، آیا این طرح به اتلاف سرمایه‌های انسانی کسانی که از نظر دانش و تجربه ارزشمند هستند، نمی‌انجامد؟
به نظرم برای این مساله راهکار وجود دارد و راهکار آن نیز نظام مشاوره قوی است. اگر ما این توانمندی را داشته باشیم که از افراد بازنشسته در قالب نظام مشاوره‌ای به روش درستی استفاده کنیم، قاعدتاً این مشکل نباید خیلی جدی باشد و به نظر مساله قابل تعدیل است.
