رویکرد کاسبکارانه

طی سال‌های اخیر چهره کلانشهرهای کشور و به‌خصوص تهران به‌شدت تغییر یافته است. بخش عمده تغییرات چهره کلانشهرهای کشور از محل ساخت‌وسازهای بی‌رویه ایجاد شده است و بخش مهمی از این ساخت‌وسازها در نواحی‌ای از شهرها صورت گرفته که درآمد ساکنان آنها نسبتاً بالاست. چنین ساخت‌وسازهایی تهران را به یکی از متراکم‌ترین شهرهای جهان بدل کرده است. در حال حاضر در میان صد شهر اول پرجمعیت دنیا، تهران دوازدهمین شهر متراکم است که عمدتاً پس از شهرهای کشورهای پرجمعیتی نظیر هند، بنگلادش، پاکستان، و فیلیپین قرار دارد (منبع: http: / /www.demographia.com /db-worldua.pdf که البته شهر کرج جدا از تهران لحاظ شده است). بالابودن میزان تراکم در شهرها علاوه بر این‌که سطح دسترسی به خدمات شهری را کاهش می‌دهد، به مشکلات زیست‌محیطی دامن می‌زند. افزایش ترافیک و آلودگی‌های ناشی از آن، کاهش سطح آب‌های زیرزمینی و به‌دنبال آن افزایش حفره‌های زیرزمینی و خطر فروریزش زمین و خطر بروز بحران به‌هنگام زمین‌لرزه از مستقیم‌ترین آثار ناشی از متراکم‌شدن بی‌رویه کلانشهرهای کشور است.

شاید بتوان دلایل اصلی روند متراکم‌شدن تهران را در دو سرفصل کلی توضیح داد:

1- سیاست‌های زمین شهری: طی سال‌های گذشته بی‌توجهی نسبت به تدوین و اجرای سیاست‌های مناسب توسعه زمین باعث شده که زمین شهری باکیفیت، تنها در کلانشهرهای کشور و به‌خصوص نواحی پردرآمد شهری در دسترس باشد. با عدم توسعه زمین شهری، و ایجاد تقاضای مازاد برای آن، تنها مسیر برای پاسخگویی به آن تقاضا، توسعه عمودی شهرهای کشور بوده است. برای تشریح این مساله تحلیلی ساده از تغییرات تقاضای زمین باکیفیت شهری در تهران ارائه می‌کنیم.

بر اساس گزارش بانک مرکزی از ضریب جینی می‌توان استنباط کرد که توزیع درآمد در میان دهک‌های درآمدی کشور طی 10 سال گذشته تغییر چندانی نداشته است. جمعیت کشور طی این دوران حدود 13 میلیون نفر رشد داشته است. چنانچه با فرض ثبات ضریب جینی توزیع این افزایش جمعیت در دهک‌های درآمدی را نیز ثابت در نظر بگیریم، سهم دو دهک اول از افزایش جمعیت حدود 6 /2 میلیون نفر خواهد بود. اگر بر اساس گزارش مرکز آمار ایران 21 /16 درصد از این افزایش جمعیت را به تهران نسبت دهیم و باز هم بر اساس گزارش همان مرجع بعد خانوارهای تهران را 3 /3 درنظر بگیریم، به این نتیجه می‌رسیم که دو دهک بالای درآمدی شهر تهران طی 10 سال گذشته به 130 هزار واحد مسکونی نیاز داشته‌اند (البته با فرض این‌که هر خانوار تنها متقاضی یک واحد مسکونی بوده است). اگر فرض کنیم که دو دهک درآمدی بالای شهر تهران خواهان استقرار در نقاط باکیفیت شهری هستند، می‌توان نتیجه گرفت فشار تقاضای این دو دهک درآمدی به توسعه عمودی شهر تهران به‌خصوص در نواحی شمالی شهر منجر شده است. البته به تمامی اینها باید آثار ناشی از مهاجرت از شهرها و روستاها به کلانشهرها و به‌خصوص تهران را اضافه کرد. بر این اساس می‌توان چنین نتیجه‌گیری کرد که در سمت تقاضا، فشار کافی برای توسعه عمودی شهر تهران موجود بوده است.

به دلیل عدم ‌توسعه زمین شهری است که شاهدیم تنها در کلانشهرها خدمات شهری در دسترس شهروندان است، و هرچه از کلانشهرها و حتی از مراکز شهرها دورتر می‌شویم، دسترسی به حداقل امکانات شهری کم و کمتر می‌شود. به‌دلیل نبود توسعه‌گران زمین است که در بسیاری از شهرها و شهرک‌های تازه‌تاسیس مانند پرند، پردیس، صدرا و بهارستان و نیز در بسیاری از واحدهای مسکن مهر به‌دلیل عدم‌احداث زیرساخت‌های لازم، بهره‌برداری از واحدهای مسکونی ساخته‌شده تا زمان استقرار تاسیسات زیربنایی و روبنایی به تعویق افتاده است. و در نهایت باز هم به همین دلیل است که در برخی از محله‌های کلانشهرهایی مانند تهران، مشهد و... با وجود سطح بالای آلودگی هوا، و انواع آلودگی‌های صوتی و همچنین با وجود ترافیک سنگین شبانه‌روزی قیمت زمین و نیز «سهم زمین از قیمت مسکن» سر به فلک می‌کشد.

2- تغییر ترکیب درآمدهای شهرداری: تا قبل از دهه 60 شمسی بودجه شهرداری‌های کشور از محل بودجه عمومی تامین می‌شد. در دهه 60 بر اساس تصمیم دولت وقت تمامی شهرداری‌ها به سمت خودکفایی در تامین بودجه سوق داده شدند. این ایده به‌ظاهر موجه رفته‌رفته شهرداری‌ها را از اهداف اولیه خود دور کرده است. با گذشت زمان ترکیب درآمدهای شهرداری‌ها به‌شدت تغییر کرده است. در حال حاضر عمده بودجه شهرداری‌های کشور از محل درآمدهای ناپایدار تامین می‌شود. به گفته معاون معماری و شهرسازی وزیر راه حدود 79 درصد از ترکیب درآمدهای شهرداری‌های کلانشهرها، ناپایدار و عمدتاً از محل فروش تراکم است. تلاش شهرداری‌های کشور برای تامین هزینه‌های دستگاه‌های عریض و طویل خود (که بخش عمده آن هم هزینه‌های حقوق و دستمزد کارکنان است) آنها را از نهادهایی ناظر به بنگاه‌هایی کاسب بدل کرده است. روایت عضو شورای اسلامی شهر تهران از نشست شهرداری تهران با سازندگان بزرگ در یکی از هتل‌های تهران بسیار غمبار است: عضو شورای شهر صراحتاً اذعان می‌کند که شهرداری تهران در آن نشست به اطلاع سازندگان بزرگ رسانده است که برای اعطای مجوز به هر نوع ساخت‌وسازی آمادگی دارد، چراکه به‌دنبال درآمدزایی است. به همین دلیل است که امروزه شاهدیم معیارهای صدور پروانه ساخت‌وساز، فروش تراکم، و تغییر کاربری در شهرداری‌های کشور و علی‌الخصوص شهرداری تهران نه بر اساس اصول شهرسازی، بلکه به‌طور ناقص و غیربهینه‌ای بر پایه صرفه‌های اقتصادی استوار شده است. از همین روست که وزیر راه و شهر‌سازی نگرانی‌های خود را در لفافه ملاحظات سیاسی این‌گونه فریاد می‌زند: «در حال حاضر شهرها از سوی سوداگران شهری لگدمال شده‌اند؛ شهرهای ما شهرهای آشوب‌زده‌ای هستند؛ شهرهایی که بدقواره رشد کرده و به شهروندان خود سیلی می‌زنند.»

رویکرد کاسبکارانه شهرداری‌ها باعث شده که این نهادها برای جلوگیری از کسری بودجه، گاهی پیام‌های اشتباه به سازندگان بازار املاک و مستغلات مخابره کنند. به‌عنوان مثال گاهی اوقات دیده شده است که شهرداری‌ها بدون توجه به کشش منطقه، با اعطای تخفیف‌های موردی سازندگان را به ساخت واحدهای ملکی تشویق کرده‌اند؛ واحدهایی که بعدها به‌دلیل کاهش نقدشوندگی بازار هزینه‌های عمده‌ای را به صاحبان اغواشده خود تحمیل کرده‌اند.

اتکای بیش از حد به درآمدهای ناپایدار آن ‌هم از مجرای فروش تراکم، نه‌تنها سطح دسترسی به خدمات شهری و کیفیت زندگی شهرنشینی را به طرز قابل‌ملاحظه‌ای کاهش داده است، بلکه شهرداری‌ها را جهت افزایش غیرمنصفانه قیمت پروانه‌های ساخت‌وساز انگیزه‌مند کرده است. در سال‌های اخیر بالارفتن هزینه پروانه‌ها، بخش غیرقابل اغماضی از افزایش هزینه تمام‌شده واحدهای ملکی و از جمله واحدهای مسکونی را توضیح می‌دهد. بدین ترتیب شهرداری‌ها عملاً نسبت به گذشته تراکم‌هایی گران‌تر و بی‌کیفیت‌تر به شهروندان می‌فروشند.

تا زمانی که قسمت عمده بودجه شهرداری‌ها از محل درآمدهای ناپایدار و عمدتاً فروش تراکم تامین می‌شود، نمی‌توان از آنها انتظار داشت در جهت زیباسازی و افزایش سطح خدمات شهری، و نیز قیمت‌گذاری منصفانه پروانه ساخت‌وساز برنامه‌ریزی کنند. شاید نیاز باشد همانند بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته (مانند آلمان و انگلستان) بخش مهمی از بودجه شهرداری‌ها از محل بودجه عمومی تامین شود، و حتی شاید نیاز باشد جهت محدود کردن درآمدهای ناپایداری شهرداری‌ها قوانینی در مجلس شورای اسلامی تصویب شود. البته بدیهی است که ایجاد تغییراتی تا این حد عمده آن‌هم در نهاد عریض و طویلی مانند شهرداری بیش از حد تصور دشوار است، ولی به‌هر حال مادام که شهرداری‌ها با متراکم‌کردن شهرها کسب درآمد می‌کنند، نهادهای ذی‌صلاح مدیریت شهری، بر‌خلاف اهداف اولیه خود شهرهایی زشت، شلوغ، گران‌قیمت و کم‌کیفیت به مردمانمان عرضه می‌کنند.

بنابراین می‌توان چنین نتیجه‌گیری کرد که از یک سو به‌دلیل بی‌توجهی به تدوین و اجرای سیاست‌های توسعه زمین شهری، طی سال‌ها همیشه تقاضای مازاد برای مسکن لوکس در شمال شهر تهران موجود بوده است. از سوی دیگر شهرداری تهران نیز بدون درنظرگرفتن ملاحظات شهرسازی، و برای تامین نیازهای درآمدی خود، به فروش تراکم گران‌قیمت در نقاط شمالی شهر تهران اقدام کرده است. در میان سازندگان مسکن لوکس نیز که بازده نسبتاً بیشتری در مقایسه با مسکن میان‌قیمت و ارزان‌قیمت داشته‌اند، به‌عنوان عرضه‌کنندگان مسکن لوکس، طی سال‌ها چهره شهر تهران را به شکل امروزی آن تغییر داده‌اند.