تاریخ انتشار:
غلامرضا شافعی از چالش‌های قوانین و مقررات در تسهیل فضای کسب و کار می‌گوید
پارادوکس تلخ
عمده‌ترین قوانینی که مورد اعتراض صنعتگران هستند، قوانین مالیات بر ارزش افزوده و کار هستند. اما در حوزه مقررات و شیوه اجرای قوانین، دامنه مشکل و اعتراض صنعتگران وسیع‌تر است.» این جمله‌ای است که غلامرضا شافعی وزیر اسبق صنعت طی این گفت‌وگو پیرامون چالش‌های قانونگذاری و قوانین و مقررات در بخش صنعت می‌گوید.
عمده‌ترین قوانینی که مورد اعتراض صنعتگران هستند، قوانین مالیات بر ارزش افزوده و کار هستند. اما در حوزه مقررات و شیوه اجرای قوانین، دامنه مشکل و اعتراض صنعتگران وسیع‌تر است.» این جمله‌ای است که غلامرضا شافعی وزیر اسبق صنعت طی این گفت‌وگو پیرامون چالش‌های قانونگذاری و قوانین و مقررات در بخش صنعت می‌گوید. او معتقد است که قوانین کشور با همه سختگیری در این حوزه‌ها توفیق بالایی کسب نکرده‌اند و این یک پارادوکس تلخ است. در ادامه مشروح این گفت‌وگو با پیر کهنه‌کار حوزه صنعت را که در حال حاضر معاون فنی و امور زیربنایی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور است، می‌خوانید.
بخش صنعت با مشکلات زیادی مواجه است، اما یکی از مشکلات اصلی بخش صنعت به چالش‌های قانونگذاری برمی‌گردد، با توجه به اینکه مجلس دهم آغاز می‌شود، حذف قوانین مزاحم کسب و کار صنعتی مهم‌تر است یا تدوین قوانین جدید؟
طرح موضوع دوقطبی حذف یا تدوین قوانین به نظر صحیح نمی‌رسد. از مقدمه باید این نکته را یادآور شد که قطعاً وضع قوانین مکرر و متقاطع تحت عناوین زیبا مانند رفع موانع تولید کمک چندانی به رفع گره‌ها و موانع تولید نمی‌کند و چه‌بسا به دلیل آنکه معمولاً این‌گونه قوانین سعی در اصلاح یا تعلیق برخی قوانین اصلی مانند مالیات‌ها، کار، بیمه‌های اجتماعی و... دارند که دارای ساختارهای اجرایی ریشه‌دار و گاه، مجموعه‌ای از ذی‌نفعان که در شرایط جدید نادیده گرفته‌شده هستند، شرایط را برای فعالان اقتصادی پیچیده‌تر از گذشته می‌کنند. به خصوص در سال‌های اخیر، این مهم به وضوح قابل مشاهده بوده است. آنچه اهمیت دارد کیفیت استقرار و اجرای قانون است که بی‌ارتباط با کیفیت قانون نیست. در بهترین حالت از وضع قوانین و مقررات، این مجموعه‌ها صرفاً بیان‌کننده قواعد و چارچوب‌های جریان امور هستند. آنچه معمولاً نادیده گرفته شده و کمتر مورد عنایت قرار می‌گیرد، ساختارهای اجرایی و استقرار قانون در بستر اجراست. مثال مناسبی برای این موضوع، نسبت میان نرم‌افزار و سخت‌افزار یک رایانه است. مسلماً نرم‌افزار باید در تناسب با سخت‌افزار نوشته شود و از طرفی بدون وجود
یک سخت‌افزار، بهترین نرم‌افزارها فاقد کارایی و اثربخشی خواهند بود.
یعنی باید به کیفیت وضع قوانین نیز توجه کرد؟
در کشور ما گاه احساس ضرورت برای تحقق یک هدف و نارضایتی از روند تحقق یک امر مهم، منشأ وضع قوانین است. بدین ترتیب متن بسیاری از قوانین بیش از آنکه به وضع قواعد و چارچوب‌ها برای تحقق امور در فضای واقعی و ساختارهای اداری-اجتماعی-اقتصادی کشور بپردازند، به انشای حکم و تکلیف معطوف میشوند و از چگونگی تحقق غافل میشوند. در غالب موارد مجموعه قوانین موجود و موثر بر موضوع موردنظر به طور نظام‌مند مورد توجه قرار نمی‌گیرند. این مشکل به خصوص در طرح‌های ارائه‌شده از سوی نمایندگان بیشتر مشهود است. واقعیت امر آن است که تقنین، از موضع وادار کردن قوه مجریه به انجام یک امر مورد نظرِ مجلس، بدون تعامل مناسب با دولت و بررسی جوانب، ساختارها و بسترهای اجرایی، شیوه مناسبی در قانونگذاری نیست. وضع قوانین جدید را نمی‌توان مطلقاً رد کرد اما نیاز فوری‌تر برای کشور، نگرش تنقیحی به قوانین موجود و مقررات‌زدایی جدی در حوزه فعالیت‌های اقتصادی است.
در اینجا ممکن است ابهامات و سوالاتی به وجود آید. شرایط نامتعادل توسعه فعالیت‌های صنعتی در سطح کشور، مسائل حاد زیست‌محیطی، فاصله زیاد میان اهداف قوانین و واقعیت‌های جاری در بستر اقتصاد مانند زمین‌خواری، تصرف منابع طبیعی، تغییر گسترده کاربری اراضی، نسبت پایین مالیات به GDP و... جملگی در عین وجود قوانین سختگیرانه در این حوزه‌ها رخ داده است. بنابراین می‌توان نتیجه گرفت که قوانین کشور با همه سختگیری در این حوزه‌ها توفیق بالایی کسب نکرده‌اند و این یک پارادوکس تلخ است.
این واقعیت‌ها نشان می‌دهد که اصرار بر وضع قوانین یک‌جانبه اثربخشی چندانی ندارد و قوانین باید در بستر مشوق‌ها و بازدارنده‌های واقعی با اتکای حداکثری بر روش‌های «خود‌تنظیم» شکل گیرند. کشور ما در مقاطع مختلف با حجم بالای تولید قوانین حتی در مقاطع سالانه و در قالب قوانین یک‌ساله بودجه و پنج‌ساله برنامه مواجه بوده است. بارها سعی شده است حجم قوانین کاهش یابد و کنترل شود اما نفس نیاز به این حجم از قوانین نو به نو خود یک نشانه از وجود مشکلاتی در نگرش ما به قوانین و امر قانونگذاری است. بنابراین شناسایی قوانین مزاحم را باید از میزان استقرار و اثربخشی آنها در واقعیت امر آغاز کرد. قوانین مزاحم لزوماً نباید حذف شوند بلکه باید از منظر اثربخشی مورد ارزیابی و تجدیدنظر واقع شوند.
با توجه به اینکه بسیاری از فعالان معتقدند باید قبل از تدوین قوانین جدید قوانین مزاحم حذف شود، از نظر شما شناسایی این قوانین مزاحم چگونه باید صورت بگیرد؟
تمامی قوانین اصلی کشور در حوزه اقتصادی (مالیات‌ها، کار، بیمه‌های اجتماعی، محاسبات عمومی، برنامه و بودجه، مدیریت خدمات کشوری و...) به شدت نیازمند دو اقدام اساسی هستند: 1- ارزیابی از بعد چگونگی استقرار 2- تنقیح و ایجاد تفسیر و فهم یکسان در تمامی ارکان اجرا.
اما حوزه‌های مغفولی در قوانین کشور وجود دارد که هنوز مجموعه دست‌اندرکاران پیرامون آنها به اجماع واحدی نرسیده‌اند. از آن جمله می‌توان به قانون مالکیت صنعتی (معنوی) اشاره کرد که می‌تواند منشأ بسیاری از تحولات در ایجاد دارایی‌های ارزشمند نامشهود باشد.
کدام قوانین باید حذف و کدامیک اصلاح شود و کدام قوانین جدید تدوین شود؟
عمده‌ترین قوانینی که مورد اعتراض صنعتگران هستند، قوانین مالیات بر ارزش افزوده و کار هستند. اما در حوزه مقررات و شیوه اجرای قوانین، دامنه مشکل و اعتراض صنعتگران وسیع‌تر است. از نگاهی دیگر شیوه اجرای قوانین بیش از محتوای آنها برای صنعتگران مانع ایجاد می‌کند. به عنوان مثال در حالی که در کشورهای موفق‌تر، مالیات بر ارزش افزوده، نوعی مالیات بر مصرف است، در کشور ما به دلیل مشکلات اخذ مالیات از مصرف و عدم شکل‌گیری صندوق‌های مکانیزه فروش در سطح خرده‌فروشی‌ها و نیز مقاومت اصناف توزیعی برای استقرار این صندوق‌ها، جورِ این نوع مالیات را تولیدکنندگان می‌کشند. یا در موارد متعدد نحوه اجرای قانون بیمه‌های اجتماعی و کار بسیار سختگیرانه‌تر از محتوای قانون است.
عاجل‌ترین اقدام مجلس دهم برای گذار صنایع از بحران فعلی چیست؟
عاجل‌ترین اقدام، توجه به مقررات‌زدایی با قید تقویت اثربخشی قوانین ضد تصرف اراضی منابع طبیعی و تغییر کاربری خارج از برنامه کاربری اراضی است. مراحل صدور مجوزها باید در عمل مورد تجدیدنظر واقع شود. پنجره واحد که در قوانین مختلف (اصل44 قانون برنامه پنجم، قانون بهبود محیط کسب و کار) مورد تاکید واقع شده تاکنون پیشرفت چندانی نداشته است. این امر را می‌توان به علل مختلفی نسبت داد اما یکی از مهم‌ترین علل عدم تحقق آن این است که مجوزهای مختلف از دستگاه‌های متعدد ریشه در قوانین و مقررات دستگاه‌های مزبور دارد و بدون تجدیدنظر یکپارچه در این قوانین و مقررات، پنجره واحد، کاری از پیش نخواهد برد. در واقع پنجره واحد نقطه انتهایی مجموعه‌ای از مقررات و قوانین است که در یک پایانه واقعی یا مجازی باید منتهی به یک پاسخ به متقاضیان شود. اگر این قوانین و مقررات پیچیده و مستلزم عملیات میدانی و تاییدیه‌های متعدد باشد عملاً پنجره واحد و تجمیع خروجی این سیستم کمکی به کاهش زمان‌بندی ارائه پاسخ نخواهد شد.
مشکلات قوانین سرمایه‌گذاری در بخش صنعت چیست؟ نحوه تخصیص منابع باید چگونه باشد؟
در کشور، قانونی تحت عنوان سرمایه‌گذاری صرفاً برای سرمایه‌گذاران خارجی وجود دارد. در هر حال عمده‌ترین مشکل، تعدد مراجع دخیل در اخذ مجوز یک فعالیت اقتصادی است که سرمایه‌گذار را با فرآیند پیچیده‌ای مواجه می‌کند. وجود ناهماهنگی میان دستگاه‌های صادرکننده جواز و عدم یکپارچه‌سازی فرآیندهای صدور جواز نیز از مشکلات این قوانین است. گاه مسائل مربوط به معافیت‌های مالیاتی موضوع ماده 132 قانون مالیات‌های مستقیم و پیچیدگی‌های مربوط به تعیین محدوده‌های جغرافیایی مشمول این معافیت‌ها و تطبیق مفهوم مناطق کمتر توسعه‌یافته و تغییرات آن طی زمان، مسائل زیادی برای فعالان اقتصادی به وجود می‌آورد. در فعالیت‌های معدنی، فعالان با مسائل متعددی مواجه هستند. از جمله مسائل مربوط به ذی‌نفعان واقعی و غیرواقعی اراضی که به درست یا نادرست مرتع شناخته میشوند و چنین تلقی وجود دارد که سرمایه‌گذاران باید حقوقی را به افراد محلی بپردازند.
با توجه به اینکه اکنون در دوران پساتحریم قرار داریم، دولت و مجلس باید چه کنند؟ چرا که یکی از تفسیرهایی که تا الان وجود داشت این بود که دولت و مجلس در یک مسیر حرکت نمی‌کنند آیا با روی کار آمدن مجلس دهم این مشکلات بر‌طرف می‌شود؟
همسویی و حداقل عدم تعارض سیاسی میان قوا به خصوص قوای مجریه و مقننه قطعاً موجب می‌شود توان قوا به جای آنکه صرف تعارض و دفع یکدیگر شود، به حل مشکلات و مسائل کشور که مسائل اقتصادی در صدر آن قرار دارد معطوف شود. به نظر می‌رسد فضای همکاری دو قوه تقویت شده است.
جذب سرمایه‌گذاران خارجی نیازمند بررسی وضعیت سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده قبلی به وسیله شرکت‌های خارجی و مشکلاتی است که آنها با آن دست به گریبان بوده‌اند. تجربه مجموعه‌ای از شرکت‌های خارجی در سال‌های گذشته، ضرورت ایجاد یک مرکز سرمایه‌گذاری خارجی چابک را الزامی می‌سازد.
از طرفی به نظر نمی‌رسد در کوتاه‌مدت بتوان حجم بالایی از سرمایه‌گذاری خارجی را به کشور جذب کرد. محدودیت‌ها و آثار تحریم به زودی و سرعت قابل رفع نیست اما می‌تواند با شیبی ملایم بهبود پیدا کند. از منظری دیگر، ورود سرمایه‌گذاران خارجی نیازمند وجود شرکای قدرتمند داخلی و بومی است. در شرایطی که سرمایه‌گذاران خارجی که در فضای رقابتی و بدون امتیازات انحصاری و رجحان‌های ضد رقابت وارد فضای سرمایه‌گذاری کشور شوند خوش‌بینانه است. سرمایه‌گذاران خارجی هرچند از فضای ملتهب سیاست خارجی گریزانند اما فراتر از آن به شرایط عمومی کسب و کار در کشور حساسیت نشان می‌دهند. وجود شرایط دو‌نرخی ارز و پیچیدگی‌هایی که در تجارت خارجی کشور ایجاد کرده است، از عوامل محدودکننده برای جذب سرمایه‌گذاران خارجی است.
فکر می‌کنید تا پنج سال آینده سرمایه‌گذاران خارجی چقدر سرمایه به صنایع کشور تزریق کنند؟ و مجلس چه کمکی می‌تواند به ورود سرمایه‌گذاران خارجی کند؟
در هر حال نمی‌توان ارقام دقیقی در این مورد ارائه کرد و باید متناسب با اقدامات اصلاحی و رفع فضای ملتهب سیاسی به افزایش شیب سرمایه‌گذاری خارجی امیدوار بود.
بخش خصوصی از مجلس دهم چه انتظاراتی دارد و مجلس برای افزایش سهم بخش خصوصی در اقتصاد چه کار می‌تواند کند؟
انتظارات بخش خصوصی باید از زبان تشکل‌های این بخش بیان شود. قطعاً یکی از مهم‌ترین مطالبات بخش خصوصی توجه به بخش خصوصی واقعی در واگذاری‌ها و خصوصی‌سازی است. ساختار اقتصاد کشور اکنون و در دهه چهارم انقلاب از مالکیت دولتی به سوی مالکیت بخش عمومی و نهادهای عمومی غیردولتی گرایش شدیدی پیدا کرده است. از طرفی بخش خصوصی واقعی در کشور حضور پررنگی در فعالیت‌ها و سرمایه‌گذاری‌های مهم و بزرگ‌مقیاس صنعتی و تولیدی ندارد و عمده فعالیت‌های آن در بخش خدمات و بازرگانی متمرکز شده است. یکی از جهت‌گیری‌های مهم مجلس جدید تمهید حضور گسترده‌تر بخش خصوصی واقعی در اقتصاد رسمی کشور است. این مهم به سادگی و سرعت رخ نمی‌دهد اما نیازمند سیاستگذاری و مراقبت است.
مهم‌ترین دستاورد مجلس نهم تصویب قانون بهبود کسب و کار بوده، اما در اجرا به گفته فعالان بخش خصوصی چندان موفق نبوده است، از نظر شما قوانین مجلس چطور می‌توانند ضمانت اجرایی پیدا کنند؟
قوه مقننه در جایگاه قانونگذاری باید به این مهم توجه کند که قوانین، فرمان‌های یک‌جانبه برای آنچه باید رخ دهد نیستند. فرمان‌ها در اسناد بالادستی مانند سیاست‌های کلی درج میشوند. قوانین باید حاوی رویه‌ها، نهادسازی‌ها و قواعدی باشند که مجریان با آموزش و ترویج و اطلاع‌رسانی و اتکای به آنها اهداف موردنظر را دنبال کنند اما به دلیل شیوه تقنین در کشور، متن قوانین از این ویژگی‌ها فاصله گرفته و تبدیل به فرامین و احکام مالایطاق در تحقق اهداف قانونگذاران شده‌اند. به طور معمول در قوانین مصوب کشور این مهم رعایت نمی‌شود و قانونگذار، بر اساس مسائل و مشکلات نوبه‌نو دائماً به وضع قوانین متقاطع و نقض بخش‌هایی از قوانین اصلی کشور می‌پردازد و بر پیچیدگی فضای حقوقی می‌افزاید. ضمانت اجرای قانون ترکیبی از کیفیت وضع قانون و نحوه استقرار آن در نظام اجرایی کشور است و نه تعدد و تکثر قوانین با عناوین زیبا.
دیدگاه تان را بنویسید