تجدید ساختار، تثبیت ساختار

همان‌گونه که در مقدمه مقاله اشاره شده، با توجه به اینکه تدوین سیاست‌های کلی و همچنین لایحه برنامه ششم توسعه در سطوح بالای حاکمیت مطرح است، لازم است با نگاهی به تجربه عملکرد برنامه پنجم، وضعیت صندوق توسعه ملی مورد ارزیابی قرار گیرد. برای اینکه این ارزیابی با معیار مناسبی سنجیده شود، «اصول سانتیاگو» را به عنوان شاخص این ارزیابی انتخاب کردیم.

در نتیجه این ارزیابی فکر می‌کنید صندوق توسعه ملی چقدر به هدف سانتیاگویی خود نزدیک شده است؟ اگر بخواهید با خط‌کشی به نام «اصول سانتیاگو» به صندوق توسعه ملی نمره بدهید، از 20 چند می‌دهید؟

(با خنده) من به عنوان عضو هیات عامل باید به خودمان نمره خیلی خوب بدهم! اما از آنجا که همه عملکرد صندوق به هیات عامل برنمی‌گردد، فکر می‌کنم برای رسیدن به هدف «اصول سانتیاگو» چهار یا پنج نمره دیگر لازم داریم.

از مجموع 24 اصل سانتیاگو، اجرای کدام یک برای صندوق توسعه ملی ایران مهم‌تر است و اکنون فاصله صندوق تا وضعیت ایده‌آل (در مورد همان اصول) چگونه است؟

هم بر اساس تجربه ما در صندوق و هم بر پایه پژوهشی که صورت گرفته است، یکی از مسائل کلیدی، «ساختار قانونی» صندوق است که باید کمتر در معرض تغییرات قرار بگیرد. ضمن اینکه اختیارات ارکان مختلف صندوق باید «متوازن» و «اجرایی» باشد. برخی تصمیمات در ساختار صندوق با «هیات امنا»ست و برخی با «هیات عامل». «هیات نظارت» نیز بر عملکرد صندوق نظارت می‌کند؛ اگر این نظارت بیش از حد دست‌ و پاگیر باشد، می‌تواند در کار اجرایی اخلال ایجاد کند. همچنین اگر تصمیم‌گیری‌های جزیی در اختیار هیات امنا باشد و هیات عامل در مورد آنها اختیار نداشته باشد، با تغییراتی که در شرایط پیش می‌آید، توان واکنش مناسب و سریع از هیات عامل سلب می‌شود و مجبور خواهد بود منتظر تشکیل جلسه هیات امنا بماند و ممکن است زمان زیادی را از دست بدهد. ضمن اینکه اعضای هیات امنا به اندازه هیات عامل بر موضوعات اشراف ندارند و برای تصمیم‌گیری به خوراک اطلاعاتی بیشتری احتیاج دارند که همین کار هم باعث فوت وقت بیشتری می‌شود. بنابراین به نظر می‌رسد اختیارات هیات عامل نیاز به بازنگری دارد. البته من در مقاله هم عرض کردم: واقعیت این است که اساسنامه مصوب صندوق توسعه ملی در قانون برنامه پنجم، اساسنامه قابل قبولی است و آنچه مشکلاتی برای صندوق ایجاد کرده، مصوباتی است که بعداً به آن اضافه شده است.

مثل مصوبات بودجه سالانه؟

بله، قوانین بودجه یا اصلاحاتی که بر قانون برنامه وارد شد؛ اینها بودند که توازن اساسنامه را تا حدودی به هم زدند. در اساسنامه اولیه، منعی برای تفویض بخشی از اختیارات هیات امنا به هیات عامل وجود نداشت، ولی عملکرد برخی دوره‌ها باعث شد قانونگذار به صرافت بیفتد تا این اختیار را از هیات امنا بگیرد و این موضوع، مشکلاتی را به وجود آورد. اگر اساسنامه اولیه همچنان اجرا می‌شد، دشواری‌های ما کمتر از شرایط کنونی بود.

اساسنامه صندوق توسعه ملی در قالب برنامه پنجم به تصویب مجلس رسیده و به نظر می‌رسد در برنامه ششم نیز بار دیگر باید به تصویب برسد. نفس اینکه اساسنامه در قالب برنامه‌های توسعه‌ای تدوین شود، از منظر «اصول سانتیاگو» مورد تایید است؟

در «اصول سانتیاگو» به این شکل به قانون صندوق‌های ثروت اشاره نشده، اما «استحکام قانونی» مورد تاکید است. طبعاً اگر اساسنامه صندوق توسعه ملی به شکل یک قانون مجزا و منفک از برنامه وجود داشته باشد، به این استحکام کمک می‌کند؛ اما فکر نمی‌کنم شرایط کنونی هم ناقض «اصول سانتیاگو» باشد و به نظر می‌رسد از استحکام «کافی» برخوردار است. به خصوص از این نظر که تغییر و اصلاح قانون برنامه در مجلس نیاز به رای دوسوم نمایندگان دارد.

یکی از نکاتی که در «اصول سانتیاگو» بارها و بارها مورد تاکید قرار گرفته است، اصل «شفافیت» و گزارش‌دهی عمومی از ساختار، تصمیمات و عملکرد صندوق‌هاست. دلیل این تاکید را چه می‌دانید و کارنامه صندوق توسعه ملی را از این منظر چگونه ارزیابی می‌کنید؟

برخلاف رویکرد کنونی صندوق توسعه ملی، نگاه صندوق‌های ثروت در جهان به بیرون از اقتصاد ملی است و سرمایه‌گذاری‌های خود را در خارج از کشور مرجع انجام می‌دهند. طبعاً کشورهای سرمایه‌پذیر بر اساس قوانین خود حساسیت‌هایی نسبت به انگیزه‌ها و نوع سرمایه‌گذاری صندوق‌های ثروت دارند که این حساسیت‌ها می‌تواند سدی بر سر راه سرمایه‌گذاری باشد. تاکید بر شفافیت و رفع ابهامات از این زاویه است که همه بدانند صندوق‌ها بر مبنای اهداف اقتصادی و اصول مالی فعالیت می‌کنند و صرفاً جنبه تجارت و کسب‌وکار دارند و به دنبال اهداف سیاسی نیستند. بنابراین شفافیت عمدتاً برای اطمینان‌بخشی به سرمایه‌پذیران مد نظر قرار گرفته است، هرچند برای سهامداران (مالکان صندوق) نیز مثبت و کمک‌کننده خواهد بود.

تجربه ما نشان می‌دهد در مورد صندوق توسعه ملی هرچه شفافیت بیشتری به خرج داده شده، پذیرش عمومی نسبت به عملکرد صندوق افزایش یافته و موفقیت بیشتری حاصل می‌شود. چرا که جامعه آنقدر باز است که کوچک‌ترین عملکردها اگر به صورت شفاف مطرح نشود و از حاشیه‌ها درز کند، می‌تواند اذهان عمومی را مشوش کند و این برای اعتبار صندوق خوب نیست. بنابراین حتی درباره ما که نگاهمان عمدتاً معطوف به اعطای تسهیلات در داخل کشور است، به‌کارگیری اصل شفافیت مفید خواهد بود.

در مقاله شما در مورد نگاه صندوق توسعه ملی به داخل، توصیه شده است که از پرداخت تسهیلات ارزی به واحدهایی که درآمد ارزی مورد نیاز برای بازپرداخت آن را ندارند، خودداری شود و اگر قرار است تسهیلاتی به این واحدها داده شود، محدود به وام‌های ریالی باشد. این توصیه چقدر عملی است و بر اساس چه دیدگاهی مطرح شده است؟

اگر با رفع تحریم‌ها، شرایط بین‌المللی برای ایران مناسب‌تر شود، منابع صندوق توسعه ملی آنقدرها هست که به سرمایه‌گذاری خارجی اقدام کند. به نظر من باز شدن این راه از جنبه مالی و کسب‌وکاری نیز به سود کشور است. اما از آنجا که این راه -دست‌کم هنوز- باز نیست، ما مجبوریم به تولیدکنندگان داخلی تسهیلات بدهیم. تجربه نه‌چندان موفق حساب ذخیره ارزی نشان می‌دهد نحوه بازپرداخت این تسهیلات در آینده ممکن است معضلاتی برای ما ایجاد کند. در شرایط کنونی سرمایه‌گذار ممکن است از روی ناچاری و با نگاه به پایین بودن نرخ تسهیلات ارزی وارد این عرصه شود؛ اما این سرمایه‌گذار یا ریسک تغییرات نرخ ارز را در نظر نگرفته یا با خود فکر کرده است که می‌تواند این ریسک را به دولت تحمیل کند. دولت البته زیر بار این مساله نخواهد رفت و در نهایت فشارها به صندوق وارد می‌شود. واقعیت این است صندوق ساز و کار حساب ذخیره ارزی را ندارد و یک سازمان مستقل است که باید تصمیم‌گیری‌های خود را -فارغ از دولت- و بر اساس منافع صندوق انجام دهد. بنابراین به نظر می‌رسد این موضوع در آینده می‌تواند معضلاتی را ایجاد کند. البته ساز و کار راه‌اندازی «بازار آتی ارزی» در قانون برنامه پنجم پیش‌بینی شده، اما این بازار راه‌اندازی نشده و با توجه به حجم پایین صادرات و عدم پراکندگی مطلوب آن، انجام این کار نیز دشوار است. در نتیجه سرمایه‌گذار راهی برای پوشش ریسک تغییرات ارزی ندارد و سوال این است که چه لزومی دارد با پرداخت تسهیلات ارزی به سرمایه‌گذار داخلی، دست به ایجاد معضلی خودساخته برای کشور بزنیم؟ در هر حال، شرایط کنونی شرایطی ناگزیر است، ولی اگر روزی -با ایجاد گشایش‌های بین‌المللی- امکان سرمایه‌گذاری خارجی برای صندوق فراهم شود، بهتر است از این کار اجتناب کنیم.

مساله دیگری که در «اصول سانتیاگو» مورد تاکید است و در صحبت‌های شما نیز به آن اشاره شد، موضوع استقلال هیات‌مدیره صندوق‌های ثروت است که می‌تواند منافع آنها را تامین کند. از آنجا که منابع صندوق توسعه ملی ایران، از محل درآمد نفت تامین می‌شود و هیات عامل آن نیز با حکم رئیس‌جمهور منصوب می‌شود، اصل استقلال در این صندوق تا چه حد رعایت شده و برای افزایش این استقلال چه می‌توان کرد؟

مساله استقلال البته ارتباط چندانی به منصوب شدن اعضای هیات عامل از سوی رئیس‌جمهور ندارد. کمااینکه قضات نیز توسط مقامات عالی دستگاه قضایی منصوب می‌شوند، اما بعد از انتصاب، می‌توانند استقلال داشته باشند. بنابراین، نفس اینکه انتصاب توسط دولت صورت می‌گیرد، نافی استقلال هیات عامل نیست. اساسنامه صندوق در خصوص نحوه عزل و نصب اعضای هیات عامل به گونه‌ای است که استقلال نسبی را برای آنها فراهم می‌آورد؛ عزل و حتی پذیرش استعفای اعضای هیات عامل نیاز به رای دوسوم اعضای هیات امنا دارد. البته طبیعی است که حتی با وجود استقلال، این استقلال باید در چارچوب سیاست‌های کلی کشور مورد استفاده قرار بگیرد. همچنان که در مورد رئیس‌کل بانک مرکزی هم استقلال او به آن معنا نیست که سیاست‌های کلی کشور در یک جهت باشد و رفتار رئیس‌کل بانک مرکزی در جهتی دیگر. بنابراین وقتی سخن از استقلال صندوق توسعه ملی می‌شود، منظور آن نیست که این صندوق فارغ از برنامه‌های کلی دولت به فکر حداکثر کردن سود خود باشد. منافع صندوق باید در چارچوب منافع ملی پیگیری شود و طبعاً دولت نیز همسو با منافع ملی حرکت می‌کند.

آیا این گزاره، به معنای تاکید بر اصل سوم سانتیاگو است که می‌گوید: «هنگامی که عملیات صندوق ثروت ملی آثار عمده مستقیم در اقتصاد کلان کشور داشته باشد، آن فعالیت‌ها بایستی به دقت با مقامات مالی و پولی کشور هماهنگ شود»؟

دقیقاً. البته این اصل تا حدودی اعم از بحث استقلال است. با توجه به اینکه صندوق‌ها مبادلات ارزی قابل توجهی دارند، حرکت صندوق نباید به گونه‌ای باشد که سیاست‌های بانک مرکزی را نقض کند. به عنوان مثال اگر قانون ما را ملزم نمی‌کرد، صندوق توسعه ملی هیچ‌گاه منابع خود را به ریال تبدیل نمی‌کرد؛ چراکه وقتی بانک مرکزی به دنبال کنترل پایه پولی است، اینکه صندوق توسعه ملی ریال به اقتصاد تزریق کند، می‌تواند سیاست بانک مرکزی را تحت‌الشعاع قرار دهد.

در همین زمینه، می‌خواهم به دو تجربه اشاره کنم؛ یکی در دولت قبل که برداشتی 7/2 میلیارددلاری از صندوق توسعه ملی صورت گرفت تا به مردم «یارانه عیدانه» پرداخت شود و دیگری در دولت جدید که شائبه‌ای در مورد برداشت 1/4 میلیارددلاری از صندوق مطرح شد و در نهایت نیز چندان روشن نشد که این برداشت صورت گرفته است، یا خیر. رابطه این‌گونه برداشت‌ها -که توسط دولت‌ها به صندوق تحمیل می‌شود- با «اصول سانتیاگو» چیست و آیا این اصول می‌تواند صندوق را از چنین برداشت‌هایی مصون کند؟

به نظر من موضوع 1/4 میلیارد دلار روشن شده است؛ چند بار باید بیانیه مشترک توسط مجلس و دولت مطرح شود تا موضوع شفاف شود؟

ولی دیوان محاسبات هنوز بر سر حرف خود ایستاده است.

اجازه بدهید در این باره توضیح بدهم؛ اینکه برداشتی صورت نگرفته به این معنا که در حال حاضر هیچ پولی از صندوق توسعه ملی خارج نشده است، قطعی است. ولی اینکه در یک مقطعی این اتفاق افتاده و در فاصله بسیار کوتاهی سند اصلاحی آن صادر شده، مقوله دیگری است. مثل این است که کت من و شما کنار هم آویزان بوده است و شما می‌خواسته‌اید در جیب خودتان دست کنید و پولی بردارید، اما اشتباهاً دست‌تان در جیب من رفته است و پولی برداشته‌اید؛ با این حال، به محض اینکه متوجه اشتباه خود شده‌اید، پول را سر جایش گذاشته‌اید. در این شرایط به یک تعبیر، شما پول را برداشته‌اید و به تعبیر دیگر برنداشته‌اید. اما بالاخره الان پول در جیب من است. در مورد صندوق نیز اکنون 1/4 میلیارد دلار ادعایی جزو منابع صندوق توسعه ملی قرار دارد و سند اصلاحی آن نیز صادر شده است.

اما برداشت 7/2 میلیارد دلار عیدانه در دولت قبل که قطعی است. با استناد به آن تجربه، راه‌های جلوگیری از اعمال نفوذ دولت‌ها در صندوق توسعه ملی را چه می‌دانید؟

«اصول سانتیاگو» به طور کلی مربوط به شرایط عادی است. من در مقاله هم اشاره کرده‌ام: ما در شرایط عادی به سر نمی‌بریم که انتظار داشته باشیم طابق‌النعل‌بالنعل با این اصول پیش برویم. در شرایط غیرعادی‌ای که دنیا برای ما ایجاد کرده، به ویژه اگر اقتضای منافع ملی باشد، طبیعی است که چنین اقداماتی صورت می‌گیرد. اما رویکردی که ما داریم و مورد پذیرش قرار گرفته، این است که اگر قرار است بخشی از منابع مالی صندوق خارج از روال عادی آن تخصیص پیدا کند، بهتر است که از ابتدا وارد صندوق نشود. یعنی به عنوان مثال سهم صندوق از درآمد نفت را کمتر در نظر بگیرند و با آن منابع، اقدامات موردنظر دولت را اجرایی کنند. اینکه اکنون دولت پیشنهاد داده است سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفت به‌جای 32 درصد مصوب قانون برنامه پنجم به 20 درصد کاهش پیدا کند، در همین راستاست. چراکه ممکن بود سهم باقیمانده درآمد نفت کفاف هزینه‌ها را ندهد و بار هزینه‌ها به دوش صندوق بیفتد.

معنای این حرف این است که شما با کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمد نفت در لایحه بودجه 94 موافقید؟

بحث موافقت یا مخالفت ما مطرح نیست. من به عنوان یک شهروند ترجیح می‌دهم وابستگی کشور به نفت کمتر و کمتر شود، ولی شرایط خاص اقتصاد ایران و فشارهای بین‌المللی اقتضا می‌کند که انعطاف به خرج دهیم و این حرکت با سرعت پایین‌تری انجام شود. این نکته که تصمیم‌گیری در این‌گونه موارد با انعطاف بیشتری صورت بگیرد، اشکالی ندارد.

اصل22 سانتیاگو تاکید می‌کند «صندوق باید چارچوبی برای شناسایی، ارزیابی و مدیریت ریسک‌های عملیاتی خود داشته باشد». با توجه به اینکه بیشتر فعالیت‌های صندوق توسعه ملی فعلاً در داخل کشور متمرکز است، آیا این ارزیابی ریسک توسط صندوق انجام می‌شود، یا این مسوولیت بر عهده بانک‌های عامل گذاشته شده است؟ خود صندوق در این زمینه دخالتی دارد یا خیر؟

پاسخ هم مثبت است و هم منفی. ما در انتخاب بانک‌های عامل سعی می‌کنیم این مساله را در نظر بگیریم و بررسی‌هایی انجام شده است، اما هنوز در ابتدای راه قرار داریم. بنابراین ما ریسک بانک را ارزیابی می‌کنیم و ارزیابی ریسک مشتریان با بانک عامل است. به عبارت دیگر تجزیه و تحلیل ما روی مشتری نهایی که لایه آخر دریافت تسهیلات است، انجام نمی‌شود، بلکه روی لایه واسط صورت می‌گیرد.

آیا این یک روش مرسوم و استاندارد مشترک بین صندوق‌های ثروت دنیاست؟

خیر، صندوق‌های ثروت در دنیا اصولاً تسهیلات نمی‌پردازند، بلکه سرمایه‌گذاری می‌کنند. این یکی از شرایط خاص ماست که با توجه به محدودیت‌های بین‌المللی مجبوریم با عاملیت بانک‌ها تسهیلات بپردازیم. هر چند منع قانونی برای سرمایه‌گذاری در بازارهای پولی و مالی بین‌المللی نداریم.

تاکنون سرمایه‌گذاری خارجی به این شکل داشته‌ایم؟

تا جایی که من اطلاع دارم، خیر.

اصل24 و پایانی سانتیاگو توصیه می‌کند «فرآیند بازبینی منظم اجرای این اصول و اقدامات پذیرفته‌شده توسط صندوق ثروت ملی یا از جانب آن صورت پذیرد». آیا صندوق توسعه ملی در این راستا اقدامی انجام داده است؟

همین که بنده به عنوان عضو هیات عامل مقاله‌ای تحت عنوان «اصول سانتیاگو و صندوق توسعه ملی» تهیه کرده‌ام، در راستای همین ارزیابی است. یک بار هم در هیات عامل این کار صورت گرفته و عملکرد صندوق با اصول سانتیاگو تطبیق داده شده؛ ولی لازم است چنین ارزیابی‌ای به صورت سیستماتیک انجام شود. وقتی شرایط ما در بازار بین‌المللی عادی شود، این کار جزو برنامه‌های داخلی صندوق پیش‌بینی شده است.

رقم آخرین ورودی ماهانه منابع به صندوق را می‌توانید به ما بگویید؟

آمار جدیدی ندارم، ولی تا قبل از کاهش اخیر قیمت نفت، ورودی ماهانه ما حدود یک میلیارد و 200 میلیون دلار بود.