اهمیت بازنگری قانون اصل ۴۴

در چند دهه اخیر توجه به نقش دولت‌ها برای توسعه رقابت جدی‌تر شده است و همان‌طور هم که در مقاله ارائه شده بود، در حال حاضر حدود 200 کشور قانون رقابت مستقل دارند و 180 کشور هم ‌نهادهای ناظر بر رقابت دارند. این اعداد حدود 20 سال پیش در حدود 20 بوده است. در واقع تعداد کشورهایی که به این سمت رفتند به شدت افزایش پیدا کرده است، این نشان می‌دهد در زمینه رقابت یک دغدغه بین‌المللی به وجود آمده است، که به نظر می‌رسد دولت‌ها باید در زمینه توسعه رقابت، وظایف خود را انجام دهند. البته تاریخچه به قبل‌تر بازمی‌گردد، به طور مثال در آمریکا، کانادا یا اروپا داستان نقش دولت در ایجاد رقابت قدیمی‌تر است. ولیکن توجه به این آمار نشان می‌دهد توجه به توسعه رقابت به یک فرآیند همه‌گیر در کشورهای جهان تبدیل شده است.

از زمان برنامه سوم در کشور، وظیفه تدوین لایحه ضد انحصار برای دولت در نظر گرفته شد. چون برنامه سوم برنامه اصلاح ساختاری اقتصاد ایران بود، در این برنامه کارهایی انجام شد اما تا سال 1388 لایحه تنظیمی هیچ‌گاه به سرانجام نرسیده بود. در نهایت در سال 1388 و پس از یک وقفه بیش از یک دهه، زمانی که قرار بود سیاست‌های کلی اصل 44 به تصویب برسد، یک فصل هم به عنوان تسهیل رقابت و منع انحصار به تصویب رسید. واقعیت این است که قانون موجود، قانون خوبی است. در واقع همان بندهایی هم که به اجرا درآمده مناسب هستند. این قانون دارای مزیت‌های بسیار خوبی است و بر مبنای همین قانون، شورای رقابت تشکیل شد، که در حال حاضر که پنج سال و نیم از عمر شورای رقابت در کشور می‌گذرد، به‌جز در چند زمینه خاص، عملکرد قابل دفاعی هم داشته است.

کاری که ما در این زمینه انجام دادیم بازنگری این قانون بود که ببینیم جایی هست که بتوانیم این قانون را بهبود بخشیم. مقاله‌ای که در کنفرانس اقتصاد ایران ارائه شد، حاصل یک کار پژوهشی به سفارش اتاق بازرگانی ایران در مورد بررسی همین قانون بود.

در بررسی شما چه موانعی سر راه رقابت‌پذیری اقتصاد ایران وجود دارد؟ برون‌داد آن بررسی شما در خصوص ایجاد فضای رقابتی در اقتصاد ایران چیست؟

واقعیت این است که در موضوع رقابت ما با یک مشکل اساسی روبه‌رو هستیم و آن ایجاد یک فضای مناسب برای کسب و کار است. ایجاد یک فضای رقابتی مناسب برای کسب و کار به یک مشکل جدی اقتصاد ایران تبدیل شده است. این اصل که همه افراد بتوانند در شرایط برابر به کسب و کار و تولید ثروت بپردازند، نیز یکی دیگر از مشکلاتی است که اقتصاد ایران با آن مواجه است.

در مورد عملکرد شورای رقابت به چه نتایجی رسیدید؟ این شورا توانسته به خوبی وظایف خود را انجام دهد و فضای اقتصاد ایران را تا حدی از انحصار دور کند؟

در قالب قانون شورای رقابت چند مورد ایراد اجرایی وجود دارد که اینها نیاز به اصلاح دارد. مهم‌ترین این موارد هم این است که شورای رقابت، به عنوان یک ساختار جاافتاده حاکمیتی هنوز در مجموعه حاکمیت جا نیفتاده است. به طور خاص بودجه شورای رقابت بسیار محدود و برای وظیفه‌ای که می‌خواهد انجام دهد بسیار اندک است. علاوه بر این در برخی موارد شورای رقابت به حیطه‌هایی پرداخته که با شرح وظایفش انطباقی نداشته است، از جمله وارد شدن به بحث قیمت‌گذاری، به خصوص قیمت‌گذاری خودرو. در قانون یک بند وجود دارد که به شورا اجازه تدوین دستورالعمل قیمت‌گذاری در شرایط انحصاری می‌دهد و با استناد به این بند شورا به قیمت‌گذاری می‌پردازد. من معتقدم هرچند این بند قانون نیاز به اصلاح دارد اما اولاً با استناد به این بند نمی‌توان قیمت‌گذاری با روش فعلی شورا انجام داد و ثانیاً برای رفع مشکل انحصار قاعدتاً قیمت‌گذاری راه‌حل بهینه نیست. واقعیت آن است که علم اقتصاد و تجربه جهانی نشان می‌دهد که این تجربه نمی‌تواند با توفیق همراه باشد و تمسک به شرایط خاص بازارهای ایران نیز تنها دستمایه‌ای برای توجیه قیمت‌گذاری است.

موضوع بعدی این است که قانون در مورد قوانین موازی تعیین تکلیف انجام داده است، منتها هیچ محدودیت زمانی اجرایی برای حل مشکل قوانین و سازمان‌های موازی اعمال نشده است. به طور خاص تکلیف قانون تعزیرات حکومتی و قانون حمایت از حقوق مصرف‌کننده که معارضاتی با قانون شورای رقابت دارند، روشن نشده است. نکته آخر در این خصوص این است که متاسفانه قانون، تکلیف شورای رقابت را با نهادهای نظارتی بخشی که از پیش وجود داشته‌اند، مثل رابطه‌اش با شورای تنظیم مقررات رادیویی، مثل نهاد تنظیم بازار و وظایف تنظیمی نظارت بانکی بانک مرکزی روشن نکرده است و شورای رقابت، در این مدت، چون نهادهای دیگر، مثل سازمان تعزیرات نهادهای قدیمی‌تر و استخوان‌دارتری بوده‌اند، در تعامل با آنها نتوانسته است موفق باشد. از اینها که بگذریم، با توجه به محدودیت‌های قانونی، اجرایی و بودجه‌ای، در مجموع عملکرد اجرایی پنج و نیم ساله شورای رقابت، عملکرد خوب و قابل دفاعی است. هر‌چند که در زمینه‌هایی حتماً می‌توانست بهتر از این عمل کند.

منظورتان همان قیمت‌گذاری است یا موضوع دیگری را مد نظر دارید؟

بله، وارد قیمت‌گذاری شد. علاوه بر آن در بعضی از زمینه‌ها به نظر می‌آید بدنه شورای رقابت نحیف مانده است، در بعضی از جاها که وظیفه ذاتی شورای رقابت است که وارد شود، نتوانسته کار خود را به خوبی به فرجام رساند. از جمله خیلی از اوقات، در زمینه‌های مختلفی که بنگاه‌ها رفتار انحصاری داشته‌اند، شورای رقابت نتوانسته وارد شود و جلوی آنها را بگیرد. مشخص است که اعطای حق اختراع مجموعه‌ای از حقوق انحصاری را برای یک مخترع ایجاد می‌کند و این حقوق انحصاری موجب تشویق نخبگان و افراد مبتکر، نوآور و خلاق می‌شود و به گسترش ابداع و اختراع کمک می‌کند. از طرف دیگر انتشار و سرریز شدن فنون و ویژگی‌های اختراع باعث افزایش کارایی و بهره‌وری و کاهش هزینه‌ها در کل اقتصاد می‌شود. بنابراین وظیفه اصلی نهادهایی مثل شورای رقابت این است که برای حداکثر کردن منافع کل ناشی از یک اختراع، نظرات کارشناسی خود را در رابطه با تعیین مدت زمان بهینه به عنوان دوره حق اختراع و حقوق و امتیازات انحصاری به مراجع ذی‌صلاح اعلام کنند. با توجه به این توضیحات، پیشنهاد می‌شود که در رابطه با این ماده، شورای رقابت تنها نظرات خود را در موارد نقض قانون به مراجع ذی‌صلاح اعلام کند و بندهای موجود در ذیل ماده حذف شوند. نکته دیگری که در تجربه پنج‌ساله شورا قابل تشخیص است، عدم تدوین آیین‌نامه‌هایی است که شورا بر اساس قانون موظف به تدوین آنها بوده است. حتی در یک مورد آیین‌نامه تدوین‌شده که نیازمند تصویب هیات‌وزیران است برای چندین سال بلاتکلیف مانده است. اهتمام به این معضل نیز از ضرورت‌های کاری پیش‌روی شوراست.

اگر اجازه بدهید، وارد بحث دیگری شوم. در بحث بازارها می‌گوییم بازار رقابت کامل در واقعیت نداریم. به دلیل اینکه ناکامل بودن اطلاعات و بحث هزینه ثابت و جانشین کامل نبودن تولیدات بنگاه‌ها را داریم شاخصی را تعریف می‌کنیم به نام قدرت بازار. الان چنین شاخصی برای اقتصاد ایران محاسبه شده است؟

ببینید، بعضاً ممکن است در بعضی از صنایع شاخص‌هایی مثل شاخص تمرکز یا شاخص هرفیندال محاسبه شده باشد، ولی مشکل توسعه رقابت در قبال معرفی و کاربرد این شاخص‌ها نیست. موضوع بسیار پیچیده‌تر و فنی‌تر از تنها محاسبه شاخص‌هاست. شاخص دقیقی که وجود دارد، شاخصی است به نام SSNIP. این شاخص عملاً می‌گوید یک بنگاه برای اینکه بتواند قدرت بازار اعمال کند، باید چند درصد سهم بازار داشته باشد.

اساساً ورای اینکه ما بحث می‌کنیم و می‌گوییم که اقتصاد ایران اقتصادی نفتی است و دولت در آن نقش پررنگی دارد، دلیل دیگری بر رقابتی نبودن اقتصاد ایران می‌توانیم داشته باشیم؟

به نظرم برای اینکه فضای اقتصاد، رقابتی شود باید چک کنید، ببینید، افراد برای فعالیت اقتصادی، موقعیت‌های مساوی در برابرشان وجود دارد یا خیر؟ این بعضاً مهم‌ترین شاخصی است که بتوانیم برآورد کنیم. یعنی اصل، آزادی ورود و خروج است و اینکه افراد اگر بخواهند وارد شوند، چقدر موقعیت‌های مساوی دارند. این یک دلیل است. یک دلیل دیگر هم، در اصل نکته‌ای است که به داشتن موقعیت‌های انحصاری معروف است. یعنی بنگاه‌های اقتصادی چه دولتی و چه خصوصی و چه وابسته به سایر نهادها، چقدر توانسته‌اند یک قدرت بازاری داشته باشند و از آن قدرت بازاری برای کسب سودی بالاتر از سود نرمال، استفاده کنند یا به قولی سوءاستفاده کنند. که اگر آن قدرت بازاری را نداشت، نمی‌توانست این استفاده را انجام دهد. منتها یک نکته‌ای وجود دارد. حالا وقتی که ما این را تشخیص دادیم، راه‌حل چیست. قاعدتاً بدترین کار در این حالت، قیمت‌گذاری است. یعنی، آخرین حربه ما قیمت‌گذاری است. عملاً در ادبیات اقتصادی، قیمت‌گذاری فقط برای انحصارهای طبیعی و آن شرایط خاص توصیه می‌شود. البته، راه‌حل‌های دیگری هم وجود دارد. بعضی اوقات اگر یک بنگاه خیلی بزرگ است، باید آن را به بنگاه‌های کوچک‌تر شکست. می‌شود با توسعه واردات و صادرات کمک کرد به اینکه بنگاه فضایش رقابتی شود. یعنی آخرین حربه، قیمت‌گذاری است. منتها متاسفانه چون قیمت‌گذاری آسان‌ترین راه است، دولت‌ها همیشه سراغ آن می‌روند.

مواد قابل اصلاح در قانون رقابت یا محتوای اصل نهم مربوط به اصول کلی اصل 44 چه کارایی می‌تواند در زمینه رفع انحصار از اقتصاد ایران داشته باشد؟

باید نسبت به شمول قانون به کلیه فعالان اقتصادی اعم از دولتی، عمومی و خصوصی اطمینان داده شود. نکته‌ای که باید در رابطه با ماده ۴۸ به آن دقت کرد این است که ادغام را در حالت کلی مجاز و قانونی دانسته مگر در مواردی که در ذیل ماده آمده است. در حالی که ادغام ممنوع است مگر آنکه مرجع صلاحیت‌داری برای مثال شورای رقابت مجوز آن را صادر کرده باشد. در اروپا شرکت‌هایی که تمایل به ادغام با یکدیگر دارند، درخواست خود را به اتحادیه اروپا ارسال می‌کنند و اتحادیه موظف است بر اساس زمانی که در قانون تعیین شده، مورد را بررسی کرده و نتایج آن را به شرکت‌های درخواست‌کننده ارائه دهد. اگر شرکت‌هایی قبل از مطلع کردن کمیسیون و دریافت نظر آن، اقدام به ادغام کنند، عملی غیرقانونی مرتکب شده‌اند و از سوی کمیسیون جریمه خواهند شد. بنابراین در ماده فوق باید تصریح شود که ادغام تنها با مجوز شورای رقابت و در نظر گرفتن ملاحظاتی، مجاز خواهد بود. البته پیش‌بینی خواهد شد که شورا در آیین‌نامه مربوطه موارد ادغام‌های مجاز را برشمرد ولی همچنان اطمینان از قانونی بودن ادغام بر عهده شرکت‌های درگیر است. ماده ۵۱ قانون، بیان می‌دارد حقوق و امتیازات انحصاری ناشی از مالکیت فکری نباید موجب نقض مواد ۴۴ تا ۴۸ این قانون شود. این موضوع کاملاً برخلاف هدف اعطای یک حق مالکیت فکری است. در عین حال در سایت حقوق مالکیت فکری (وابسته به دانشگاه تهران) حق اختراع به این شکل تعریف می‌شود: حق اختراع حقی است که مخترع و سازنده اثر اختراعی در اثر ثبت اختراع و به صورت انحصاری و موقت و مشروط به رعایت تکالیف مقرر در قوانین مربوط در جهت استعمال، انتقال، فروش، عرضه، واردات و اعطای مجوز بهره‌برداری به دست می‌آورد. با توجه به این تعریف و سایر تعاریف مشابه، روشی که در ماده ۵۵ برای انتصاب اعضا در نظر گرفته شده است، باعث می‌شود در پایان هر دوره ترکیب شورا کاملاً تغییر کند و انتقال اطلاعات به افراد جدید به خصوص در مورد پرونده‌های در دست بررسی دشوار باشد. به همین دلیل طراحی مکانیسمی که در هر مرحله تنها نیمی از اعضا تغییر کنند، موثرتر است. پیشنهاد این است که پس از تصویب این قانون در اولین دوره انتخاب اعضا (به غیر از قضات و اعضای ناظر)، پنج عضو از 10 عضو مزبور در بندهای ۳ تا ۹ ماده 53 پس از سه سال به قید قرعه کنار روند و مقامات انتخاب‌کننده، اعضای جانشین برای آنها را معرفی کنند (البته در پایان سه سال اول نهادهای معرفی‌کننده می‌توانند همان افراد را برای یک دوره شش‌ساله دیگر معرفی کنند). علاوه بر این، روش گردشی انتخاب اعضا به استقلال بیشتر شورای رقابت از قوه مجریه کمک خواهد کرد. سال ۱۳۹۴ دوره شش‌ساله اعضای موجود شورا خاتمه می‌یابد و زمان مناسبی برای تغییر این قاعده است.

اقتصاد ایران، نسبت به کشورهای توسعه‌یافته، چه در منطقه، چه غیر از منطقه خودمان، از چه قدرت بازاری بهره‌مند است؛ بین ایران و کشورهای توسعه‌یافته خیلی فاصله است؟

واقعیت این است که من چنین مطالعه بین کشوری ندیده‌ام که بر مبنای آنها حرف بزنم. که بخواهم بگویم رقابت در کشور ما، چقدر توسعه‌یافته‌تر از کشورهای دیگر است. منتها در مطالعه‌ای که تیم مطالعاتی ما انجام داد، به طور خاص به ترکیه توجه کردیم. ترکیه به این خاطر که می‌خواست به اتحادیه اروپا ملحق شود، تقریباً یک قانون رقابتی را در راستای قانون رقابت اروپا نوشته است، و در این زمینه حداقل از لحاظ ساختار قانونی و ساختار اجرایی از ما جلوتر است. به نسبت کشورهای پیشرفته ما خیلی عقب هستیم. هم از لحاظ فضای قانونی، هم از لحاظ قدرت نهادی که می‌خواهد توسعه‌دهنده رقابت باشد، و حتی اینکه از لحاظ مطالعات فنی؛ مطالعه فنی کنیم، قدرت بازار چقدر است. یک بنگاه چقدر توانسته است سود فوق نرمال ببرد. در این قبیل موضوعات ما خیلی عقب هستیم. از لحاظ دانش نظری و تکنیک‌هایی که باید دانشجویان در دانشکده‌های اقتصاد یاد بگیرند، نیز با دنیا فاصله داریم.

نمونه این رفتار انحصاری در اقتصاد ایران چیست؟

نگاه کنید، مثلاً خیلی اوقات ممکن است دامپینگ در بازارهای متفاوتی رخ بدهد. منتها این به شرطی است که این شرایط وجود داشته باشد. ممکن است مثلاً در خودرو هم چنین اتفاقی بیفتد. منتها واقعیت این است که همین‌طور که گفتم، تک‌تک این شرایطی که برای شما گفتم، احتیاج به مطالعه دارد. یعنی سخت‌ترین کار این است که در یک محکمه -می‌دانید که در خیلی از جاهای دنیا، قاضی در این موارد تصمیم می‌گیرد- قاضی را قانع کنید، که این بنگاه دارد در این شرایط از قدرت بازارش سوءاستفاده می‌کند. در حالت عمومی رقابت منجر به کاهش قیمت، یک پدیده مناسب ارزیابی می‌شود که مثبت است. اینکه بتوانیم تفکیک کنیم، این اثر بلندمدت از آن اثر کوتاه‌مدت، و اینکه بتوانیم تشخیص بدهیم، کدامش به ضرر است، خیلی مطالعات فنی سنگینی می‌خواهد. ما متاسفانه هنوز خیلی از این توانایی‌ها را در نهادهای کشورمان نداریم و باید به آن توجه شود. در دانشکده‌های اقتصاد باید به آن توجه کنیم و بعد هم ‌نهادهای سیاستگذار و قانونگذار، این طور ابزار را بخواهند که از آن استفاده کنند.

این موضوع، در خصوص رقابت بحث اصلی جامعه ماست؟ به نظرم، ما زمانی که می‌گوییم، یک اقتصاد با رقابت را طلب می‌کنیم و همه ساختارها و نهادها می‌رود به این سمت، علی‌الاصول علاوه بر دستگاه اجرایی، در دستگاه قضا هم بایستی یک سیستم متناسب با این، تنظیم شود. ما کاری هم کرده‌ایم در سیستم قضا به معنای دادرسی کلمه. به معنای تنظیم قوانین حقوقی قضیه در این مساله که رقابت رعایت شود.

نگاه کنید، ما الان قوانینش را داریم. یعنی الان قانون شورای رقابت، بالاخره یک قانون است که مبنای قضاوت می‌تواند قرار بگیرد. منتها متاسفانه نظام قضایی ما این آمادگی را ندارد. واقعیت این است که خیلی هم تقصیر نظام قضایی نیست. چون ما حقوقدانی پرورش نمی‌دهیم که اقتصاد بداند و اقتصاددانی پرورش نمی‌دهیم که حقوق بداند. به همین خاطر، هر جا که حقوق قضا، می‌خواهد در مورد مسائل اقتصادی وارد شود، ما دچار مشکل می‌شویم. البته نظام قضایی می‌تواند تقاضاکننده این نوع آموزش‌ها باشد و تربیت چنین افرادی را تسریع کند، ولی متاسفانه ما افرادی را که به هر دو حوزه مسلط باشند خیلی کم داریم. الان می‌دانید که ساختار به نحوی طراحی شده است که در خود شورای رقابت، دو قاضی دیده شده است، که احکامی را که شورای رقابت می‌دهد و منجر به مجازات می‌شود حتماً حداقل یکی از آن دو قاضی باید با آن موافق باشد. در حالی که در بقیه جاهای دنیا، عملاً نهادهای ناظر بر رقابتشان، مثلاً حکم دادستان را دارند، که اینها پرونده را می‌برند پیش قاضی و قاضی است که در دادگاه رای می‌دهد. و آن قاضی به اقتصاد مسلط است. یعنی حرف‌هایی را که این نهاد برایش می‌زنند می‌فهمد، ما به خاطر اینکه این مشکل را داشتیم، به نظرم یکی از نوآوری‌های بسیار خوب قانون رقابت ما، همین کار بوده که انجام داده‌اند. که قاضی‌ای در حد قاضی دیوان عالی کشور را آورده‌اند در شورای رقابت نشانده‌اند، و هر رایی را که شورای رقابت کسی را تنبیه کند، علاوه بر اینکه اکثریت شورا باید موافق باشند، یکی از این قضات هم باید جزو اکثریت باشد.‌

به این ترتیب مساله را حل کرده‌اند. البته یکی از گرفتاری‌های شورای رقابت این است که ما در پیشنهاد فعلی هم به آن اشاره کرده‌ایم، این است که وظیفه تحقیق و بازرسی باید از روی دوش شورا برداشته شود، و رسماً به مرکز ملی رقابت واگذار شود. که وظیفه بازرسی و تحقیق از وظیفه انشای رای مستقل شود. این کاری است که عملاً الان هم در شورا اتفاق می‌افتد. یعنی عملاً الان مرکز ملی رقابت، پرونده‌ها را پس از تحقیق و بررسی آماده می‌کند و به شورا می‌برد. منتها ما احتیاج داریم که در نص قانون هم بیاید. که مرکز ملی رقابت، مستقل از فرآیند شورا بازرسی و تحقیق می‌کند، موارد را در شورا می‌برد و شورا رای می‌دهد. و این دو تا نهاد از همدیگر مستقل می‌شوند.

نهایتاً اینکه شما دولت را سرآغاز کننده رقابت در اقتصاد ایران می‌دانید؟ یعنی باید از آنجا استارت بخورد؟

یک نکته این است که دولت باید یکی از وظایف کلیدی خودش را نگهبانی از رقابت در کشور بداند. یعنی دولت باید خودش را سیاستگذار رقابت، و بعد پاسدار حفظ فضای رقابتی کشور بداند. این کار، الزاماتی دارد که دولت باید به آن پایبند باشد. یعنی علاوه بر اینکه قانون می‌نویسد، در مرحله اجرا نیز باید تلاش کند و باید قبول کنیم کسانی که قدرت‌های انحصاری دارند و از آنها منفعت می‌برند، به راحتی حاضر نیستند این موقعیت‌ها و فرصت‌های ناشی از آن را واگذارند. به این خاطر بعضی اوقات دولت‌ها لازم است که برای آن هزینه هم بپردازند.