دروازه طلایی

سریع، آسان و شفاف. این خلاصه‌ترین توصیفی است که درباره یک گمرک کارآمد و بهره‌ور می‌توان ارائه داد؛ سازمانی که در آن استانداردها، رویه‌ها و دستورالعمل‌ها به صورت شفاف و صریح تنظیم شده باشند، تحولات قوانین و مقررات، از جمله تعرفه و مالیات، در زمان و به شکل مناسبی در اختیار بازرگان‌ها و دیگر ذی‌نفعان قرار گیرد و امکان برداشت‌های غیریکسان و سلیقه‌ای در حداقل خود باشد. علاوه بر این، اجرای رویه‌ها و دستورالعمل‌ها باید به ویژه برای بازرگان‌هایی که درجه انطباق بالایی دارند و از سوابق خوبی برخوردار هستند، سریع و آسان باشد. افزایش زمان و دشوارتر شدن مراحل ترخیص، به معنای افزایش هزینه‌هایی است که به طور معمول برای صادرات یا واردات باید صورت گیرد. هزینه بیشتر یعنی رقابت‌پذیری کمتر در مقایسه با دیگر تولیدکنندگان و این یعنی گمرک، یکی از ارکان اصلی تجارت و در نتیجه توسعه اقتصادی نیز به شمار می‌رود. همین گزاره به ظاهر ساده و بدیهی، موضوع اقدام برخی سازمان‌های جهانی در حوزه گمرک است. آنها تلاش می‌کنند تا به ذی‌نفعان نشان دهند گمرک، یک سازمان با گستره و شدت تاثیر اندک (همچون برخی از دیگر نهادهای دولتی) نیست؛ بلکه مستقیماً بر رشد و توسعه اقتصادی کشورها تاثیر می‌گذارد. اثرگذاری گمرک از کسب درآمد برای دولت و کنترل حاکمیتی بر مبادلات مرزی شروع می‌شود، و تا کاهش هزینه‌های نقل‌وانتقال و نهایتاً هزینه تمام‌شده کالا و خدمات را دربر می‌گیرد. در واقع گمرک خوب، یک رکن توسعه اقتصادی است؛ و در این میان فرق اساسی بین کشورهای واردکننده کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای، که این کالاها را برای ایجاد محصولات با ارزش افزوده بالاتر به کار می‌گیرند؛ و کشورهای صادرکننده، که نیازمند کاهش هرچه بیشتر هزینه برای رقابت‌پذیری محصول خود در بازار جهانی هستند، وجود ندارد. به عبارت دیگر اگرچه نقش گمرک در تولید کشورها تفاوت دارد، همه آنها در نهایت شدیداً از آن متاثر می‌شوند و در صورت عملکرد نامناسب، زیان می‌بینند. سوال مهم، همین‌جا مطرح می‌شود: گمرک خوب چگونه گمرکی است؟

رکن تجارت و تولید

«شاخص عملکرد لجستیک» (Logistics Performance Index یا به اختصار LPI)، که آمارهای آن در سایت بانک جهانی منتشر می‌شود، یکی از شناخته‌شده‌ترین شاخص‌ها برای ارزیابی وضعیت کشورها در حوزه لجستیک و از جمله گمرک به شمار می‌رود. آمارهای مرتبط با LPI، هر دو سال یک‌بار منتشر می‌شوند و آخرین گزارش منتشره در سال 2016، وضعیت شاخص را در 160 کشور جهان مورد بررسی قرار می‌دهد. ایران در این لیست، جایگاه 96 جهان را در اختیار داشته است. LPI، شش بعد را مورد بررسی قرار می‌دهد که اولین آنها مستقیماً به گمرک مربوط می‌شود:

1- کارایی فرآیندهای ترخیص (سرعت، سادگی و پیش‌بینی‌پذیری تشریفات) توسط سازمان‌های کنترل مرز و از جمله گمرک

2- کیفیت زیرساخت‌های مرتبط با تجارت و حمل‌ونقل (بندرها، خطوط ریلی، جاده‌ها، فناوری اطلاعات)

3- آسانی سازمان‌دهی محموله‌هایی که قیمت‌های رقابت‌پذیر دارند.

4- رقابت‌پذیری و کیفیت خدمات لجستیک (اوپراتورهای حمل‌ونقل، واسطه‌های گمرک)

5- توانایی رهگیری و ردیابی محموله‌ها

6- رسیدن محموله‌ها به مقصد و در زمان تحویل برنامه‌ریزی‌شده یا مورد انتظار به صورت مناسب.

در واقع گمرک و نحوه ترخیص کالا از مرزهای بین‌المللی، یکی از شش زیرشاخص مورد بررسی برای محاسبه شاخص اصلی به شمار می‌رود و تاثیر گمرک بر عملکرد لجستیک، در نهایت رقابت‌پذیری محصول را تعیین خواهد کرد. وضعیت گمرک در ایران به گونه‌ای است که کشورمان را در رتبه 110 جهان در این زیرشاخص قرار می‌دهد؛ یعنی پایین‌تر از رتبه میانگین کل زیرشاخص‌ها. بهترین وضعیت نسبی به زیرساخت‌ها اختصاص دارد که رتبه ایران در آن 72 گزارش شده است. میانگین نمره کشورها در زیرشاخص گمرک، کمترین است و این یعنی در میان زیرشاخص‌های شش‌گانه تشکیل‌دهنده شاخص اصلی، بیشترین تفاوت با وضعیت مطلوب در بخش گمرک و ترخیص کالا وجود دارد. اگرچه ممکن است در نگاه نخست به نظر آید که بهبود عملکرد گمرک و آسانی مبادلات تجاری، به معنای تسهیل ورود کالا به کشور خواهد بود و تولید داخلی از آن متضرر خواهد شد، کمی تامل نشان می‌دهد که این‌طور نیست. اولاً، سیاست‌های ایجاد موانع غیرتعرفه‌ای از این دست، معمولاً جزو ناکارآمدترین و غیرقابل ‌دفاع‌ترین سیاست‌ها در حمایت از تولید داخل به شمار می‌روند. ثانیاً، موانع ناشی از ضعف عملکرد گمرک، معمولاً در حوزه صادرات نیز به میزان واردات وجود دارد و ضعف گمرک در واردات، به معنای ضعف آن در صادرات نیز خواهد بود. ثالثاً، دشواری واردات به معنای ایجاد مانع بر سر واردات کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای نیز است و تولیدکنندگان داخلی از آن زیان خواهند دید. آنچه گفته شد، مربوط به بعد بین‌المللی LPI بود. در بعد داخلی، وضعیت زیرساخت‌ها به صورت جزئی‌تر مورد بررسی قرار می‌گیرند. کارایی فرآیندهای گمرک، از شش جنبه جزئی مورد بررسی قرار می‌گیرد:

1- ترخیص و تحویل واردات

2- ترخیص و تحویل صادرات

3- شفافیت ترخیص گمرک

4- شفافیت دیگر سازمان‌های مرزی

5- فراهم‌سازی اطلاعات کافی و در زمان مناسب درباره تحولات مقررات‌گذاری

6- تسریع ترخیص بازرگان‌های با سطح انطباق بالا.

درصد افرادی که «اغلب» یا «تقریباً همیشه» را در پاسخ اعلام کردند، وضعیت شاخص را نشان می‌دهد. در ایران این رقم برای مورد اول، 20 درصد و بقیه موارد 40 درصد گزارش شده است. میانگین منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا، در تمامی شاخص‌ها بالاتر از ایران گزارش شده است: در شاخص‌های اول تا ششم به ترتیب 53، 63، 51، 54، 41 و 50. بیشترین اختلاف مربوط به ترخیص و تحویل کالا می‌شود و کمترین فاصله در شاخص پنجم (درباره اطلاع‌رسانی) وجود دارد. مقایسه وضعیت ایران با گروه کشورهای با درآمد متوسط رو به بالا، ارزیابی مشابه و البته نامطلوب‌تری به لحاظ فاصله به دست می‌دهد. در این گروه، اعداد گزارش‌شده به ترتیب از این قرار هستند: 71، 78، 60، 49، 40 و 50. مجدداً مشاهده می‌شود که زمینه‌های بیشترین و کمترین اختلاف همانند مورد قبلی هستند.

گمرک خوب

سازمان جهانی گمرک (World Costums Organization یا به اختصار WCO)، مرجع جهانی حوزه گمرک است. WCO نماینده 180 نهاد متولی گمرک در سراسر جهان به شمار می‌رود که 98 درصد تجارت جهانی را مدیریت می‌کند. تدوین استانداردهایی برای دستورالعمل‌های گمرکی و بهبود تصویر گمرک به وسیله برجسته‌سازی نقش آن در چشم‌انداز اقتصاد ملی و توسعه اجتماعی، از جمله وظایف WCO به شمار می‌رود. این سازمان هفت هدف استراتژیک را به عنوان اولویت‌های خود برگزیده که چهار مورد از آنها مستقیماً به گمرک مربوط است:

■ ترویج امنیت و تسهیل تجارت بین‌المللی، شامل ساده‌سازی و هماهنگی رویه‌های گمرک (که در چارچوب بسته رقابت‌پذیری اقتصادی (Economic Competitiveness Package) مطرح می‌شود).

■ ترویج گمرک دیجیتال به طور خاص برای پشتیبانی مدیریت هماهنگ مرزی (Coordinated Border Management) و تبادل اطلاعات بین کلیه ذی‌نفعان

■ افزایش بهره‌وری و توجه عمومی به گمرک

■ تقویت ظرفیت‌سازی (که در چارچوب بسته توسعه سازمانی (Organizational Development Package) مطرح می‌شود).

بسته‌هایی که گفته شد، در کنار دو بسته دیگر، موضوع تمرکز سازمان جهانی گمرک هستند. این سازمان، تسهیل تجارت را موجب افزایش رقابت‌پذیری کسب‌وکارها در بازارهای ملی و بین‌المللی می‌داند؛ چراکه حرکت کارا و قابل پیش‌بینی کالا بین مرزها، باعث کاهش تاخیر و هزینه‌های مترتب می‌شود. WCO در این چارچوب، انتظار از یک گمرک کارآمد را به‌کارگیری رویه‌های مدرن برای ارتقای کنترل، اطمینان از جمع‌آوری مناسب حقوق درآمدها و مشارکت در توسعه اقتصادی به وسیله افزایش تجارت و تشویق سرمایه‌گذاری خارجی می‌داند. بسته توسعه سازمانی نیز سه عامل اساسی را به عنوان توانمندساز (Enabler) مقوله ظرفیت‌سازی مطرح می‌کند: اراده سیاسی (Political Will)، مردم (People) و همکاری‌ها (Partnerships) یا به اصطلاح 3P. اما چگونه چنین عواملی به ظرفیت‌سازی می‌انجامند؟ اراده سیاسی برای اطمینان مدیریت گمرک از پشتوانه لازم برای انجام اصلاحات و مدرن‌سازی نیاز است. نقش گمرک در توسعه اقتصادی، باید برای سیاستگذاران روشن باشد و پیشرفت آن به صورت ملموس و قابل اندازه‌گیری بیان شود. حضور مردم از جنبه نقش‌آفرینی به عنوان کارکنان دستگاه‌های ذی‌ربط اهمیت پیدا می‌کند و مقوله‌ای از جنس منابع انسانی است. مشارکت به معنای حضور همه ذی‌نفعان بخش‌های خصوصی و عمومی است تا اصلاح و مدرن‌سازی به صورت پایدار صورت گیرد. گمرک‌های مدرن می‌توانند با ذی‌نفعان درباره تفاهمنامه‌های همکاری به توافق برسند.

کنوانسیون کیوتو

شاید بتوان پراستنادترین سند مرجع را در زمینه انتظارات از یک گمرک کارآمد، و لااقل یکی از آنها، «کنوانسیون بین‌المللی ساده‌سازی و هماهنگی رویه‌های گمرک» مشهور به کنوانسیون کیوتو دانست که در سال 1974 اجرایی شد. این کنوانسیون بعداً در سال 1999 مورد بازنگری قرار گرفت. کنوانسیون تجدیدنظرشده کیوتو (Revised Kyoto Convention یا به اختصار RKC) از سال 2006 مورد اجرا قرار گرفته است. ایران به همراه 105 کشور دیگر، عضو این کنوانسیون هستند و قانون الحاق دولت به آن، در سال 1389 به تصویب مجلس رسیده است. اصول مندرج در مقدمه کنوانسیون می‌تواند به عنوان مبنایی دیگر برای ارزیابی یک گمرک خوب مورد استناد قرار گیرد که بر اساس ترجمه صورت‌گرفته در قانون، به این شرح است:

■ اجرای برنامه‌هایی به منظور نوین‌سازی مستمر رویه‌ها و تشریفات گمرکی و در نتیجه افزایش کارایی و اثربخشی

■ اعمال رویه‌ها و تشریفات گمرکی به شیوه‌ای قابل پیش‌بینی، پایدار و شفاف

■ ارائه کلیه اطلاعات ضروری در مورد قوانین، مقررات، دستورالعمل‌های اجرایی، رویه‌ها و تشریفات گمرکی به طرف‌های ذی‌نفع

■ کاربرد فنون جدید مانند مدیریت خطر و کنترل بر اساس بازبینی و حداکثر استفاده از فناوری اطلاعات

■ همکاری با دیگر مقامات ملی، گمرکات و جوامع تجاری، در صورت اقتضا

■ اجرای معیارهای بین‌المللی مربوط

■ ارائه فرآیندهای سهل‌الحصول رسیدگی اداری و قضایی به طرف‌های تحت تاثیر.

همان‌طور که از اصول مندرج در مقدمه کنوانسیون مشخص است، مسائلی مثل رویه‌ها و اطلاعات و استفاده از فناوری اطلاعات، نقطه اشتراک اغلب اسنادی است که درباره گمرک منتشر شده‌اند. کنوانسیون 20 ماده و یک پیوست کلی دارد. در پیوست کلی، می‌توان به صورت روشن‌تر خصوصیات یک گمرک خوب را تشخیص داد. تسهیل شرایط تسلیم و ترخیص کالا به لحاظ ساعت کار، هماهنگی با دیگر دفاتر و کنترل‌های مشترک از جمله این خصوصیات هستند. اظهارنامه، اطلاعات مورد نیاز در آن و نحوه بررسی در این کنوانسیون تشریح شده‌اند. گمرک خوب، برای افرادی که سوابق مناسبی دارند تسهیلاتی را در نظر می‌گیرد که از جمله آن می‌توان ارائه حداقل اطلاعات، ترخیص کالا در دیگر مکان‌ها و استفاده از یک اظهارنامه واحد برای کلیه واردات یا صادرات اشاره کرد. کنوانسیون درباره ارزیابی کالا، ترخیص، متروکه شدن یا امحا، حقوق و عوارض و دیگر موارد مرتبط با گمرک نیز توصیه‌های روشنی را به کشورها دارد.

مشتی نمونه خروار

بر اساس آمارها، هم‌اکنون آلمان، لوکزامبورگ و سوئد بهترین رتبه را در شاخص عملکرد لجستیک دارند. سنگاپور در زیرشاخص مربوط به گمرک، بالاترین امتیاز را به دست آورده است. کشورهای آلمان، هلند و فنلاند در رتبه‌های بعدی قرار دارند. امارات متحده عربی در جایگاه 12 جهان قرار دارد و قطر در رتبه 21 ایستاده است. این دو کشور در شاخص کل نیز وضعیت مشابهی دارند. بر اساس آمارهای LPI، در کشور آلمان، میانگین زمان ترخیص بدون بازرسی فیزیکی یک روز و با احتساب آن، دو روز گزارش شده است. این رقم برای ایران به ترتیب سه و چهار روز است. میانگین کشورهای خاورمیانه و شمال آفریقا، و کشورهای با درآمد متوسط رو به بالا، این اقدامات را به ترتیب در دو و سه روز انجام می‌دهند. نرخ بازرسی فیزیکی در آلمان 75 /1 درصد بوده و در این کشور قریب به 95 درصد اظهارنامه‌ها به صورت الکترونیکی و آنلاین ارسال و پردازش می‌شوند. در ایران نرخ‌های یادشده به ترتیب 21 /39 و 75 درصد است. در ایران، دوسوم واردات توسط واسطه‌های گمرک دارای مجوز صورت می‌گیرد، یعنی تقریباً دو برابر این نسبت در آلمان. کشورهایی مثل آلمان و سنگاپور، در شاخص‌های دیگری که نمایانگر وضعیت نهادها و زیرساخت‌های مرتبط با تجارت هستند نیز رتبه بالایی را به دست آورده‌اند. حتی کشورهایی مثل امارات متحده عربی نیز، که وضعیت محیط کسب‌وکار را به برگ برنده خود در تجارت تبدیل کرده است، عملکرد مشابه و نسبتاً خوبی در این حوزه نشان می‌دهد. به عنوان مثال آلمان در شاخص انجام کسب‌وکار (Doing Business) رتبه 17 جهان را در اختیار دارد و سنگاپور در رتبه دوم ایستاده است. امارات متحده عربی نیز در رتبه 26 قرار دارد. این نشان می‌دهد که تصویر وضعیت گمرک، در حالت کلی جدا از تصویر محیط کسب‌وکار کشورها نیست. بر اساس آمارهای شاخص جهانی رقابت‌پذیری (Global Competitiveness Index) نیز سنگاپور در رتبه دوم جهان و آلمان در جایگاه چهارم قرار دارد. این شاخص توسط مجمع جهانی اقتصاد (World Economic Forum) تهیه و منتشر می‌شود. ایران در شاخص انجام کسب‌وکار رتبه 120 و در شاخص رقابت‌پذیری رتبه 76 را دارد. در یک ارزیابی کلی‌تر، کشورهای ناحیه آمریکای شمالی، اروپای غربی و شمالی، شرق آسیا، کشورهای عضو شورای همکاری خلیج‌فارس (GCC) و استرالیا عملکرد بهتری در شاخص LPI نشان می‌دهند که البته چندان هم با انتظار اولیه‌ای که بدون اطلاع از آمارها می‌توان داشت، تفاوت ندارد. گزارش اخیر LPI در سال 2016 نشان می‌دهد یک همبستگی کلی بین امتیاز LPI و لگاریتم سرانه تولید ناخالص داخلی وجود دارد. در واقع کشورهایی که عملکرد اقتصادی بهتری دارند، در بقیه حوزه‌ها از جمله گمرک نیز بهتر عمل می‌کنند. و البته اینجاست که معمای قدیمی مطرح می‌شود که آیا رابطه علت و معلولی وجود دارد و اگر آری، سمت‌وسوی آن چگونه است. با وجود این، می‌توان انتظار داشت که بدون تحول اساسی و یکباره در تمامی ارکان مرتبط با وضعیت کلان محیط کسب‌وکار، با اصلاح تدریجی و مجزای وضعیت ارکان، و از جمله گمرک، تصویر کلان نیز تغییر کند. بسیاری از اقدام‌های صورت‌گرفته در دوران اخیر مثل سامانه جامع گمرکی و پنجره واحد تجارت فرامرزی، در همین جهت قابل ارزیابی هستند که در نهایت بر رقابت‌پذیری کالاها موثر خواهند بود؛ اقداماتی که رتبه کشور را در LPI بهبود داده‌اند.

سه رکن گمرک خوب

نگاهی به اسناد سه مرجع جهانی نشان می‌دهد سه رکن سرعت، آسانی و شفافیت، که در ابتدای نوشته به آنها اشاره شد، شاخص‌های یک گمرک خوب هستند. البته روی دیگر شناسایی گمرک خوب، ارزیابی گمرک بد است یا در واقع آن خصوصیاتی که گمرک خوب از آن برخوردار نیست. وجود شرکت‌ها و اشخاصی که مراحل پیچیده و طولانی ترخیص را به شکلی غیرقانونی و شفاف تسهیل می‌کنند، تاثیر سلیقه و نظرات شخصی در انجام فرآیندهای گمرکی و مشکلات بازرگان‌ها از جنبه پیچیدگی و طولانی بودن فرآیند گمرک، می‌تواند چند نشانه از یک گمرک بد باشد. احتمالاً نمی‌توان مدعی شد چنین وضعیتی اکنون به طور کلی در ایران وجود ندارد، اما در مقایسه با تصویری که در سال‌های نه‌چندان دور از گمرک وجود داشت، می‌توان از بهبودی نسبتاً خوب و حرکت به سمت یک گمرک خوب گفت. اظهارنظر مقام‌های WCO درباره گمرک ایران، شاید یک شاهد در این مقوله باشد که گمرک ایران را دیگر نمی‌توان جزو گمرک‌های بد در نظر گرفت.