آزادهای در بند

مجیدرضا حریری/تحلیلگر حوزه بازرگانی

مدت‌هاست که چالش بر سر افزایش تعداد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور داغ است. مناطق آزاد در همه جای دنیا، ابزاری برای توسعه اقتصادی به شمار می‌روند و البته تاسیس آنها، عمدتاً در کشورهای در حال توسعه که به لحاظ قوانین و مقررات تجارت، شرایط سختگیرانه‌ای در سرزمین اصلی حاکم است، اتفاق می‌افتد. منهای چند کشور مثل سنگاپور، هنگ‌کنگ یا امارات متحده عربی و شهر دوبی که برای خدمات تجاری ساخته شده‌اند و عمدتاً ری‌اکسپورت و ارائه خدمات را دنبال می‌کنند، بسیاری از مناطق آزاد برای اهداف مشخص و کمک به تسهیل صادرات ایجاد می‌شوند؛ البته در کشورهای مذکور، اصولاً کل منطقه، بندر آزاد است. با این تفاسیر می‌توان گفت که نفس تاسیس مناطق آزاد برای پیشرفت و توسعه، کار خوبی است و می‌تواند به عنوان ابزار، کاربرد بسیار موفقی داشته باشد؛ اما هر زمانی که هر ابزاری را انتخاب می‌کنید، باید مناسب با آن کاری باشد که می‌خواهید انجام دهید. در مورد مناطق آزاد نیز همین‌طور است؛ اشکال اصلی که در تاسیس مناطق آزاد ایران به چشم می‌خورد این است که استراتژی معینی برای چرایی، چگونگی و کجایی مناطق آزاد کشور هنوز در اختیار نداریم. یعنی نه می‌دانیم که برای چه مناطق آزاد را تشکیل می‌دهیم و نه از ابتدا مشخص است که به چه منظوری، در چه محلی و برای چه کاری این مناطق راه‌اندازی شده‌اند. همه اینها در نهایت باعث می‌شود مناطق آزاد ما عمدتاً بر اساس فشارهای محلی مردم منطقه، نمایندگان مجلس یا استانداری‌ها شکل گیرد که مقامات مسوول در آن منطقه، این فشار را به دولت وارد می‌آورند و تقاضا می‌کنند که منطقه‌ای از استان تحت پوشش‌شان، به عنوان منطقه آزاد یا ویژه یا به هر اسم دیگری که به هر حال مختصات خود را دارد، تعیین شود. مهم‌ترین نکته این است که این مناطق آزاد یا ویژه، یک زنجیره پیوسته برای رسیدن به یک هدف معین نیستند و به شکل کاملاً محلی تاسیس می‌شود؛ بدون اینکه در نظر گرفته شود تاسیس آنها بابت چه چیزی بوده است. بنابراین نداشتن استراتژی در کل اقتصاد ما و به تبع آن در تاسیس مناطق آزاد، آن چیزی است که اقتصاد ما را از هر زاویه‌ای همیشه رنجور می‌کند. از زاویه مناطق آزاد نیز، علت اصلی این رنجش آن است که ما استراتژی معینی برای اداره آنها تاکنون نداشته‌ایم بلکه یکسری اهداف برای تاسیس هر منطقه آزاد یا ویژه اقتصادی معین می‌کنیم و هر منطقه آزادی، به ظاهر با هدفی شکل می‌گیرد، اما چون استراتژی واحدی نداریم و مشخص نیست که می‌خواهیم به کجا برسیم، عملاً عمده مناطق آزاد ایران، به آن هدفی که برایش تعیین و باعث شده تاسیس بشوند، نمی‌رسند. البته نقاط موفقی نیز در پرونده کار مناطق آزاد در سال‌های گذشته به چشم می‌خورند، نه اینکه همه ناموفق بوده‌اند؛ اما اصل قضیه این است که عمدتاً راه‌اندازی این مناطق با اهدافی همچون ایجاد شغل در آن منطقه یا رفاه مردم آن تعریف می‌شود؛ در حالی که هیچ یک از اینها نمی‌تواند دلیل منطقی برای ایجاد یک منطقه آزاد باشد. یعنی اگر ابزارهای اقتصادی، به موقع و بجا و در زمان خود به کار گرفته شوند، هم شغل و هم رفاه در همه کشور ایجاد می‌شود. پس نیازی هم به نگاه محلی به یک نقطه جغرافیایی از کشور نیست؛ چراکه نمی‌تواند مشکل اقتصاد را حل کند، کما اینکه تا به حال هم آنچه در مناطق آزاد کشور رخ داده نتوانسته است بعدی را که برای کارکرد مناطق در نظر گرفته شده است تحقق بخشد. آنچه در مناطق آزاد کشور مشاهده می‌شود، متفاوت از سایر کشورهای دنیا هم هست، به این معنا که تجربه‌ای که همه دنیا دارند این است که مناطق آزاد را برای یک منظور خاص اعم از گردشگری، ری اکسپورت یا تولید صادراتی راه‌اندازی می‌کنند یا اینکه مثل منطقه عسلویه اهداف توسعه بخش انرژی را دنبال می‌کنند، البته به تازگی در دنیا برای فاینانس نیز مناطق آزاد ایجاد می‌کنند تا مقررات بانکی را تسهیل کرده و بتوانند کارهای فاینانس را بهتر انجام دهند. این مناطق وقتی تشکیل می‌شوند که زیرساخت‌هایشان از سوی دولتی که آن منطقه آزاد را تاسیس کرده است، فراهم شده باشد. در دنیا، اگر جاده، فرودگاه یا خدمات شهری برای ایجاد یک منطقه نیاز است، همه چیز از سوی دولت تهیه می‌شود و سپس به مردم می‌گویند که در آنجا سرمایه‌گذاری کرده یا به کاری که منطقه آزاد برای آن تاسیس شده است، مشغول شوید. عمدتاً راه‌اندازی این مناطق در دنیا برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی اتفاق می‌افتد و به دلیل اینکه تاثیر بوروکراسی داخلی بر روی سرمایه‌گذاری خارجی کمتر شود، منطقه‌ای را از شرایط قوانین مادری که در سرزمین اصلی است، معاف می‌کنند تا اجازه دهند کار روان‌تر و با روال بهتری انجام شود، در حالی که در مملکت ما، در ابتدا نقطه‌ای را منطقه آزاد اعلام می‌کنند و به مردم می‌گویند که به آنجا بروند؛ در حالی که نه جاده‌ای دارد و نه فرودگاه و نه تاسیسات زیربنایی و بر همین اساس هم، مدیر منطقه آزاد مجبور می‌شود شروع به فروش اموال آن منطقه کند؛ حال آن که این اموال می‌تواند شامل معافیت‌های گمرکی، زمین یا هر چیز دیگری باشد؛ کما اینکه در بیشتر مناطق آزاد، مدیران رو به زمین‌فروشی آورده‌اند و از محل درآمدی که از آنها حاصل می‌شود، ساخت تاسیسات را شروع می‌کنند. البته بهتر است به این نکته هم اشاره کنیم که ما منطقه آزاد موفق هم مثل عسلویه در کشور داریم که به خوبی در راستای توسعه اقتصادی جواب داده است. به هر حال آنجا تاسیسات نفت و گاز دایر شده است و شاید اگر تحریم نبود، هم‌اکنون عسلویه یکی از مناطق خوب کشور به شمار می‌رفت. نکته حائز اهمیت دیگر این است که عمدتاً مناطق آزاد در دنیا، کنار آب‌های آزاد بنا می‌شوند و اینکه ما در مرزهای داخلی و در کنار مرزهای دور از آب نیز، مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ایجاد می‌کنیم یعنی این مناطق را یک پله بالاتر از بازارچه‌های مرزی می‌دانیم و علت اینکه همه مناطق آزاد در اتهام واردات هستند و در اصل هم این‌طور است که در خیلی از مناطق آزاد، کارکرد اصلی توسعه واردات است، هم همین است. در واقع، کسانی که نمی‌توانند کالا را از مبادی رسمی وارد کنند، این واردات را از طریق مناطق آزاد صورت می‌دهند و معلوم است که روزنه‌ها یا راه‌هایی برای فرار قانونی وجود دارد. علت هم شاید این باشد که مقررات واردات در ایران، بسیار سخت است و به همین دلیل اتهام واردات را نباید تماماً به مناطق آزاد نسبت داد؛ چراکه آن جاهایی از دنیا که منطقه آزاد ایجاد شده و تبدیل به مفر واردات غیرقانونی نمی‌شود، اصولاً واردات قانونی کار سختی نیست؛ در حالی که سود و عوارض گمرکی ایران بالاتر از متوسط جهانی است و بنابراین، این مناطق درگاهی برای استفاده یا سوءاستفاده واردکنندگان می‌شوند. البته طی دو سال گذشته، در برخی از مناطق آزاد کشور از جمله اروند اتفاقات خوبی رخ داده است و این منطقه که بیش از 20 سال، هیچ کار مفیدی انجام نمی‌داد، اکنون به رونق افتاده است. البته شاید یک دلیل دیگر ضعف عملکرد وارداتی مناطق آزاد را که انتقادهای زیادی هم به همراه داشته است، بتوان به نفس واردات نسبت داد. در ایران، صادرات کار سختی نیست و موانع قانونی برای صادرات، بسیار کمتر از واردات است؛ البته فارغ از بوروکراسی‌ای که در کشور وجود دارد، در مقام مقایسه، اگر بخواهیم کالایی را صادر کنیم، مقررات سهل‌تری پیش روی ماست و سود و عوارض کمتری نسبت به واردات باید بپردازیم، در حالی که صادرات را می‌توان از هر کجا اعم از مناطق آزاد یا سرزمین اصلی انجام داد، اما چون واردات، مشکلات و موانع بی‌شماری دارد، مناطق آزاد می‌تواند مفری برای واردات باشد؛ بنابراین مقررات داخلی سختگیرانه و بدون استراتژی سبب بروز مشکلات وارداتی مناطق آزاد شده است. از سوی دیگر، هر عمل اقتصادی اعم از افزایش یا کاهش تعداد مناطق آزاد باید مبتنی بر استراتژی باشد، نه اینکه توجیهات مناسبی برای تاسیس مناطق آزاد ارائه دهیم. آنگونه که پیداست، ایجاد مناطق آزاد عمدتاً مبتنی بر بازی با احساسات مردم محلی است در حالی که عملاً تجربه نشان داده که مردم محلی کیش، قشم، اروند یا ارس نیستند که از ایجاد مناطق آزاد بهره می‌برند، بلکه این برخی واردکنندگان هستند که منفعت می‌برند، در حالی که از مناطق آزاد، مردم محلی تنها به شرطی بهره‌مند می‌شوند که آنجا محلی برای مشاغل پایدار شود و چنین چیزی را در 30 سال اخیر در مناطق آزاد ندیده‌ایم که این مناطق، سبب شکل‌گیری کسب و کار پایدار و منسجم شوند؛ منهای منطقه آزاد کیش که در مقاطعی موفق بوده و البته کسب و کار پایدار هم نداشته است، سایر مناطق مشکلات جدی از این بابت دارند، به هرحال مناطق آزاد راه درازی در پیش دارند.