ورشکستگی همیشه بد نیست

بانک‌های ضعیف را چگونه باید شناسایی کرد و در برخورد با آنها باید چه ملاحظاتی مدنظر قرار داشته باشد؟ بر اساس تعریف بانک تسویه بین‌المللی «بانک ضعیف بانکی است که نقدینگی یا توانایی مالی آن آسیب دیده است یا اینکه اگر به فوریت بهبودی اساسی در وضعیت مالی، پروفایل ریسک، مدل کسب و کار، سیستم‌های کنترل و مدیریت ریسک یا کیفیت ساختار و مدیریت آن صورت نگیرد، وضعیت نقدینگی و توانایی مالی آن به خطر خواهد افتاد.» در این تعریف، مشکلات جزیی و مقطعی موجب ضعیف تلقی شدن بانک نمی‌شوند. به عبارت دیگر، این مشکلات اساسی و بنیادین هستند که منجر به ضعف بانک می‌شوند نه مشکلات موردی و جزیی.

پرسش مهم دیگر این است که اهداف شناسایی و برخورد با بانک‌های ضعیف چیست؟ به طور خلاصه، اهداف شناسایی و برخورد با بانک‌های ضعیف همان اهداف نظارت بانکی هستند؛ یعنی حفظ ثبات در نظام مالی و اعتماد عمومی به آن و همچنین کاهش ریسک زیان سپرده‌گذاران و سایر طلبکاران بانک‌ها و موسسات اعتباری. به طور خاص‌تر، هدف از شناسایی و برخورد با بانک‌های ضعیف عبارت است از حفظ ارزش دارایی‌های بانک‌های ضعیف با به حداقل رساندن گسست و اختلال در عملیات آنها و نیز به حداقل رساندن هزینه‌های ورشکستگی و تصفیه و اثر سیستمی مشکلات آنها. با این حال، برای حفظ ارزش دارایی‌های بانک و جلوگیری از تسری مشکلات آن به سایر بانک‌ها، همواره حفظ موجودیت حقوقی و اقتصادی آن مناسب‌ترین گزینه نیست و گاه چاره‌ای جز این نیست که شخصیت حقوقی و عملیات اقتصادی بانک خاتمه یابد.
در چنین مواردی هدف از برخورد با بانک ضعیف این است که عملیات ورشکستگی آن با کمترین هزینه برای سپرده‌گذاران بانک، طلبکاران آن، نظام بانکی و سایر ذی‌نفعان انجام شود. پس از این مقدمه نوبت به معرفی 9 اصل بنیادین حاکم بر شناسایی و برخورد با بانک‌های ضعیف می‌رسد.

اصل اول: شناسایی ریسک در مراحل اولیه. مقصود از این اصل این است که ناظران بانکی باید از ابزارهای آینده‌نگر (نظیر سیستم اخطار در مراحل اولیه، نظارت بر نحوه مدیریت بانک‌ها و آزمون فشار) استفاده کنند تا در مراحل اولیه ضعف بانک به آن پی ببرند. روشن است که شناسایی ریسک‌ها در مراحل اولیه می‌تواند به حل آن در همان مراحل آغازین و با هزینه کمتر کمک کند.

اصل دوم: مداخله در مراحل اولیه. مقصود از این اصل این است که ناظران، باید در همان مراحل اولیه که ضعف بانک مشخص شد فوراً در امور آن مداخله کنند. تجربیات بسیاری از کشورها نشان می‌دهد سهل‌انگاری و عدم اقدام از سوی ناظران در مراحل اولیه می‌تواند موجب تشدید مشکلات بانک‌های ضعیف شود و اجازه دهد که این مشکلات با سرعت بیشتری رشد کنند و گسترش یابند. این امر به نوبه خود باعث می‌شود حل مشکلات بانک‌ها دشوارتر و پرهزینه‌تر شود. با این حال، بانک تسویه بین‌المللی در این خصوص تصریح می‌کند که حتی با وجود این اصل، باید دست ناظران بانکی در خصوص اینکه مداخله اولیه را دقیقاً در چه وقتی انجام دهند باز باشد و نمی‌توان زمان از پیش تعیین شده و دقیقی را برای این امر معین و ناظران را مقید به اجرای دقیق و سفت و سخت آن کرد.

اصل سوم: کارایی. مقصود از این اصل این است که ناظران بانکی در هنگام تصمیم‌گیری راجع به اقداماتی که در خصوص بانک ضعیف انجام خواهند داد باید بر اساس اطلاعاتی که در اختیار دارند تمامی هزینه‌های اقدامات خود از جمله هزینه‌های برخورد با بانک‌های دارای اهمیت سیستمی و بی‌ثباتی احتمالی را که در نتیجه اقدامات آنها دامنگیر کل سیستم مالی کشور خواهد شد در نظر گیرند و با ملاحظه این آثار و هزینه‌ها، کارآمدترین اقدام برای برخورد با بانک ضعیف را انتخاب کنند.

اصل چهارم: انعطاف‌پذیری. بر اساس این اصل، باید ناظران بانکی با توجه به وضعیت خاص هر بانک ضعیف، اقدامات خاصی را در مورد آن انجام دهند. علاوه بر این، بسته به اینکه مشکلات بانک در کدام مرحله قرار دارند (مراحل اولیه یا مراحل پیشرفته) باید اقدامات متفاوتی در خصوص آن اتخاذ شود. علاوه بر این، در خصوص آن دسته از بانک‌های ضعیف که امکان بقای آنها و ادامه فعالیت‌شان وجود ندارد، ناظران بانکی باید با همکاری و هماهنگی با مقامات تصفیه و نهادهای متولی این امر، اقدامات خود را انجام دهند.

اصل پنجم: روشن بودن نقش‌ها و وظایف در ساختار داخلی مقام نظارتی. مقصود از این اصل این است که در ساختار سازمانی مقام نظارتی، مسوولیت‌ها و وظایف مربوط به شناسایی و برخورد با بانک‌های ضعیف به روشنی تبیین شده باشند و هر شخص و بخشی در داخل مقام نظارتی دقیقاً بداند که در این خصوص چه وظیفه‌ای بر عهده او گذاشته شده است. مقام مسوول و مرتبط با شناسایی و برخورد با بانک‌های ضعیف باید جایگاهی داشته باشد که با این نقش و وظیفه تناسب داشته باشد. علاوه بر این، باید یکسری استانداردهای اخطار اولیه وجود داشته باشد که بر اساس آنها مشخص شود چه وقت مقامات مزبور حق مداخله در امور بانک ضعیف را پیدا می‌کنند.

اصل ششم: انسجام. بر اساس این اصل، اقدامات نظارتی باید با یکدیگر هماهنگ باشند و نباید موجب آن شوند که فضای رقابتی در بانک‌ها از میان برود. همچنین این اقدامات نباید موجب آن شوند که ابهام و عدم اطمینان در فضای بانکداری به وجود آید. در این خصوص، لازم است یک سیستم رتبه‌بندی نظارتی در کشور وجود داشته باشد. با وجود چنین سیستمی، این اطمینان حاصل خواهد شد که با بانک‌هایی که در وضعیت مشابهی قرار دارند، برخورد مشابهی صورت خواهد گرفت.

اصل هفتم: شفافیت و همکاری. در صورتی که اطلاعات ناکافی یا نادرست از وضعیت بانک‌ها وجود داشته باشد، هزینه‌های برخورد با بانک‌های ضعیف برای همگان افزایش می‌یابد. از یک‌سو مقام نظارتی نمی‌تواند تصمیمات درستی اتخاذ کند و از سوی دیگر، سپرده‌گذاران و طلبکاران بانک بر اثر تصمیمات نادرستی که اتخاذ می‌شوند متضرر خواهند شد. از این‌رو بانک مورد بحث و مقام نظارتی باید به طور جدی و گسترده به تبادل اطلاعات با یکدیگر بپردازند. با این حال، مساله دیگری که وجود دارد این است که اطلاعات مربوط به بانک تا چه میزان در اختیار عموم مردم قرار گیرند. تصمیم‌گیری در این خصوص دشوار است و باید حساسیت‌های خاص این امر (امکان ایجاد بحران و التهاب عمومی) را مدنظر قرار داد. از این‌رو در خصوص اطلاع‌رسانی عمومی وضعیت یک بانک ضعیف قاعده عامی وجود ندارد و باید به طور موردی تصمیم‌گیری کرد. آنچه در این تصمیم‌گیری باید مدنظر قرار گیرد این است که آیا اطلاع‌رسانی عمومی به مقام نظارتی کمک می‌کند تا به اهداف خود دست یابد یا خیر؟

اصل هشتم: اجتناب از مشکلات سیستمی بالقوه. به منظور اجتناب از اختلال در رقابت در بازارهای مالی، همه بانک‌ها باید مشمول چارچوب مقرراتی و نظارتی واحدی باشند. این امر هم در دوران عادی جاری است و هم در دوران بحران. با این حال،‌ منطقی است که برای بانک‌هایی که دارای اهمیت سیستمی هستند مقررات و ضوابط سفت و سخت‌تری وجود داشته باشد. این بانک‌ها ارتباطات بیشتری در بازار بین‌بانکی دارند و لذا آثار ورشکستگی آنها می‌تواند شدیدتر باشد. علاوه بر این، به دلیل بزرگ بودن این بانک‌ها، آثار جانبی ناشی از ورشکستگی آنها بر کل اقتصاد و جامعه بیشتر است. البته باید توجه داشت که مشکلات سیستمی لزوماً ناشی از ورشکستگی بانک‌های بزرگ نیستند بلکه گاه ممکن است ورشکستگی چند بانک کوچک به طور همزمان منجر به بروز مشکل شود.

اصل نهم: آمادگی در مراحل اولیه. از آنجا که تغییر وضعیت بانک‌ها و ضعیف شدن آنها ممکن است به سرعت اتفاق بیفتد، لازم است مقامات نظارتی این آمادگی را داشته باشند که به سرعت عمل کنند تا در همان مراحل آغازین کار، پاسخ مناسبی به وضعیت بانک ضعیف بدهند. در خصوص بانک‌هایی که دارای اهمیت سیستمی هستند این آمادگی اهمیتی دوچندان دارد. این اصل، هم شامل مقام نظارتی می‌شود و هم شامل خود بانک. بانک‌های دارای اهمیت سیستمی باید ملزم شوند که برنامه‌های بهبود (recovery plan) داشته باشند که در آنها مشخص شده باشد در هنگام بحران چه اقداماتی را انجام خواهند داد و برای پیشگیری از ورشکستگی بانک در آن شرایط چه خواهند کرد. در این برنامه‌ها نباید بانک فرض کند که در مواقع بحران با کمک دولت یا بانک مرکزی به عنوان وام‌دهنده نهایی مشکلات او حل خواهد شد. مقامات نظارتی باید بانک‌های دارای اهمیت سیستمی را مشخص و برنامه‌های بهبود آنها را مطالعه و ارزیابی کنند و البته خود مقامات نظارتی باید برنامه‌های از پیش تعیین‌شده‌ای را برای برخورد با بانک‌های ضعیف و اقدام در مواقع بحران داشته باشند.

اصول یاد شده می‌توانند راهنمایی برای تدوین ضوابط حاکم بر برخورد با بانک‌های ضعیف باشند. مساله‌ای که متاسفانه کشورمان در حال حاضر با آن روبه‌روست و به دلیل فقدان تجربه کافی در این زمینه، هنوز راهکارهای مشخص و دقیقی برای این امر تعریف و اعمال نشده است. با این حال، لازم نیست که تمامی درس‌هایی را که کشورهای دیگر با صرف هزینه‌های گزاف به دست آورده‌اند ما نیز با تجربه به دست آوریم و می‌توانیم با استفاده از مطالعات بین‌المللی که حاصل تجربیات دیگران است به بهای اندکی آن درس‌ها را بیاموزیم. البته این امر به معنای سادگی و بساطت مساله شناسایی و برخورد با بانک‌های ضعیف نیست؛ بلکه در این زمینه پیچیدگی‌های بسیاری وجود دارند که لازم است سیاستگذاران با صرف وقت و حوصله کافی در جهت درک بیشتر این پیچیدگی‌ها تلاش کنند.