تاریخ انتشار:
جامعه‌شناسی علاقه‌مندی ایرانیان به کارمندی دولت در گفت‌وگو با علی‌اصغر سعیدی
ملوک‌الطوایفی در ادارات دولتی
برخلاف تعبیری که ماکس وبر درباره بوروکراسی به کار برده و آن را «قفس آهنین» نامیده است، می‌توان گفت نه‌تنها چنین تعبیری درباره سازمان‌های دولتی ما صدق نمی‌کند، بلکه سازمان‌های دولتی برای کارمندان ایرانی بهشت است.
علی‌اصغر سعیدی، جامعه‌شناس و عضو هیات علمی دانشگاه تهران با اشاره به نوسازی سازمان‌ها و ایجاد بوروکراسی جدید توسط رضا‌شاه، می‌گوید: «دولت برای یکپارچگی قدرتش نیاز داشت ثبات به وجود بیاورد و ملوک‌الطوایفی را که به صورت تاریخی همواره عامل بی‌ثباتی سیاسی بود، از بین ببرد. اما پیامد ناخواسته این اقدام، ورود تفکر ملوک‌الطوایفی به داخل سازمان‌های ایرانی بود.» این جامعه‌شناس با بیان این نکته که در سازمان‌های دولتی شبکه روابط غیررسمی بسیاری از امور را اداره می‌کند، ورود روابط خانوادگی و شبکه‌های خویشاوندی و محلی به سازمان‌های مدرن دولتی را به عنوان عاملی برای ایجاد محیطی امن در سازمان‌ها تشریح می‌کند و می‌گوید: «پیامد ناخواسته جامعه‌شناختی این محیط امن عدم کارایی سازمانی است.»
ریشه‌های بوروکراسی دولتی در ایران به‌طور مشخص به ظهور دولت پهلوی اول و نوسازی‌های آن دوره برمی‌گردد. البته تاسیس سازمان‌های دولتی مدرن از قرن نوزدهم میلادی و عصر امتیازات در اواخر قاجاریه آغاز شد. در آن دوره لزوم نوسازی گمرکات و تاسیس بانک با ورود کشورهای خارجی برای کشف و استخراج نفت و همچنین امتیازات و انحصارات مختلف، مستلزم این بود که سازمان‌های مختلفی تشکیل شوند. بنابراین ریشه‌های تاسیس بوروکراسی مدرن به دوره قاجار برمی‌گردد، اما دولت رضا‌شاه با نوسازی و ایجاد سازمان‌ها، ارتش، نظام آموزشی، ثبت احوال، ثبت اسناد، دادگستری و... بوروکراسی جدیدی به وجود آورد. همین بوروکراسی یکی از عوامل مشروعیت دادن و قدرت‌بخشی به دولت بوده است. دولت برای یکپارچگی قدرتش نیاز داشت ثبات به وجود بیاورد و ملوک‌الطوایفی را که به صورت تاریخی همواره عامل بی‌ثباتی سیاسی بود، از بین ببرد. اما پیامد ناخواسته این اقدام، ورود تفکر ملوک‌الطوایفی به داخل سازمان‌های ایرانی بود. همین عامل سازمان‌های ایرانی را در میان کشورهای توسعه‌یافته و حتی در حال توسعه منحصر به فرد می‌کند. ماکس وبر بوروکراسی را «قفس آهنین» می‌نامد و اصولاً تصور او بر این است که سازمان‌های دولتی سازمان‌هایی خشک، رسمی و سلسله‌مراتبی هستند اما علاقه‌مندی مردم ایران به این سازمان‌ها که در اصل باید خشک و رسمی باشند به این علت است که زندگی سنتی مردم به درون این سازمان‌ها خزیده است. ریشه‌های علاقه‌مندی مردم به اشتغال در بخش دولتی در این نکته خوابیده است که معمولاً وقتی درباره علل کارمند دولت شدن، پرسیده می‌شود پاسخ می‌دهند «آب‌باریکه‌ای» هست. این تعبیر یکی از عوامل بنیادی علاقه مردم به کارمندی دولت را نشان می‌دهد. در ایران دولت در مقابل جامعه مدنی و بازار مقتدر است. به همین دلیل مردم هم سعی می‌کنند خود را به دولتی متصل کنند که در تمامی امور دخالت می‌کند. تاریخ ایران پر از بی‌ثباتی‌های حاصل از انقلاب و شورش است. این بی‌ثباتی‌ها بر کار و کسب غیردولتی‌ها تاثیر داشته است، اما دولت همیشه سر جایش است. در تاریخ معاصر ما حتی یک مورد ورشکستگی دولت رخ داده است. در دولت امینی رسماً اعلام شد دولت ورشکسته است. در آن دوره سازمان تدارکات کشوری تشکیل دادند و اجناس مورد نیاز را به کارمندان دولت می‌رساندند. در بعضی سازمان‌ها به جای حقوق نقدی به کارمندان دولت مصالح ساختمانی و اجناس دیگر نقدی داده می‌شد. با چنین تجربه‌هایی این موضوع در خاطره ایرانیان ثبت می‌شود که حتی در بدترین شرایط، دولت به کارمندانش می‌رسد. اهمیت این موضوع با توجه به این مساله آشکار می‌شود که ما دولت رفاه و سازمان‌های بیمه‌ای و حمایتی قدرتمندی نداریم که در مواقع بیکاری یا دیگر آسیب‌ها از افراد بخش خصوصی و غیر‌دولتی حمایت کنند.
تفاوت‌های اساسی سازمان‌های اداری ایرانی با سازمان‌های اداری در کشورهای دیگر و همچنین بین شرکت‌های خصوصی و ادارات دولتی ایرانی چیست؟
در یک شرکت خصوصی درست کردن یک شبکه روابط اجتماعی امکان ندارد یا امکانش بسیار اندک است و همیشه کارفرما سعی می‌کند با اعمال شیوه‌های دیگر، تضاد منافع را به نفع خودش با کارمندان کم کند. به‌طور مثال من در تحقیقی که درباره زندگی صنعتگران داشتم متوجه شدم صنعتگرانی که حتی اعضای خانواده‌شان به سن کار نرسیده بودند، وقتی شرکت‌شان بزرگ می‌شد، سعی می‌کردند به کارکنان القا کنند که آنها را هم جزو خانواده خود می‌دانند و با این کار تضاد منافع را حل کنند، ولی اجازه نمی‌دادند یک شبکه روابط غیررسمی تشکیل شود. چون هر نوع شبکه روابط غیررسمی تضاد منافع را بیشتر می‌کند؛ مثلاً فعالیت‌های افراد برای اعتصاب و حفظ منافع خود به ضرر کارفرما تمام می‌شود. شبکه روابط غیررسمی در لایه‌های مختلف سازمان بین مدیران، کارمندان و کارگران متفاوت است و باید جلوی این شبکه‌ها را گرفت. در سازمان‌های مدرن کشورهای توسعه‌یافته عموماً این کار انجام می‌شود. در بخش خصوصی نیز امکان تشکیل این شبکه وجود ندارد و کارفرما همیشه سعی می‌کند جلوی آن را بگیرد. البته اخیراً بعضی از سازمان‌های غربی سعی کرده‌اند از این شبکه‌ها استفاده کنند که به آن تاسیس نوعی نظام پست فوردیسم می‌گوییم. یعنی می‌شود از این سرمایه اجتماعی برای افزایش کارایی استفاده کرد. با این حال معمولاً در عمل این سیستم هم در بسیاری از سازمان‌های مدرن غربی، چه دولتی و چه خصوصی اعمال نمی‌شود؛ یعنی آنها هم روابطی خشک دارند و تلاش می‌کنند روابط غیررسمی به وجود نیاید. اما در سازمان‌های ایرانی این روابط غیررسمی به وجود آمده و بسیار هم گسترده است. شاید از بیرون به نظر برسد ساختار سازمانی در سازمان‌های دولتی ایرانی سلسله‌مراتبی است و اقتدار سازمانی از بالا به پایین حاکم است، اما با کمال تعجب شبکه‌هایی در سازمان به وجود می‌آید که اقتدار سلسله‌مراتبی را کم می‌کند و شبکه روابط غیررسمی بسیاری از امور را اداره می‌کند.
البته در دهه 60 دالتون، محقق آمریکایی، در آمریکا تحقیقی کرده که نشان می‌دهد در شرکت‌های بزرگ هم این وضعیت حاکم است. ولی در این شرکت‌ها این شبکه بین مدیران وجود دارد اما در ایران این شبکه را بین سطوح مختلف می‌بینیم. در ابتدای بحث از خزیدن ملوک‌الطوایفی به درون سازمان‌های ایرانی صحبت کردم، می‌توان تعبیر دیگری هم به کار برد؛ یعنی روابط خانوادگی که عموماً در بنگاه‌های خانوادگی و خویشاوندی حاکم است، به سازمان‌های مدرن دولتی هم آمده است. این شبکه‌ها می‌تواند با پیوندهای ضعیف شکل گرفته باشد که شبکه‌ای از دوستان است یا با پیوندهایی قوی‌تر شکل گرفته باشد که شامل اقوام و اعضای خانواده و خویشان است. این موضوع در سازمان‌های ما بسیار زیاد است. کارمندی که پدرش در سازمان بوده، خودش هست، پسر و برادرزاده‌اش هم در همان سازمان کار می‌کنند. در بعضی سازمان‌ها هم می‌بینیم که تعداد زیادی از کارکنان اهل یک شهر خاص هستند چون یکی از مدیران ارشد اهل آن شهر بوده و توانسته چنین شبکه خویشاوندی و محلی را وارد سازمان کند. این شبکه روابط محیط امنی درست می‌کند که البته پیامد ناخواسته جامعه‌شناختی این محیط امن عدم‌کارایی سازمانی است.
منظور شما این است که محیط امن حاصل از شبکه روابط غیررسمی سبب جذب بیشتر افراد به درون سازمان دولتی می‌شود؟
بله، چون به دست آوردن شغل از طریق این روابط آسان‌تر است، افراد از این روش استفاده می‌کنند. نه‌تنها این شبکه در سازمان‌های دولتی شغل ایجاد می‌کند بلکه از فرد در زمینه نگه داشتن و حفاظت از شغل هم حمایت می‌کند. یعنی یکی از دلایل علاقه‌مندی ایرانیان به سازمان‌های دولتی این است که کمتر امکان دارد از این سازمان‌ها اخراج شوند، به این دلیل که کارمندان در چنین سازمان‌هایی از طریق شبکه روابط غیررسمی اقتدار پیدا می‌کنند و در نتیجه احتمال اخراج این کارکنان در اثر کم‌کاری و سوء‌استفاده‌های دیگر کم می‌شود. در تاریخ سازمان‌های ایرانی فقط در یک مقطع و دوره بسیار کوتاه در دوران انقلاب افراد بسیاری را پاکسازی کرده‌ایم.
پاکسازی سازمان‌ها در آن دوره به حذف شبکه‌های غیررسمی از سازمان‌ها کمک کرده است؟
نه، اتفاقاً شاید این وضعیت را بدتر هم کرده باشد؛ چون تعدادی از سران این سازمان‌ها در آن دوره حذف شدند، اما در مقابل فرصتی فراهم شد که شبکه‌های مختلفی وارد این سازمان‌ها شوند. به‌ویژه باید توجه کرد که برای به قوام رسیدن انقلاب، شبکه‌های غیررسمی بسیاری فعال شدند تا سازمان‌ها از کار بیفتند تا رژیم سقوط کند. بعد از انقلاب عده دیگری وارد سازمان‌ها شدند، اما به جای اینکه سازمان‌ها افراد را به صورت تخصصی جذب کنند، در دوره‌ای از این حالت خارج شدند. در نتیجه افراد مختلفی وارد سازمان‌ها شدند و شبکه‌های روابط شخصی یا اجتماعی و خویشاوندی در درون سازمان‌ها قوی‌تر شد.
ممکن است در سال‌های اخیر با کاهش درآمدهای نفتی، کسری بودجه دولت منجر به کاهش رفاه بخشی از کارمندان دولت شده باشد. همچنین با محدودیت استخدام‌های رسمی و افزایش استخدام‌های قراردادی، می‌توان گفت امنیت شغلی کارکنان دولت هم به اندازه سابق، بالا نیست. به نظر شما این شرایط بر کمتر شدن جاذبه‌های کارمندی دولت تاثیر گذاشته است؟
شاید در دو دهه اخیر تغییری در گسترش سازمان‌های اداری ایجاد شده باشد. اتفاقی که شما به آن اشاره می‌کنید درست است. اگر به آمارها نگاه کنیم از دهه 1370 که سعی شد بوروکراسی دولتی افزایش نیابد، اشتغال دولتی کمتر شد. از سوی دیگر اشتغال بخش خصوصی هم افزایش یافت. اما دلیلی وجود دارد که باعث می‌شود علاقه‌مندی به کارمندی دولت همچنان سرجایش باقی بماند. این موضوع به دو شکل نیروی کار مربوط است. نیروی کار در کشورها دو فرم یا شکل دارد؛ یک شکل این است که دولت بزرگ‌ترین کارفرماست و شکل دیگر که عموماً در نظام‌های اقتصادی مبتنی بر بازار مشاهده می‌شود این است که دولت بر اشتغال بخش خصوصی نظارت می‌کند. ما در کشورمان هر دو شکل را داریم؛ یعنی دولت هم کارفرما مانده و هم بر اشتغال بخش خصوصی نظارت می‌کند. در سال‌های اخیر دولت میزان استخدام‌های خود را محدود کرده و این رقم پایین آمده است، اما باید توجه کرد که محدودیت استخدام دولتی لزوماً به معنای کاهش علاقه‌مندی مردم به اشتغال در این بخش نیست. دولت هنوز سیستم بوروکراسی خود را تغییر نداده و سیستم بوروکراتیک ما بر اساس حمایت از شغل است نه بر اساس شایستگی. معمولاً افراد جویای کار به‌ویژه فارغ‌التحصیلان دانشگاهی بیشتر به اشتغال در بخش دولتی تمایل دارند. بیشتر محققان علت این موضوع را در حفاظت از شغل می‌دانند. توجه به بیکاری گروه‌های سنی هم اهمیت امنیت شغلی را نشان می‌دهد؛ بیکاری گروه‌های سنی بالای 30 سال که بیشتر در بخش دولتی شاغل هستند بسیار پایین است و بیکاری در رده سنی 20 تا 30 سال خیلی بالاست، به این دلیل که در این رده سنی افراد هنوز وارد بازار کار نشده‌اند یا در بخش خصوصی فعالیت می‌کنند. امنیت شغلی جذابیت اشتغال در بخش دولتی را افزایش می‌دهد. البته در حال حاضر در بخش خصوصی هم امنیت شغلی بالاست چون دولت بر اشتغال این بخش از طریق قانون کاری که بیشتر حامی کارگر است، نظارت می‌کند. البته اخیراً برای افزایش انگیزه بخش خصوصی اقداماتی صورت گرفته و میزان حمایت از کارگر تا حدی کمتر شده است.
چطور می‌توان علاقه جمعیت جویای کار به مشاغل دولتی و خصوصی را تعدیل کرد؟
در این مورد ابتدا باید به چند ویژگی سازمان‌های مدرن و مقایسه آن با وضعیت ایران توجه کرد. اگر این ویژگی‌ها مشخص شوند راه‌حل نیز مشخص خواهد شد. اولین ویژگی سازمان‌های اداری مدرن این است که عموماً این سازمان‌های اداری مشروعیت خود را از روابط عقلانی می‌گیرند. روابط عقلانی به این معنی است که اول باید اقتدار سلسله‌مراتبی به صورت قاطعانه اعمال شود. در سازمان‌های ما این اقتدار هرمی وجود ندارد و کسانی که در راس ساختار سازمانی قرار دارند، لزوماً قدرتمندتر نیستند. از سوی دیگر از بیرون سازمان هم می‌توانند به اقتدار سازمانی وارد شوند، مساله‌‌ای که قبل از انقلاب کمتر بود. البته در آن دوران هم افرادی مثل درباری‌ها سعی می‌کردند به اقتدار سازمان‌ها وارد شوند و اعمال نفوذ کنند، اما در مواردی که مدیر سازمان قوی بود موفق نمی‌شدند. برخی مدیران کارکشته مانند دکتر نیازمند و ابتهاج اجازه نمی‌دادند این اتفاق رخ دهد. اما عموماً این سازمان‌ها شبکه‌های خاص درون خودشان را به وجود می‌آوردند و سازمان‌ها به ملک طلق بعضی افراد تبدیل شده بودند. البته این وضعیت هنوز هم در برخی سازمان‌ها وجود دارد، چون اقتدار سازمانی هم در این شبکه‌هاست. هرچند تفاوتی که در این زمینه وجود دارد این است که در شرایط حاضر اقتدار سازمانی هم در این شبکه‌های روابط شخصی و هم در بین برخی قدرت‌های غیررسمی بیرونی وجود دارد. چنین مسائلی اقتدار سازمانی را زیر سوال می‌برد. به نظر من این پدیده جدیدی است. در هر صورت باید گفت در سازمان‌های ما اقتدار سلسله‌مراتبی به‌طور قاطعانه اعمال نمی‌شود. در حال حاضر می‌بینیم وزیرانی که با برنامه و اندیشه بر سر کار آمدند به دلیل موانع سازمانی موفق نشده‌اند. مثلاً آقای میدری در مصاحبه‌ای گفته‌اند سازمان مانع کارشان بوده است. شاید برخی دیگر هم ابراز نکنند. برای جا انداختن و عملی کردن برخی مفاهیم از جمله مفهوم شهروندی یا ایجاد تغییراتی در نظام بیمه یا انتقال قدرت به سازمان مدیریت که به یک سازمان روان نیاز است که در آن دستور از بالا بیاید و اجرا شود، به مانع سخت سازمانی برمی‌خورد چون با شبکه‌های روابط غیررسمی که قدرت را ذخیره کرده‌اند و این تغییرات منافع‌شان را به هم می‌زند روبه‌رو هستند. در سازمان‌های دولتی ما، دستور از بالا صادر می‌شود، اما برخی آن را اجرا نمی‌کنند، چون ممکن است منافع خودشان به خطر بیفتد. گاهی هم می‌بینیم که اساساً آن سازمان طوری ساخته نشده که این دستورات را انجام بدهد. دومین ویژگی سازمان‌های مدرن اجرای قواعد و استانداردهاست، اما در سازمان‌های ما قواعد و استانداردها اجرا نمی‌شود. مثلاً ما می‌بینیم که در سازمانی پرونده‌ای گم می‌شود، در حالی که نباید در هیچ سازمانی این اتفاق بیفتد. رخ دادن چنین اتفاقی در سازمان مدرن فاجعه است. سومین ویژگی سازمان‌های مدرن استفاده از تنبیه و تشویق است، اما این سیستم به ویژه در بخش تنبیه در سازمان‌های ما اجرا نمی‌شود. به همین دلیل در این سازمان‌ها محیطی امن وجود دارد. البته تنبیه لزوماً به معنای اخراج نیست، بلکه به صورت پایین آوردن رده سازمانی است، اما مقررات و همچنین شبکه روابط غیررسمی در سازمان‌های ما اجازه تنبیه را نمی‌دهند. چهارمین ویژگی سازمان‌های مدرن داشتن کارمندان تمام‌وقت است، اما در حال حاضر وضعیت کارکنان سازمان‌های دولتی در کشور ما این‌طور نیست. همین موضوع یکی از عوامل علاقه‌مندی مردم به داشتن شغل دولتی است، چون می‌دانند با کار کردن در سازمان‌های دولتی می‌توانند شغل دومی هم داشته باشند. بسیاری از کارمندان دولت از پایین بودن حقوق خود گله می‌کنند، اما واقعیت این است که می‌توانند چه در داخل سازمان و در ساعات کاری و چه خارج از آن به کارهای دیگری هم بپردازند. ویژگی پنجم سازمان‌های مدرن برقراری نوعی جدایی بین وظایف رسمی سازمانی و زندگی خصوصی و خارج از سازمان کارکنان است. معمولاً در سازمان‌های ما این جدایی وجود ندارد. بنابراین به نظر می‌رسد فردی که به سازمانی می‌آید آن سازمان را مثل خانه خود می‌بیند. ششمین ویژگی سازمان‌های مدرن پاسخگو بودن است، اما در سازمان‌های دولتی کشور ما پاسخگویی نه به بالادست و نه به ارباب رجوع وجود ندارد. هفتمین ویژگی سازمان‌های مدرن این است که به ارباب رجوع به صورت غیرشخصی نگاه می‌شود، اما در سازمان‌های دولتی ما، کارمندان ارباب رجوع را به صورت غیرشخصی نمی‌بینند. مساله فساد و رشوه نیز از همین جا ناشی می‌شود که به ارباب رجوع به صورت شخصی نگاه نمی‌شود و کارمندان هر‌طور که خودشان می‌خواهند با ارباب رجوع برخورد می‌کنند و رفتار با یک ارباب رجوع ممکن است با ارباب رجوع دیگر فرق کند. ویژگی هشتم سازمان‌های مدرن این است که در این سازمان‌ها منابع مادی سازمان از منابع شخصی جداست. در حالی که در سازمان‌های دولتی ایران معمولاً کارمندان اتاق و میزشان را ملک شخصی خود می‌دانند و برخی کارمندان به‌راحتی از اموال و دارایی‌های سازمان‌ها استفاده شخصی می‌کنند. در نهایت برخلاف تعبیری که ماکس وبر درباره بوروکراسی به کار برده و آن را «قفس آهنین» نامیده است، می‌توان گفت نه‌تنها چنین تعبیری درباره سازمان‌های دولتی ما صدق نمی‌کند، بلکه سازمان‌های دولتی برای کارمندان ایرانی بهشت است. به‌طور خلاصه اگر راهی برای کسب ویژگی‌های سازمان‌های مدرن وجود داشته باشد، این راه رفتن به سمت ویژگی‌های اصلی سازمان‌های مدرن است که به آنها مشروعیت عقلانی می‌دهد. در حالی که هم اکنون سازمان‌های ایرانی مشروعیت عقلانی ندارند.
موضوع علاقه به کارمندی دولت را با چه شاخص‌هایی می‌توان سنجید؟
آغاز به کار سازمان‌های مدرن با اجرا و حاکمیت نظام تیلوریسم یعنی مدیریت علمی مصادف است، اما بعد به سمت مدیریت عوامل و روابط انسانی رفته است. این مراحل طی شده با این هدف که کارایی افراد افزایش پیدا کند و خودبیگانگی در کارکنان این سازمان‌ها کاهش پیدا کند، چون به این نتیجه رسیده‌اند که سیستم تیلوری و نگرش سازمانی بر مبنای تقسیم کار و تخصص، با توجه به سلسله‌مراتب اداری به‌تدریج ممکن است به دلیل مسخ شدن افراد در کار باعث کاهش کارایی شود. بر همین اساس تغییراتی در مدیریت نیروی انسانی سازمان‌ها ایجاد شد. تسهیلات رفاهی گوناگون و انواع مرخصی‌های مختلف استعلاجی، با حقوق و بی‌حقوق یا حتی مرخصی‌های زایمان برای مادران و همسران که در حال حاضر در سازمان‌های کشورهای توسعه‌یافته در نظر گرفته می‌شود، همه در همین راستا و برای علاقه‌مند کردن کارمندان و افزایش کارایی در سازمان‌هاست. اما در سازمان‌های ایرانی قبل از مراحل مورد اشاره، مرحله خویشاوندی وجود داشته است که افراد را به این شغل‌ها جذب کرده است. شاید حقوق خیلی مهم به نظر برسد، اما گاهی وقتی حقوق مدیران و کارمندان دولتی را با مدیران و کارکنان بخش خصوصی مقایسه می‌کنیم می‌بینیم کارکنان بخش خصوصی حقوق بیشتری دارند، اما باز جذابیت بخش‌های دولتی بیشتر بوده است. اکثر مدیران بخش‌های صنعتی در دوران پهلوی که من درباره فعالیت‌شان با آنها مصاحبه کردم نسبت به بخش دولتی حقوق‌های خیلی بالاتری می‌گرفتند و حتی حقوق‌شان از حقوق‌های شرکت نفت نیز بیشتر بوده است. با این حال شاخص‌هایی مانند حقوق و دستمزد لزوماً شاخص‌های مناسبی نیستند. باید به شاخص‌های غیردستمزدی و غیرمالی هم توجه کرد. امنیت، روابط غیررسمی و اقتدار غیررسمی که افراد در سازمان‌ها پیدا می‌کنند و به حفاظت از شغل منجر می‌شود در علاقه‌مند کردن مردم به کارمندی دولت اهمیت بیشتری دارد.
دیدگاه تان را بنویسید