آموزه هایی از یک تجربه

موضوع جابه‌جایی پایتخت یا انتقال بخشی از آن به نقطه‌ای دیگر برای کاستن از بار تحمیل‌شده بدان یا گریز از معضلاتی که مسوولانش مجبور به پاسخگویی در قبال آن باشند را، بارها شنیده‌ایم. انتقال از سن پترزبورگ (پتروگراد) به مسکو، از کلکته به دهلی و بعداً به دهلی‌نو (شهر جدید)، از کراچی به نقطه‌ای در نزدیکی راولپندی که بعدها اسلام‌آباد نام گرفت، از ریودوژانیرو به برازیلیا، از استانبول به آنکارا، از ملبورن به کانبرا، از آلماتی به شهر جدید آستانه و یا انتقال مرکز سیاسی اداری کشور مالزی به حومه کوالالامپور در ناحیه‌ای به نام پوتراجایا، یا انتخاب واشنگتن به عنوان پایتخت بعد از استقلال آمریکا، هر یک داستان خود را دارد و به ما می‌آموزد که در پس هر یک از این تصمیمات دلایل و انگیزه‌هایی وجود داشت که دست زدن به چنان اقدام بزرگی را فارغ از نتایج یا ارزیابی‌های بعدی آن، حداقل در همان زمان توجیه‌پذیر می‌ساخت.

در سال‌های گذشته این موضوع گهگاه به تیتر مطبوعات و مباحث حوزه‌های حرفه‌ای و یا مسوولان سیاست‌های شهری تبدیل شده و بعضاً با همان سرعتی که مطرح می‌شد، جایش را به موضوعات دیگر داده و نشان می‌داد که دغدغه گریزناپذیری است که بنا به شرایط حاد همان دوره‌ها پدید آمده و در لابه‌لای مسائل بزرگ‌تر مبتلا به کشور مجبور به کنار نهادن آن می‌شدند، تا بروز مساله دیگری مجدداً مسوولان را به این فکر اندازد که حل آن در گرو جابه‌جایی پایتخت به نقطه دیگری است. آلودگی هوا، افزایش جمعیت، کمبود و افزایش هزینه مسکن، تهدید زلزله و پیامدهای مدیریتی کشور به دنبال وقوع چنین سوانح مصیبت‌باری از جمله زمینه‌های بازگشایی پرونده انتقال پایتخت در سال‌های گذشته بوده، اما این بازگشت مکرر به پرونده انتقال پایتخت به هر دلیلی که رخ داده باشد، تکرارش حکایت از وجود مشکلاتی دارد که موجب لاینحل باقی ماندن این مشکل و مفتوح ماندن پرونده آن تا امروز شده است. هفته گذشته با طرح این موضوع در مجلس و تصویب مقدمات آن وظیفه بزرگی پیش روی دولت نهاده شده تا چگونگی اجرایی شدن این مصوبه را ارزیابی و نهایتاً عملیاتی کند. شاید اکنون درست همان زمانی باشد که با انجام بررسی‌های دقیق و موشکافانه با روند اتخاذ چنین تصمیمی همراهی کرده و از نظرهای کارشناسانه برای گزینش مناسب‌ترین راه‌حل بهره جوییم تا بعداً از راه بی‌بازگشتی که برگزیدیم تاسف نخوریم. اساس بحثی که در اینجا خواهیم داشت معطوف به این مساله است که انتقال پایتخت، یا جابه‌جایی بخشی از وظایف آن به نقطه‌ای دیگر بدون توجه به همه جوانب آن از یک سو و دستیابی به تصویری واقع‌بینانه از پیامدها و هزینه‌های مترتب بدان از سوی دیگر، غیرمنطقی و غیر قابل دفاع است.

به خصوص اگر به نزدیک‌ترین تجربه در این زمینه یعنی انتقال پایتخت آلمان توجه کنیم و به قضاوت نمایندگان پارلمان این کشور گوش بسپاریم که فقط بعد از 10 سال از گذشت زمان اتخاذ این تصمیم در پارلمان و رای مثبتی که بدان دادند، می‌گفتند شاید اگر در هیجان روزهای آغازین به هم پیوستن دو آلمان در آغاز دهه 1990 نبودیم، تصمیم عاقلانه‌تری اتخاذ می‌کردیم و به هزینه‌های سنگین این انتقال منطقی‌تر نگاه می‌کردیم. در بن نجیب باقی می‌ماندیم و به مدیریت کشوری می‌پرداختیم که خود باید متحمل هزینه‌های زیاد این وحدت و بازسازی زیرساخت‌هایی می‌شد که آلمان شرقی را نسبت به بخش غربی ضعیف و کم‌توان‌تر کرده و همراهی این دو در قالب یک کشور واحد خود پرهزینه بوده و بار سنگینی را بر دوش ملت می‌گذاشت. به نوعی که دیگر توان تحمل هزینه اسباب‌کشی از بن به برلین را به همراه اتهام در سر پروراندن رویاهای « خود‌بزرگ‌بینی آلمانی و بازگشت به نخوت سرکردگی اروپای واحد» بر خود هموار نکنند.

سابقه موضوع در ایران

در برنامه اول (مصوب) جمهوری اسلامی ایران (1372- 1368) در بخش سیاست‌های کلی شهرسازی آمده بود امکان انتقال مرکز سیاسی کشور به نقطه‌ای جدید باید مورد بررسی قرار گیرد. با اینکه آغاز طرح چنین دیدگاه‌هایی به سال‌های پیش از انقلاب باز‌می‌گردد و حتی گهگاه منجر به شروع فعالیت‌ها و مطالعاتی هم می‌شد، اما عملاً به دنبال طرح این مساله در برنامه عمرانی اول (72-68) مقدماتی برای انجام مطالعه امکان‌سنجی انتقال پایتخت و یافتن نقطه مطلوب آن آغاز شد که بیانگر تلاش جهت اجرایی کردن این بند از مصوبه‌های برنامه اول بود. اقداماتی که بعد از پایان جنگ و تحرک‌بخشی به سیاست‌های داخلی و احیای برنامه‌هایی که به سبب شرایط وقوع انقلاب و تحمل جنگی پر‌هزینه برای مدتی مسکوت مانده بود، طبیعی می‌نمود. پایان جنگ و بازگشت به شرایط عادی به بازگشایی مجدد پرونده‌هایی منجر شد که بسته ماندن‌شان قبلاً توجیه کافی داشت. اما این بار تفاوت عمده‌اش با دفعات قبل تصویب نامه مجلس در خصوص عملیاتی کردن این طرح، و درخواست دولت برای تشکیل کمیسیونی به نام انتقال پایتخت توسط وزارت راه و شهرسازی برای بررسی همه‌جانبه عواقب و پیامدهای این تصمیم در چارچوب وظایف و تعهداتی است که با این مصوبه مجلس بر دوش دولت نهاده شده است.

بررسی یک تجربه نه‌چندان دور

پایان جنگ جهانی دوم و شکست آلمان از متفقین در یک عرصه عملی و واقع‌بینانه، عمق اختلاف و تفاوت دیدگاه‌های شرق و غرب را به نمایش گذاشت. در حالی که در طول جنگ با همکاری مثال‌زدنی دو دیدگاه متفاوت و متعارض با یکدیگر در یک عرصه واحد، توانسته بودند این اختلاف دیدگاه‌ها را به کناری بگذارند و با یکدیگر برای شکست یک جریان جهنمی (نازیسم هیتلری)، همکاری جانانه‌ای را به نمایش جهانی گذارند. اما پایان جنگ و شکست نازی‌ها سرآغاز آشکار شدن اختلاف عمیق و تضاد آنتاگونیستیکی بود که بالاخره خود را در جدایی دو آلمان نشان داد. شوروی بخش شرقی (در همسایگی اردوگاه کشورهای وابسته به خود) و آمریکا، فرانسه و انگلیس بخش غربی کشور را حوزه اعمال سرپرستی و قیمومیت خود قرار دادند. این تفکیک حوزه نظارت و مداخله به تدریج منجر به ایجاد دو پایتخت مستقل برای هر یک از دو بخش شرقی و غربی این کشور شد. فرآیند این کار و شکل‌گیری دو پایتخت در دو بخش آلمان، و بعدها موضوع وحدت مجدد دو آلمان، خود بحث بسیار پر‌پیچ و خم و مملو از مسائل قابل توجهی است که در اینجا نمی‌توان به آن پرداخت، اما مساله انتقال پایتخت موضوعی است که به دلیل ارتباط تنگاتنگ آن با مساله‌ای که هم‌اکنون با آن مواجهیم، موضوعی است که در اینجا به آن خواهیم پرداخت. مساله‌ای که اعضای پارلمان آلمان را مجبور به این اعتراف قابل تامل کرد که اگر اتخاذ تصمیم برای تعیین پایتخت پس از وحدت دو آلمان به زمانی بعد از عبور از هیجانات ناشی از وحدت دو آلمان موکول شده بود، شاید چنین تصمیمی را نمی‌گرفتند. زیرا هزینه‌های این انتقال چنان کمرشکن شده بود که آنها را وادار به چنین اعترافی کند. شاه‌بیت چنین نارضایتی هزینه‌هایی بود که در هیجانات اولیه این وحدت، اصلاً به آن نیندیشیده بودند.

آغاز دهه 1990 و فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی سابق، اتفاقی مشابه اما از وجهی دیگر را برای آلمان رقم زد که با از میان برداشتن دیوار برلین به عنوان نماد جدایی آلمان در دو سوی این دیوار، وحدت آلمان شرقی و غربی را به همراه داشت. اتفاق مهمی که به طور طبیعی لزوم یکپارچگی نهادهای مدیریتی این کشور دو تکه شده را به دنبال داشت. اما سوال اصلی این بود که حالا این مدیریت از کدام شهر باید اعمال می‌شد. آیا بن شهر کوچک دانشگاهی در ساحل رود راین در بخش غربی باز هم باید خانه مدیران ارشد کشور باقی می‌ماند، یا اینکه رویای دیگری باید تکمیل‌کننده شیرینی این وحدت می‌شد. برای اتخاذ این تصمیم نمایندگان مردم در مجلس آلمان زمان زیادی صرف نکردند و فرصت کافی برای ارزیابی همه‌جانبه این تصمیم بزرگ به خود ندادند. زیرا چنان سرمست چنین شادمانی بودند که به هر آنچه می‌اندیشیدند دخل بود و نه خرج. نمایندگان دغدغه خرجی که چنین جابه‌جایی و اسباب‌کشی بر دوش‌شان می‌نهاد نداشتند و بازگشت به برلین را بی‌هزینه و یا شاید کم‌هزینه ارزیابی می‌کردند و احتمالاً آنچه را که به دست می‌آوردند آنقدر با‌ارزش تلقی می‌کردند که هر هزینه و خرجی را برای دستیابی بدان توجیه‌پذیر می‌دیدند.

هزینه‌های جابه‌جایی یا انتقال

در تخمین هزینه‌های انتقال و اسباب‌کشی از «شهر دانشگاهی و خواب‌آلود راین لند»، تعابیری که برای صحت انتخاب برلین به جای بن بارها در مطبوعات شنیده می‌شد، شهری که حدود 40 سال «مهم‌ترین، بزرگ‌ترین و بهترین دموکراسی» آلمان را میزبانی کرده بود، بسیار متفاوت بود و از شش میلیارد دلار تا 60 میلیارد دلار را نشان می‌داد. این ارقام نشان‌دهنده سهل‌انگاری فاحشی بود که یا به سبب درست نیندیشیدن به همه جوانب مساله رخ داده بود و یا برای قبولاندن ایده انتقال پایتخت به چنین روشی متوسل شده بودند. اکنون دو دهه بعد از انتقال، هنوز برخی سیاستمداران با این موضوع که همه عملکردها و وظایف پایتخت به برلین منتقل شوند به دلیل هزینه‌های آن موافق نیستند به همین سبب هنوز برخی وزارتخانه‌ها همچنان در بن باقی مانده‌اند و فقط دفتر کوچکی برای انجام وظیفه شرکت در جلسات دولتی و برقراری هماهنگی با سایر وزارتخانه‌ها در برلین ایجاد کرده‌اند. نزدیک به نیمی از 20 هزار کارکنان وزارتی هنوز در بن به سر می‌برند. وزارتخانه‌هایی که باقی ماندند وزارت دفاع، کشاورزی، بهداشت، آموزش و تحقیقات، محیط زیست، اقتصاد، تعاون و توسعه بودند. وزیر مالیه آلمان اکنون بعد از دو دهه از اتخاذ این تصمیم، در اظهار نظرهایش در خصوص موضوع انتقال می‌گوید باید به همکاری مشترک بن و برلین احترام گذاشت در حالی که او 20 سال پیش از موافقان سرسخت انتقال کامل بود. حال باید دید که چه مشکلاتی او را به چنین عقیده‌ای رسانده است. واقعیت این است که فاصله بن تا برلین حدود 600 کیلومتر است آیا هزینه رفت و برگشت و مشارکت در جلساتی که حضور همه اعضای کابینه در آن الزامی است، از انتقال قطعی به برلین کمتر بوده که به چنین ترکیبی از استقرار نهادها در دو شهر، و برجای گذاشتن بخشی از تشکیلات در بن تن در بدهند. این تصویر هنگامی روشن‌تر می‌شود که حمل 750 تن اسناد، فایل‌ها و مدارک لازم‌المبادله بین بن و برلین را هم باید به هزینه‌های پیش‌گفته افزود. تازه این در شرایطی است که اکنون امکانات تکنولوژیک و ارتباط از راه دور مثل جلسات مشترک اینترنتی و ویدئو کنفرانس‌ها، چنین همکاری‌هایی از راه دور را امکان‌پذیر ساخته است. در حالی که در سال 1991 یعنی زمان اتخاذ این تصمیم چنین امکاناتی قابل تصور نبود و می‌توان ادعا کرد که تصمیم به انتقال با چه توجیهات غیر‌قابل اتکا و ناکافی صورت پذیرفته است. البته فراموش نکنیم که اعلام نگرانی از هزینه‌های انتقال و گلایه از باری که بر دوش آلمانی‌ها سنگینی می‌کند از کشوری شنیده می‌شود که بالاترین تولید ناخالص ملی را در اروپا دارد و درآمد سرانه مردم آلمان نسبت به بسیاری از کشورهای اطراف خود بالاتر است. بنابراین می‌توان سنگینی و غیر‌قابل تحمل بودن آن را برای کشورهایی که در شرایط مطلوب اقتصادی به سر نمی‌برند، درک کرد. از سوی دیگر کشور آلمان یکی از پیشرفته‌ترین کشورها از حیث زیرساخت‌ها و تاسیسات و تجهیزات در حوزه‌های عمومی بوده، و با وجود چنین زیرساخت‌هایی اکنون به هزینه‌هایی که به خود تحمیل کرد بعضاً با نکوهش می‌نگرد و ادعا می‌کند اگر در شرایط دیگری بود شاید تصمیم متفاوتی اتخاذ می‌کرد. در مورد هزینه‌های انتقال ناگفته‌ها در آغاز کار بسیار بود. چقدر از ناگفته‌ها به هیجانات ناشی از خوشحالی وحدت دو آلمان باز‌می‌گشت و چه مقدار زیرکانه اعلام نمی‌شد تا از خیل موافقان کاسته نشود، نمی‌دانیم. اما بخش خصوصی از دو سو مجبور به جبران شد. ابتدا، هزینه بسیاری از شرکت‌ها و نهادهای مالی و سرمایه‌گذاران که باید حوزه سرپرستی خود را به مکان جدید منتقل می‌کردند. دوم، هزینه‌هایی که توسط دولت باید انجام می‌شد و نهایتاً بخش خصوصی با مالیات‌هایش باید آن را تامین می‌کرد. عدم توجه در تخمین و ارزیابی هزینه‌ها به صورت‌های مختلف خود را نمایان می‌ساخت. مثلاً رفتن به نقطه جدید فقط شامل انتقال تشکیلات رسمی دولت و حاکمیت نبود، بلکه بسیاری از زیرساخت‌های لازم برای ایفای وظایف توسط برلین به عنوان پایتخت و شبکه‌ای از زیرساخت‌ها که طی دهه‌ها در اطراف بن شکل گرفته بود هم باید در حوزه جدید راه‌اندازی می‌شد. حتی برای شهری مثل برلین که 45 سال پیش پایتخت یکی از قدرت‌های بزرگ اروپایی بود و به نظر می‌رسد به سبب این سابقه دارای بسیاری از زیر‌ساخت‌های لازم باید می‌بود. اما در عمل و با آغاز عملیات بازگشت متوجه شدند که چه چیزهایی باید فراهم شود تا این شهر بتواند نقش و وظیفه‌ای را که از سال 1871 تا 1945 در آن تجربه داشت، مجدداً به دست گیرد. مثلاً فرودگاه جدیدی که برای برلین باید ساخته می‌شد. تجهیز و تکمیل خطوط ریلی و راه‌آهن سبک و سریع که برای اتصال برلین به کلیه نقاط کشور باید تدارک دیده می‌شد؛ یا واحدهای مسکونی کافی و انواع خدماتی که برای انتقال‌یافتگان، به ویژه مدیران ارشد به این شهر باید تامین می‌شد.

طول دوره انتقال

چرا دوره انتقال درست تخمین زده نشد؟ در آغاز راه در تاریخ 24 آوریل 1991 هلموت کهل (صدر‌اعظم وقت آلمان) به عنوان کسی که بیشترین تلاش را برای قانع کردن نمایندگان برای موافقت با انتقال به برلین صورت داده بود زمان انتقال را تا قبل از سال 2000 اعلام کرد. یعنی حداقل 10 سال، در حالی که می‌دانیم این اسباب‌کشی هنوز هم کامل نشده است. بنابراین برای کشوری مثل آلمان با ظرفیت‌ها و زیرساخت‌ها و منابع مالی قابل توجه، چنین اقدامی به زمان قابل توجهی نیاز داشت و حتی برای آنان که به دلیل هیجان وحدت دو آلمان ممکن بود در تخمین‌ها اشتباه کنند این موضوع مورد توجه قرار گرفت، اما چنانکه دیدیم هم در هزینه و هم در زمان به خطا رفتند. با اینکه آقای کهل یکی از حامیان اصلی انتقال در جایی به این اشاره کرده بود که حداقل 10 تا 15 سال تکمیل نقش و وظیفه مورد انتظار از برلین طول خواهد کشید، و شهردار بن هم به عنوان مخالف این انتقال نه‌تنها آن را از نظر سیاسی «غیر‌منطقی» خوانده بود (به دلیل نگرانی از شکست جمهوری وایمار و رایش سوم وقتی که برلین را به عنوان مقر دولت برگزیده بودند و نقدهایی که از تقویت برخی ویژگی‌ها با حضور در این شهر شنیده می‌شد) بلکه از نظر مالی هم آن را منطبق با بررسی‌های اقتصادی (هزینه- فایده) امکان‌پذیر نمی‌دید و معتقد بود هلموت کهل و همفکرانش بر مبنای استدلال‌های خدشه‌ناپذیر این ایده را دنبال نمی‌کنند و باید زنگ خطر چنین تصمیمی را به صدا در‌آورد، که چندان هم بی‌مورد نبود. زیرا زمان زیادی طول نکشید که تخمین پایین از هزینه‌های وحدت دو آلمان به ویژه اسباب‌کشی به برلین و ارزیابی سهل‌انگارانه و عدم دقت و صراحت در بیان این نکته که چنین هزینه‌هایی با افزایش مالیات به دوش مردم منتقل خواهد شد، خود را در نارضایتی‌های مردم منعکس ساخت، به نوعی که حزب آقای کهل در دو انتخابات بعدی در هر دو بخش کشور (هم بخش شرقی هم غربی) و حتی در ایالت زادگاهش آرای خود را از دست داد، به نوعی که حزب دموکرات مسیحی بعد از 44 سال مجبور به خروج از دولت شد. بنابراین طول دوره انتقال به سبب تعدد وظایفی که در این فرآیند باید در نظر گرفته می‌شد و در هیجانات اولیه از قلم افتاده بود از یک سو، و هم هزینه‌ای که باید به درستی محاسبه می‌شد و با آشکار شدن و انتقال آن به دوش مالیات‌دهندگان مقاومت‌هایی را ایجاد کرد از سوی دیگر، به تدریج افزایش یافت و اکنون بعد از گذشت بیش از دو دهه از اتخاذ این تصمیم آلمان عملاً از دو پایتخت، برلین به طور رسمی و بن به طور غیر‌رسمی مدیریت می‌شود. بنابراین علاوه بر لزوم دقت در هزینه‌های انتقال به نقطه جدید، در مورد زمان جابه‌جایی هم باید واقع‌بینانه عمل کرد تا با هر شاخصی که بخواهیم چنین تصمیم‌هایی را ارزیابی کنیم قادر به دفاع از آن باشیم. مثال کشور آلمان برای مقایسه جهت برخورداری این کشور از کلیه امکانات و الزامات لازم برای چنین حرکت بزرگ و پرهزینه‌ای بود، تا حجت‌ها برای قضاوت کافی باشد، و کشورهایی که فاقد بسیاری از شرایط پیش‌گفته هستند به پیامد‌های محتمل تصمیمات‌شان دقیق‌تر بیندیشند.

نویسنده مقاله در سال تصمیم‌گیری برای انتقال پایتخت (1991) در آلمان زندگی می‌کرد.