تاریخ انتشار:
ریشه‌های ناکارآمدی چرخه شناسایی و حل مشکل در ایران
چرا سیاست‌ها جواب نمی‌دهد؟
در کنار بحثاصلی کنونی یعنی ضرورت وجود مرجع نهایی واحد برای تصمیم‌گیری‌های کلان در حوزه اقتصاد، این پرسش نیز قابل طرح است که چرخه کنونی سیاستگذاری‌ها از چه مسائل دیگری آسیب می‌بیند و اصلاح سلسله‌مراتب تصمیم‌گیری که با توجه به تجربه کشورهای دیگر، اولویتی ضروری و قابل انجام است، نیازمند چه اقدامات دیگری برای کارا شدن سیاست‌هاست.
همایون فطرس/پژوهشگر اقتصاد ایران
در کنار بحث اصلی کنونی یعنی ضرورت وجود مرجع نهایی واحد برای تصمیم‌گیری‌های کلان در حوزه اقتصاد، این پرسش نیز قابل طرح است که چرخه کنونی سیاستگذاری‌ها از چه مسائل دیگری آسیب می‌بیند و اصلاح سلسله‌مراتب تصمیم‌گیری که با توجه به تجربه کشورهای دیگر، اولویتی ضروری و قابل انجام است، نیازمند چه اقدامات دیگری برای کارا شدن سیاست‌هاست. به طور مشخص، سلسله مراتب تصمیم‌گیری در ایران یک بحث مدیریتی است و با مرور تجربه جهانی از یک‌سو و همچنین تعریف فرآیندها وظایف و نظام اصلاحی-بازخوردی از سوی دیگر، می‌توان به رفع نواقص آن پرداخت. ولی یک بحث ضروری و مکمل این بحث، این است که چرا ساختارهای کنونی در حوزه‌هایی که لزوماً تداخلی با ساختارهای بیرونی ندارد نیز جواب نمی‌دهد و در واقع، به جز عدم انسجام و سازگاری، ساز و کار تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران از چه مسائل دیگری آسیب دیده است.
در نتیجه، می‌توان به این پرسش که «چرا سیاست‌های ما نتیجه نمی‌دهند؟» از منظرهای مختلفی پرداخت. نخست اینکه در فرآیند «سیاستگذاری»، تعریف و شناختن مساله، شناختن ذی‌نفعان و فضای سیاسی مرتبط با آن، و همچنین یافتن ابزارها و شیوه‌های تحلیلی مناسب به عنوان پیش‌نیازهایی برای «تدوین سیاست» معرفی می‌شوند. در صورتی که مساله درست شناخته نشود یا ابعاد سیاسی مداخله‌کننده در آن در نظر گرفته نشود، مرحله تئوریزه کردن یا تدوین سیاست که به پرسش «ما چه کاری برای حل مساله می‌توانیم انجام دهیم؟» پاسخ می‌دهد، به طور مطلوب طی نخواهد شد. همچنین موضوع شناخت ساختار «قدرت» و گلوگاه‌های تصمیم‌گیری و اجرا، چنان که در اجرای هر برنامه اهمیت دارند، در موضوع سیاستگذاری در سطح کلان نیز قابل توسعه هستند. پس از تدوین سیاست، نوبت اجرا فرا می‌رسد که برای آن باید به این پرسش که «چگونه می‌توان این راه‌حل‌ها و شیوه‌ها را عملی کنیم؟» پاسخ داد. در این مرحله نیز به طور روشن باید به ظرفیت‌ها، قابلیت‌ها و شایستگی‌ها نگریست و متناسب با آنها سیاست را تنظیم و پیاده‌سازی کرد.
به نظر می‌رسد آنچه تا به امروز از کارایی و اثربخشی سیاست‌های دولت به خصوص در حوزه اقتصاد کاسته است، پاسخ‌های ناکافی یا پاسخ ندادن به پرسش‌های مطرح‌شده در بالا توسط سیاستگذاران کشور بوده است. به خصوص، شناسایی نکردن درست موضوع و عدم تعریف صحیح مساله به طور مشهود منجر به ناکارآمدی و منحرف شدن سیاست‌هایی می‌شود که حتی از سوی قانون و مجری آن حمایت می‌شوند. چنان که در موضوع تورم، بیش از چهار دهه مساله افزایش پیدا کردن سطح عمومی قیمت‌ها چنان با «گران‌فروشی» و کنترل قیمت‌ها گره‌خورده بود که غالب سیاست‌هایی که برای مبارزه با تورم در نظر گرفته می‌شد به سیاست‌های کنترلی فروشنده‌ها، تقویت تعزیرات و تنظیم بازار با دادن یارانه یا سبدهای کالایی و نظیر اینها تمرکز می‌کرد. در واقع، در بسیاری موارد ناکارآمدی سیاست‌ها به خصوص در زمینه سیاست‌های پولی و مالی دولت به دلیل آن بوده که به صورت اشتباه، «معلول‌ها» موضوع مساله قرار گرفته‌اند و به «علت‌ها» به عنوان ریشه و سرچشمه ایجادکننده مشکل توجه نشده است. در همین رابطه تا زمانی که موضوع «حجم پول» و «حجم نقدینگی» وارد ادبیات سیاستگذاران اقتصادی و حاکمیت کشور نشده باشد، نمی‌توان
امیدی به حل معضل تورم نهادینه در کشور داشت. این رویکرد شناخت صحیح مساله و تحلیل «مبتنی بر شواهد» (evidence-based) رویکردی است که سیاستگذاران و تصمیم‌سازان در هر سطحی چه در یک سازمان و چه در سطح حاکمیت یک کشور امروزه به عنوان کارآمدترین رویکرد برای رسیدن به سیاست‌های کارآمد توصیه می‌کنند.
روشن است که برای پیاده شدن سیاست‌های تدوین شده، این سیاست‌ها باید با یکدیگر همگرا و سازگار باشند. همگرایی نیاز به وجود هدف و نقطه مشترک دارد و در نتیجه، سیاستگذاران مختلف باید پیش از تدوین سیاست این نقاط اشتراک را در نظر بگیرند. هنگامی که اهداف «سیاسی» غیرمشترک، بعضاً متنافر و گاهی هم متضاد به عنوان مقصد «سیاست‌ها» در نظر داشته می‌شود، می‌توان از پیش ادعا کرد اکثریت این سیاست‌ها به نتیجه مطلوب خود نمی‌رسند و به طور موفقیت‌آمیز پیاده‌سازی نخواهند شد. مثل آنکه یک دولت در پی کسب آرای عمومی و حمایت مردمی برای دور بعدی انتخابات از نوعی از اقدام‌های عوام‌گرایانه دفاع می‌کند، و هم‌زمان نهادها و موسسات دیگر که در انتخابات ذی‌نفع نیستند و ابعاد دیگری از موضوع را می‌بینند، با آن قبیل برنامه‌ها مخالفت می‌کنند. در این شرایط که اهداف همگرا نیست، احتمال دارد سیاست‌های تجویزشده نیز با یکدیگر متعارض باشند و در روند پیاده‌سازی هر یک موانعی به وجود آید. در کشور ما به دلیل تعدد نهادهای تصمیم‌گیر و سیاستگذار این موضوع به طور قابل ملاحظه‌ای مصداق دارد. با اینکه وجود قوای سه‌گانه مجریه، مقننه و قضائیه که هر کدام سهم عمده‌ای
در تدوین و اجرای سیاست‌ها دارند، در ساخت یک حاکمیت مبتنی بر مردم‌سالاری ضرورت دارد، چگونگی تعریف این قوا در کشور ما، ریشه‌های قدرت هر یک و ساز و کارهایی که براساس آن عمل می‌کنند، به نوعی است که باعث بروز ناهمگرایی‌های نسبی و بعضاً «تعارض منافع» می‌شود. در تقابل قرار گرفتن قوه مقننه و دولت در موضوعات مختلف نظیر آنچه اخیراً در مورد سیاست خارجی یا مسائل فرهنگی پیش آمده باعث می‌شود نه قانون‌های تصویب‌شده توسط مجلس قانونگذار به طور مطلوب آن نهاد اجرایی شود، و نه دولت بتواند سیاست‌های خود را که نیاز به پشتیبانی قانونی دارد به طور دلخواهش پیاده‌سازی کند.
برای تدوین یک سیاست و پایش آن در مرحله پیاده‌سازی، هم متغیرهای داخلی دخالت دارند و هم مولفه‌های خارجی (Exogenous) در آن مداخله می‌کنند. نقش عوامل خارجی در این باره بسیار اهمیت دارد و هنگامی که تعداد آنها یا تاثیر آنها قابل ملاحظه است، اثرپذیری سیاست از این پارامترها افزایش یافته و به نوعی «عدم قطعیت» در فرآیند سیاستگذاری بالا می‌رود. سیاست‌های اقتصادی کشور ما برای سالیان متمادی متاثر از حجم انبوهی از این مولفه‌ها بوده است؛ قیمت نفت، تحریم‌ها و محدودیت‌های ناشی از سیاست خارجی، بروز جنگ تحمیلی و... از جمله این عوامل خارجی هستند که اتکای سیاست‌های تدوین‌شده بر مقادیر و شرایط «مفروض و ثابت» آنها بیش از آنکه واقعی باشد، امری انتزاعی بوده که باعث شکست بسیاری از سیاست‌های پولی و مالی در کشور شده است. همچنین، توسعه‌نیافتگی حوزه اطلاعات و آمار در کشور سبب شده سیاستگذاران و تصمیم‌گیران در کشور از جمله نهادهایی که در حوزه اقتصادی فعال هستند هیچ‌گاه سنجه‌های لازم و کافی برای تدوین و پایش سیاست‌های خود در اختیار نداشته باشند. چنان که گفته شد کارایی سیاستگذاری «مبتنی بر شواهد» امروزه بر کسی پوشیده نیست و این نیازمند
ایجاد زیرساختی برای گردآوری اطلاعات و تبدیل آن به معیارهایی کارا و قابل فهم است. آمار، در کشور ما علمی توسعه نیافته است و متاسفانه سری‌های زمانی از متغیرها و نماگرهای اقتصادی ناقص هستند. در نتیجه، سیاستگذاران حوزه اقتصادی ابزار لازم را برای توصیف مساله، اقتصادسنجی و نیز کنترل برنامه با داده‌های قابل اتکا در اختیار ندارند. آمار و داده‌های منسوخ و قدیمی سیاستگذاران را با خطای ناشی از «تاخیر» رو‌به‌رو می‌کند؛ خطایی که دلیل آن منطبق نبودن شرایط جاری با شرایطی است که اعداد و ارقام قدیمی و متاخر از آن خبر می‌دهند. در مجموع، بالا بودن عدم قطعیت که هم به خاطر وفور عوامل خارجی و هم تعامل‌های داخلی در کشور است، و نبود ابزارها و سنجه‌های کافی و قابل اتکا دو موضوعی است که کار سیاستگذاری به خصوص در مراحل «فرمولاسیون و پیاده‌سازی» را دشوار و حتی ناممکن ساخته است و از این رو، بسیاری از سیاست‌های پیشین و فعلی در رسیدن به اهداف خود ناکام می‌مانند.
در نهایت می‌توان گفت مجموعه‌ای از عوامل ذکرشده در بالا باعث ناکارا شدن سیاست‌های اقتصادی در کشور شده‌اند؛ واگرایی هدف‌ها، غیرسازگار بودن سیاست‌ها، تعریف ناصحیح مساله، نداشتن سنجه‌های مناسب برای تدوین و پایش و همچنین مبهم بودن یا تنزل هدف‌های سیاستی در مجموع برآیندی جز ناکامی سیاستگذاران و ثبت تاریخچه قطوری از سیاست‌های شکست‌خورده برجای نگذاشته‌اند. در مورد موضوع آخر، یعنی ابهام یا نازل شدن هدف‌ها می‌توان به طور مفصل‌تر بحث کرد. به خصوص، آنکه در بسیاری موارد سیاست‌های اقتصادی دولت‌ها هنگامی که در مسیر نزدیک شدن به هدف‌های در نظر گرفته‌شده با فشارها و مصائبی رو‌به‌رو می‌شدند، هدف خود را نازل‌تر کرده و به رسیدن به مقصدی نزدیک‌تر و سهل‌الوصول‌تر رضایت داده‌اند. این موضوع باعث شده کمتر سیاست‌هایی را بتوان در تاریخ معاصر اقتصادی کشور سراغ گرفت که به طور تمام و کمال هدف از پیش تعیین‌شده خود را فتح کرده باشند. نظیر این را می‌توان در مورد رسیدن به شاخص تورم تک‌رقمی در ابتدای دهه 80، دستیابی به متوسط شاخص رشد تولید ناخالص ملی بیش از هشت درصد، یا نیل به وضعیت اشتغال کامل و... مثال زد.
دیدگاه تان را بنویسید