تاریخ انتشار:
تحلیل علینقی مشایخی از تنگنای برنامه‌ریزی و توسعه
بی‌سازمان
برای مدیریت کارآمد توسعه و پیشرفت کشور باید چهار عمل و وظیفه مهم با کیفیت خوب در حوزه مدیریت ارشد دولت سامان پیدا کند و انجام شود. چهار وظیفه کلیدی عبارتند از: «سیاستگذاری برای توسعه و پیشرفت»، «برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی برای فعالیت‌های جاری و عمرانی دولت»، «سازماندهی و تدوین روش‌های مناسب و مدیریت منابع انسانی در دولت» و «نظارت بر پیشرفت کشور و اجرای برنامه‌های دولت و طراحی اقدامات اصلاحی». این وظایف چهارگانه باید با محوریت یک مرکز ستادی با توان فکری و کارشناسی قوی در ارتباط مستقیم با رئیس دولت و با تعامل و همکاری با دستگاه‌های اجرایی مختلف انجام شود.
اوایل تیرماه بود که محمدباقر نوبخت، معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور خبرنگاران را به طبقه هشتم ساختمان سازمان مدیریت سابق فراخواند تا با آنان موضوع مهمی را در میان بگذارد و به قول خودش سوژه‌ای در اختیار رسانه‌ها قرار دهد که برای مدت‌ها بتوانند از آن برای تهیه مطلب استفاده کنند. آنچه نوبخت در آن جلسه مطبوعاتی گفت فراتر از یک سوژه بود. فراخوانی داد و از نخبگان و صاحب‌نظران درخواست کرد تا دولت را در راه احیای نظام برنامه‌ریزی کشور یاری کنند. گویا هنوز جای خالی این سازمان در دولت احساس نشده و دولت سلانه‌سلانه بعد از یک سال یادش افتاده که برای احیای این سازمان نظر بقیه را هم بپرسد. البته باز جای شکرش باقی است که این دولت و مدیران آن قصد ندارند پشت درهای بسته و با روش «خود‌گویی و خود‌خندی عجب مرد هنرمندی» که در هشت سال گذشته به طور جد مورد استفاده قرار می‌گرفت، برای اداره کشور تصمیم بگیرند و می‌خواهند «ملت نخبه» را به میدان بکشانند. معاون رئیس‌جمهور که این فراخوان را داد لیستی از بهترین افرادی را که می‌توانند در این باره به اظهارنظر بپردازند، گردآوری کردیم که تعداد زیادی از آنان نیز عضو شورای
سیاستگذاری مجله نیز هستند. در نهایت به این نتیجه رسیدیم علینقی مشایخی که همواره از بنیانگذاران مراکز علمی و دانشکده‌های پرورش نخبگان در رشته‌های مدیریت و اقتصاد بوده، یکی از بهترین گزینه‌ها برای پاسخ دادن به این فراخوان است. این استاد دانشکده اقتصاد و مدیریت دانشگاه صنعتی شریف در گفت‌وگو با تجارت فردا از الزامات احیای نظام برنامه‌ریزی در شرایط کنونی کشور با نگاه به آینده سخن گفته و رساله‌ای در این باب را پیش روی دولتمردان قرار داده است.
احیای نظام برنامه‌ریزی کشور یکی از وعده‌های مهم رئیس‌جمهور در ایام تبلیغات انتخاباتی بود. حدود یک سال از روی کار آمدن دولت گذشته و به نظر می‌رسد عزمی جدی برای احیای این سازمان وجود ندارد یا اینکه تکلیف دولت با خودش بر سر چگونگی احیای نظام برنامه‌ریزی کشور مشخص نیست. در اثبات این ادعا می‌توان به فراخوان اخیر آقای نوبخت اشاره کرد که تازه پس از یک سال پرسیده‌اند دولت چگونه سازمانی را احیا کند. با توجه به تجربه‌ای که کشور در سازمان برنامه و بودجه و سازمان مدیریت داشته فکر می‌کنید نظام برنامه‌ریزی ایران به چه شکلی باید احیا شود؟
به نظر من برای مدیریت کارآمد توسعه و پیشرفت کشور باید چهار عمل و وظیفه مهم با کیفیت خوب در حوزه مدیریت ارشد دولت سامان پیدا کند و انجام شود. چهار وظیفه کلیدی عبارتند از: «سیاستگذاری برای توسعه و پیشرفت»، «برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی برای فعالیت‌های جاری و عمرانی دولت»، «سازماندهی و تدوین روش‌های مناسب و مدیریت منابع انسانی در دولت» و «نظارت بر پیشرفت کشور و اجرای برنامه‌های دولت و طراحی اقدامات اصلاحی». این وظایف چهارگانه باید با محوریت یک مرکز ستادی با توان فکری و کارشناسی قوی در ارتباط مستقیم با رئیس دولت و با تعامل و همکاری با دستگاه‌های اجرایی مختلف انجام شود.
اولین مساله سیاستگذاری برای توسعه و پیشرفت کشور است. سیاست‌های اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی، و توسعه سیاسی و روابط بین‌المللی تاثیر تعیین‌کننده‌ای در پیشرفت یا عقب‌ماندگی جامعه دارند. به عنوان مثال سیاست‌های اقتصادی دولت می‌تواند بخش خصوصی را در سرمایه‌گذاری و افزایش ظرفیت‌های تولیدی و توسعه صادرات تشویق کند یا برعکس سیاست‌های دولت می‌تواند سفته‌بازی و رانت‌طلبی را افزایش دهد، واردات و قاچاق کالا را افزایش دهد، و واحدهای تولیدی بخش خصوصی را به تعطیلی بکشاند. به همین نحو، سیاست‌های فرهنگی می‌تواند سبب رشد و شکوفایی محصولات فرهنگی شود یا سکون و افول را در حوزه فرهنگ به وجود آورد. یا در حوزه سیاست‌های داخلی، سیاست‌های دولت می‌تواند موجب رشد و شکوفایی سیاسی و تربیت نیروها و رهبران سیاسی معقول و پخته شود یا می‌تواند موجب ضعف در حوزه سیاسی و نیروهای سیاسی کشور شود. با توجه به اینکه سیاستگذاری به طور غیرمستقیم بر چگونگی فعالیت‌های منابع عظیم غیردولتی در حوزه‌های مختلف اقتصادی، فرهنگی، و سیاسی اثر می‌گذارد و چگونگی فعالیت منابع عظیم مردمی و غیردولتی است که پیشرفت کشور را تعیین می‌کند، سیاستگذاری مناسب حوزه بسیار
پراهمیتی است که شاید در برنامه‌ریزی‌های عمرانی کشور که بیشتر متمرکز بر برنامه‌ها و فعالیت‌های دولت است کمتر مورد توجه بوده است.
نکته مهم دیگری که در زمینه سیاستگذاری باید مورد توجه قرار گیرد انسجام و هماهنگی است که سیاست‌ها در حوزه‌های مختلف باید با یکدیگر داشته باشند. سیاست خارجی کشور با سیاست‌های اقتصادی و آن دو با سیاست‌های فرهنگی و اجتماعی باید مجموعه منسجم و هماهنگی را به وجود آورند تا موجب پیشرفت کشور شوند. بدین‌جهت مجموعه سیاست‌ها در حوزه‌های مختلف باید در یک مرکز هماهنگ شوند تا نه‌تنها سیاست‌های یک حوزه مزاحم سیاست‌های حوزه دیگر نشود بلکه سیاست‌های حوزه‌های مختلف در جهت پیشرفت کشور هم‌افزایی ایجاد کنند. مساله مهمی که در حوزه اولین فعالیت قرار می‌گیرد اصلاح ساختارها و نهادهای اقتصادی، فرهنگی، سیاسی و اجتماعی کشور است. حاصل فعالیت اول باید بهبود رویه‌ها و قواعد انجام فعالیت‌های فعالان بخش‌های اقتصادی و اجتماعی باشد و منجر به تغییر نهادهای ناکارآمد و ایجاد نهادهای کارآمد در جامعه شود. فعالیت اول مهم‌ترین فعالیتی است که می‌تواند در پیشرفت یا عدم پیشرفت کشور تاثیرگذار باشد. کشورهایی که پیشرفت کرده‌اند توانسته‌اند با سیاست‌ها و قوانین مناسب فضای مناسبی برای فعالیت استعدادهای خود در جهت پیشرفت جامعه ایجاد کنند. بدون بهبود و اصلاح
نهادها به معنای قواعد فعالیت و ایجاد ساختارهای متناسب با آن نهادها توسعه قابل قبول کشور اتفاق نمی‌افتد. هدف از فعالیت اول طراحی و بهبود سیاست‌های توسعه، اصلاح نهادها و ساختارها و ارزیابی و تحلیل عملکرد کشور از منظر سیاست‌ها و نهادها و ساختارهای حاکم و رفع اشکالات و بهبود آنهاست. فعالیت اول باید با اهمیت زیاد در احیای سازمان برنامه در نظر گرفته شود.
دومین فعالیت و وظیفه مهم برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی برای دولت است. دولت‌ها همواره منابعی در اختیار دارند که باید به فعالیت‌ها و سرمایه‌گذاری در حوزه‌های مختلف تخصیص یابند تا دولت به نحو مناسبی وظیفه خود را انجام دهد و پیشرفت جامعه را تسهیل کند. منابع مالی که در اختیار دولت است یا از مالیات‌ها به دست می‌آید یا از محل فروش نفت و سایر ذخایر زیرزمینی. سوال مهمی که فراروی یک دولت خردمند قرار می‌گیرد این است که منابع باید چگونه و در کجا به کار گرفته شود؟ اولویت اصلی برای صرف این منابع کدام یک از بخش‌های کشور باشد؟ می‌دانیم ایجاد یکسری امکانات زیربنایی مانند راه و همچنین خدمات عمومی مانند آموزش عمومی، بهداشت عمومی، امنیت و دفاع خدماتی است که تقریباً تمامی دولت‌ها عهده‌دارش هستند.
با توجه به اینکه همواره منابع کمتر از آن چیزی است که جوامع و دولت‌ها دوست دارند داشته باشند و محدودیت منابع همیشه وجود دارد، دولت چگونه باید منابع محدود را بین فعالیت‌های عمرانی و جاری مختلف تخصیص دهد؟ برای تامین چه هدفی و به چه شیوه‌ای؟
این سوال که چه هدف‌هایی توسط تشکیلات دولت دنبال شود، چه فعالیت‌هایی برای تحقق آن هدف‌ها لازم است، و چه میزان منابع برای انجام فعالیت‌ها باید تخصیص یابد، سوال بسیار مهمی است. پاسخ خردمندانه به این سوال در برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی فعالیت‌های دولت اتفاق می‌افتد. در غیاب سازمانی برای برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی، عقلانیت و کار کارشناسی جای خود را به تصمیم‌های خلق‌الساعه و خارج از سیستم نظام برنامه‌ریزی می‌دهد.
وظیفه سوم سازماندهی تشکیلات دولت و تدوین روش‌ها و رویه‌های کارآمد است. دولت برای انجام وظایف و ماموریت‌های خود تشکیلات وسیعی دارد. این تشکیلات با توجه به تغییر سیاست‌ها، برنامه‌ها و تکنولوژی اطلاعات و ارتباطات باید تغییر کند و متحول شود. واحدهای سازمانی یا حتی سازمان‌هایی در دولت برای ایفای یک نقش در شرایط خاصی ایجاد می‌شود که با برطرف شدن شرایط مزبور همچنان سازمان و روش‌های مربوط به آن بدون ضرورت روشنی بر جا می‌ماند و باعث اتلاف منابع و کندی امور می‌شود. طراحی و اصلاح تشکیلات دولت و همچنین بهبود روش‌ها و رویه‌های انجام امور در تشکیلات دولتی با تغییر شرایط و وظایف دولت برای افزایش بهره‌وری و کارایی دولت بسیار ضروری است تا منابعی که دولت برای ارائه خدمات عمومی مصرف می‌کند منجر به نتایج بیشتری شود. به علاوه بوروکراسی و قوانین دست‌و‌پاگیر دولت، عامل مهمی در کند شدن حرکت بخش خصوصی و هدر رفتن منابع کشور شده و آهنگ رشد و توسعه کشور را کند می‌کند. بهبود روش‌ها و تسریع و تسهیل انجام امور در سازمان‌های دولتی به توسعه کشور کمک می‌کند.
بالاخره وظیفه چهارم و مهم دولت نظارت بر چگونگی پیشرفت امور کشور و تحقق هدف‌ها و برنامه‌های دولت است. در انجام این وظیفه باید ضمن مقایسه پیشرفت واقعی امور با هدف‌ها به تحلیل مغایرت‌ها و پیشنهاد کلان اصلاحی پرداخته شود. بدون نظارت بر پیشرفت کشور در مقایسه با آنچه مورد نظر بوده است و بدون نظارت و ارزیابی میزان تحقق هدف‌ها و برنامه‌های دولت نمی‌توان اشکالات و کمبودها را تحلیل و برای رفع آنها اقدام کرد.
غیاب سازمان مدیریت در طول سال‌های گذشته چه ضرباتی را به کشور زد؟
عملکرد دولت نهم و دهم نشان داد که برخی از تصمیم‌ها به صورت فی‌البداهه، بدون مطالعات کارشناسی و جامع‌نگری و همچنین بدون توجه به منابع موجود در کشور گرفته شد. نتیجه هم این شد که به‌رغم وفور درآمدهای نفتی و منابع زیادی که حاصل شد، بسیاری از طرح‌ها به صورت نیمه‌تمام روی دست دولت فعلی باقی مانده است که سال‌های زیادی باید بگذرد تا به نتیجه برسند. این نمونه بارزی از هدر دادن منابع سرمایه‌ای کشور است. وقتی منابع و سرمایه‌های کشور در طرح‌های نیمه‌تمام به صورت آهن، آجر و دیوار یا تجهیزات به کار نیفتاده در پهنه جغرافیایی پخش شود و از دل آن تولید ایجاد نشود می‌توان گفت که سرمایه معطل مانده یا تلف شده است. اگر مرکزی وجود می‌داشت تا فکر می‌کرد که منابع چقدر است، چقدر می‌توان پروژه تعریف کرد و کدام کار در اولویت قرار دارد، حتماً دچار این وضعی که الان هستیم، نمی‌شدیم. البته تخصیص منابع به طرح‌های عمرانی محدود نمی‌شود بلکه در هزینه‌های جاری و خدماتی هم نیاز به تخصیص منابع داریم. اینکه منابع باید در چه جایی مصرف شود، چقدر آن در بخش بهداشت باشد، چقدر در آموزش هزینه شود، چقدر به رفاه اختصاص یابد و چقدر در برقراری امنیت و
دفاع صرف شود و منابع تخصیص‌یافته به چه شیوه و روشی مصرف شود تا بیشترین بازده را داشته باشد. اینها پرسش‌هایی است که باید درباره‌اش فکر شود؛ اما در کجا باید به چنین مسائلی فکر کرد؟ اینجاست که به یک سازمان فکری و کارشناسی نیاز هست تا کشور از منابعش بیشترین بهره را ببرد.
به غیر از تخصیص منابع دولت با مساله دیگری به نام منابع انسانی روبه‌روست. این را در چه ساختاری باید مدیریت کرد؟
دولت یک سازمان بزرگ است که تعداد زیادی نیروی انسانی در آن کار می‌کنند؛ اما این نیروها چگونه انتخاب شده‌اند یا می‌شوند؟ آموزش‌شان چگونه بوده یا باید باشد؟ مهارت و دانش این نیروها چقدر است؟ تا چه اندازه صلاحیت کارهایی را که باید انجام دهند دارند؟ این صلاحیت‌ها را به چه شکلی می‌شود ارتقا داد و ارزیابی کرد؟ منابع انسانی یکی از عوامل مهم در ارتقای بهره‌وری است. انتخاب منابع انسانی، آموزش و توسعه مهارت‌های آنها و چگونگی ایجاد انگیزش در آنها از جمله مسائل مهم مدیریتی هستند و هر دولتی بخواهد به صورت کارآمد کار کند باید به نحو احسن آن را انجام دهد. حال سوال اینجاست که در غیاب سازمان مدیریت چه نهادی مرکزیت و محوریت تفکر و طراحی در مورد این مسائل را عهده‌دار می‌شود؟ کدام نهاد نیروی انسانی را ساماندهی و سازماندهی می‌کند؟ چه کسی پیشنهاد می‌کند که اشکالات رفع شود؟
الان شاهد این هستیم که خیلی‌ها نقد می‌کنند و ایراد می‌گیرند به بوروکراسی، تشکیلات وسیع و مفاسدی که در سازمان‌ها و ساختارهای دولتی وجود دارد. بسیاری به ناکارآمدی نیروهای سازمانی که در آن کار می‌کنند، انتقاد دارند. اینها نشان از این است که روی سازماندهی، روش‌ها و منابع انسانی مجموعه‌های دولتی به درستی فکر نشده و فکرها صحیح پیاده نشده‌اند.
آیا می‌توان با توجه به تجربه‌ای که از تاسیس نظام برنامه‌ریزی تاکنون داشته‌ایم سازمانی به وجود آوریم که از عهده چهار فرآیند سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی، مدیریت منابع انسانی و نظارت برآید؟
به نظر من این چهار فرآیندی را که گفتید می‌توان در یک سازمان متمرکز کرد ولی کار آن سازمان بسیار سنگین می‌شود. برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی و نظارت سال‌ها در سازمان برنامه و بودجه صورت گرفته است. البته نظارت همواره در این سازمان ضعیف‌تر انجام می‌شده است. سازماندهی و مدیریت منابع انسانی هم که قبلاً در سازمان امور اداری و استخدامی انجام می‌شد در سازمان برنامه ادغام شد و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به وجود آمد که در زمان دولت نهم منحل شد. قبل از انقلاب متولی برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و نظارت سازمان برنامه و بودجه بود که بعد از انقلاب هم تا اواسط دولت آقای خاتمی ادامه پیدا کرد. در دولت آقای خاتمی سازمان امور اداری و استخدامی کشور نیز در آن ادغام شد و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به وجود آمد تا علاوه بر بودجه‌ریزی و برنامه‌ریزی، امور سازماندهی و منابع انسانی دولت را عهده‌دار شود.
دولت آقای خاتمی با چه منطقی سازمان اداری و امور استخدامی را در برنامه و بودجه ادغام کرد؟
شاید منطق تلفیقش این بود که ساختار سازمانی و مهارت‌های نیروی انسانی لازم متاثر از برنامه‌هایی است که دولت می‌خواهد انجام دهد. در آن دوره قرار بود دولت به سمت کوچک‌سازی حرکت کند به همین دلیل امور استخدامی با برنامه و بودجه ادغام شد و سازمان مدیریت به وجود آمد که سازمانی با وظایف جامع‌تر بود. می‌خواستند وظایف دولت در خصوص برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی، نظارت و سازماندهی و نیروی انسانی زیر یک سقف به نام سازمان مدیریت باشد تا هماهنگی بیشتری بین این وظایف به وجود آید.
آیا ایده تشکیل سازمان مدیریت کار سازماندهی این چهار بخش را سخت‌تر نمی‌کرد؟
بله، قطعاً کار آن سازمان سنگین‌تر می‌شد، چون اداره آن، تسلط، دانش و ذهنیت قوی‌تری می‌خواهد. به نظر من اگر قرار است سازمان مدیریت دوباره احیا شود شاید رمز موفقیت چنین سازمانی وجود مدیرانی با دانش و توانایی‌های ممتاز در حوزه‌های سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی، نظارت، سازماندهی و مدیریت منابع انسانی باشد. رئیس چنین سازمانی و معاونان او باید توانایی‌های نظری و عملی بالایی برای هدایت این سازمان داشته باشند.
تا اینجای بحث من فکر می‌کنم شما بیشتر با احیای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به سبک دولت آقای خاتمی موافق باشید!
بله، موافق هستم اما به هر حال کار سنگینی است. چنین سازمانی باید برای دولت در همه زمینه‌های مسوولیت خود تصمیم‌سازی کند، بر اجرای تصمیمات نظارت کند، چگونگی اجرای تصمیمات و پیشرفت امور را تحلیل کند و تصمیمات و اقدامات اصلاحی را به هیات دولت ارائه دهد.
تاکنون نظام برنامه‌ریزی کشور بدون توجه به حضور بخش خصوصی طرح‌ریزی شده و بیشترین فعالیت آن برنامه‌ریزی برای هزینه منابع نفتی بوده است. در ساختار جدید سازمان برنامه بخش خصوصی چه نقشی باید داشته باشد؟
نقش بخش خصوصی در سازمانی که احیا می‌شود بسیار حیاتی است. همان‌طور که گفتید در سال‌های گذشته عمده برنامه‌ریزی‌های صورت‌گرفته بدون توجه به حضور بخش خصوصی بوده است؛ اما از حالا به بعد با توجه به امکانات محدود دولتی، سیاست‌های کلی اصل 44 و اقتصاد مقاومتی، نقش بخش خصوصی پررنگ‌تر می‌شود. یک وقت بود که فعالیت بخش خصوصی‌مان خیلی کمرنگ‌تر بود و عمده سرمایه‌گذاری‌ها برای صنعتی شدن، توسعه بخش‌های زیربنایی، حمل‌ونقل، بنادر و کشتیرانی، فقط توسط دولت صورت می‌گرفت. دولت باید سرمایه‌گذاری می‌کرد تا کار جلو برود؛ اما امروز در جهتی حرکت می‌کنیم که بخش خصوصی قرار است فعال‌تر شود. سیاست‌های کلی اصل44 ، اقتصاد مقاومتی، سند چشم‌انداز و محدودیت‌های دولت همه نشان از این دارد که نظام متوجه شده بخش خصوصی باید به میدان بیاید تا بتواند اقتصاد را توسعه دهد و جلو ببرد. با توجه به این موضوع عنصر دیگری به وظایف برنامه و بودجه یا سازمان مدیریت اضافه می‌شود که آن سیاستگذاری‌های اقتصادی برای فعال شدن بخش خصوصی و بهبود فضای کسب‌وکار است. در برنامه‌های پس از انقلاب به ویژه از برنامه سوم به بعد، علاوه بر تخصیص منابع دولتی به سیاست‌هایی که
بتواند تحرک اقتصادی ایجاد کند توجه شده است. این نگرش هم‌اکنون باید خیلی پررنگ‌تر باشد. پرسش اینجاست که در نظام جدید برنامه‌ریزی چگونه و کجا باید سیاست‌های مناسب طراحی و اعمال شود تا فضایی را فراهم کند که بخش خصوصی فعال‌تر شود و منابعش را به میدان بیاورد و به پیشرفت کشور کمک کند.
در این خصوص اتفاقاً پرسش‌های زیادی وجود دارد. مثلاً چه سیاست‌هایی بخش خصوصی را تشویق می‌کند منابع و استعداد خود را به جای سفته‌بازی بر توسعه ظرفیت‌های تولیدی و تولید ثروت ملی متمرکز کند؟ چه سیاست‌هایی سرمایه‌گذاری‌ها را متوجه مناطق مستعد ولی کمتر توسعه‌یافته کشور می‌کند تا تمرکز بیش از حد جمعیت در شهرهای بزرگ را کاهش دهد؟ چه سیاست‌هایی باید اتخاذ شود تا اتصال و تعامل بخش خصوصی با جهان راحت‌تر و روان‌تر شود و توسعه صادرات و جذب سرمایه و فناوری از دنیا بر اساس مصالح و منافع کشور بیشتر صورت بگیرد؟ چه سیاست‌هایی بازارهای صادراتی را برای کشور توسعه می‌دهد؟ به چه شکلی رویه‌های حاکم در کشور را اصلاح کنیم که بخش خصوصی روان‌تر کار کند؟ ببینید اینها مسائلی است که قبلاً در حاشیه بودند چون دولت نیروی مسلط و سرمایه‌گذار اصلی در اقتصاد بود و سرمایه‌گذاری می‌کرد. وقتی تسلط دولتی به دلیل محدودیت منابع و نحوه نگرش به اداره کشور کمتر می‌شود و بخش خصوصی نقش مهم‌تری را بر عهده می‌گیرد، چطور باید راه این بخش را بازتر کرد؟ چه کسی باید بیندیشد، سیاستگذاری کند و مقررات‌زدایی را در دستور کار قرار دهد که بخش خصوصی درست و روان کار
کند؟ پس در احیای نظام برنامه‌ریزی کشور باید سیاستگذاری جهت فعال‌تر شدن بخش خصوصی پررنگ‌تر دیده شود. اگر در گذشته مثلاً معاون اقتصادی سازمان مدیریت وظیفه‌اش این بود که سیاست‌های اقتصادی را تنظیم کند و پیشنهاد دهد که بخش خصوصی فعال شود، امروز علاوه بر سیاست‌های اقتصادی مناسب با توجه به ضرورت گسترش فعالیت‌های بخش خصوصی باید بسیاری از رویه‌ها و مقررات اصلاح یا حذف شوند تا فضای کسب‌وکار بهبود پیدا کند. سیاست‌های کلان باید طوری تنظیم شود که بخش خصوصی بتواند بر اساس آن برنامه‌ریزی بلندمدت انجام دهد. نظام برنامه‌ریزی کشور اکنون وارد مرحله جدیدی شده است و دیگر مانند سابق دولت نمی‌تواند بالای تخت بنشیند و برای کل کشور تصمیم بگیرد که چه کند و چه نکند. منابع محدود است و اگر سرمایه‌های بخش خصوصی به میدان نیاید روند توسعه مختل خواهد شد. امروز نظام برنامه‌ریزی ما وارد مرحله دوگانه خصوصی-دولتی شده است و پیش‌بینی می‌شود در صورت رونق بخش خصوصی و اصلاح برخی طرز تفکرها تا 20 سال آینده این نظام مرحله گذار خود را طی کند و مدیریت و برنامه‌ریزی کشور با سهم حداکثری بخش خصوصی صورت گیرد. اتفاقی که خواهد افتاد عکس دهه 30 است که نظام
برنامه‌ریزی کاملاً دولتی بود و برای منابع نفتی برنامه‌ریزی می‌کرد. در سال‌های آینده شاهد این خواهیم بود که کار مهم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور سیاستگذاری و بهبود نهادها و مقررات برای بهبود فضای کسب‌وکار و توسعه فعالیت‌های بخش خصوصی شود.
با توجه به واقعیت‌های اقتصادی کشور و کاهش درآمدهای ملی و به حداقل رسیدن منابع نفتی، سازمانی که احیا می‌شود چه نقشی را می‌تواند در خصوص توسعه کشور بر عهده گیرد. تکلیف توسعه در زمانی که منابع مالی دولت کم می‌شود، چیست؟
درست است که منابع کم است ولی باز منابع وجود دارد. دولت دارای سازمان‌هایی است که هر سال برایشان بودجه تعیین می‌کند. طرح‌های نیمه‌تمامی وجود دارد که بالاخره یک روز باید تمام شود و اگر هم آن طرح‌ها به پایان برسد سرمایه‌گذاری در مناطق محروم و برخی صنایع که بخش خصوصی به دنبال آن نیست از وظایف دولت است. سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها مانند جاده‌ها، آموزش و پرورش، شبکه بهداشت، امور دفاعی و انتظامی بر عهده دولت است. انجام این فعالیت‌ها، میزان منابعی که باید به هر حوزه تخصیص داده شود، هدف‌ها و سیاست‌های هر حوزه همه و همه نیاز به برنامه‌ریزی برای توسعه، نگهداری، و بهره‌برداری از امکانات دولت در امور زیربنایی و خدمات عمومی دارد. پس حتی وقتی که منابع نفتی هم کم می‌شود، تا وقتی که دولت وجود دارد، ضرورت برنامه‌ریزی برای فعالیت‌های دولت حذف نخواهد شد. دولتی که باید هزینه کند و خدمات ارائه دهد، نیاز به مرکزی دارد تا بیندیشد که این منابع صرف چه طرح‌ها و اقداماتی شود. مهم نیست که منابع دولت چقدر محدود شده یا وسعت پیدا می‌کند، مهم این است تا وقتی که دولت وجود دارد این سوال مطرح می‌شود که منابع در کجا هزینه شود؟ دولت در چه
زمینه‌هایی سرمایه‌گذاری کند؟ چه فعالیت‌ها و خدماتی را توسعه دهد یا کم کند؟ اینها همه سوال‌هایی است که دولت‌ها در هر حالت با آنها مواجهند. چه منابع‌شان وسیع باشد و چه محدود. بنابراین تا وقتی دولتی وجود دارد که منابعی را مصرف می‌کند این سوالات مطرح است که چگونه منابع را هزینه کند و پس از هزینه کردن منابع چه نتایجی برای کشور به بار آورد.
منتقدان احیای سازمان برنامه می‌گویند در غیاب همین سازمان در طول یک سال گذشته بودجه سروقت به مجلس تقدیم شد، دولت در مهار تورم توفیق به دست آورد و طرح نظام سلامت و فاز دوم هدفمندی را به اجرا رساند. پس حالا که اینقدر کارها خوب پیش می‌رود چه نیازی است به سازمانی مزاحم مثل سازمان برنامه؟
فکر نمی‌کنم تدوین به موقع بودجه و تقدیم آن به مجلس آنقدر کار بزرگی باشد که بخواهد وجود سازمان برنامه را زیر سوال ببرد و کارایی آن را مورد سنجش قرار دهد. آیا اینکه بودجه‌مان به موقع تدوین شده برای توسعه کفایت می‌کند؟ آیا منابعی که در این بودجه تخصیص داده شده، فعالیتی که قرار است صورت گیرد همان است که ما را در مسیر توسعه قرار می‌دهد؟ آیا هدف‌های بلندمدت کشور تامین می‌شود؟
به موقع تهیه شدن بودجه قابل تقدیر است ولی استمرار این شکل تخصیص منابع کشور را به کجا می‌برد؟ چه تحولی در این بودجه‌ریزی برای ساختارهای عریض و طویل و غیر‌کارآمد دولتی دیده شده است؟ اشاره کردید به طرح ارتقای نظام سلامت. برای استمرار این طرح و منابعی که لازم دارد تا سهم بیمار کم شود و بیمارستان‌های دولتی بتوانند خدمات در‌خوری را ارائه دهند، چقدر فکر شده است؟ این منابع چقدر است و از کجا قرار است تامین شود؟ از کجا معلوم که این طرح مانند مسکن مهر دولت قبل با کمبود منابع مواجه نشود و برای دولت‌های آینده مشکل ایجاد نکند؟ استمرار این طرح به چه صورت خواهد بود؟
اگر این کار ادامه داشته باشد در سال‌های آینده با توجه به تحولات جمعیتی و آگاهی مردم از این خدمات، چقدر منابع برای ادامه کار نیاز است؟ شاید برای جواب همه این سوالات فکر شده باشد. ولی نظام سلامت باید در کنار نظام آموزش و پرورش دیده شود، در کنار اصلاح نظام اداری دیده شود، این یکپارچگی و توازن کجا دیده شده است؟
بنابراین نمی‌شود گفت چون در غیاب سازمان مدیریت، بودجه به موقع تدوین شده یا نظام سلامت به وجود آمده و تورم سر و سامان گرفته پس نیازی به سازمان مدیریت نیست. مساله اساسی کشور مواردی مانند خروج از رکود تورمی، تدوین برنامه ششم و ارتقای توان تضعیف‌شده بدنه کارشناسی دولت است. همین امروز شما در برخی اظهارات تیم اقتصادی دولت تناقض‌هایی می‌بینید. همین الان انتقادی به دولت وارد است که هماهنگی کافی بین حوزه‌های اقتصادی‌اش دیده نمی‌شود تا آنجایی که یکی می‌گوید قیمت‌ها را تثبیت می‌کنیم یکی دیگر می‌گوید ما در این دولت دنبال تثبیت قیمت‌ها نیستیم. این نشان می‌دهد که یک ذهنیت منسجم و هماهنگی لازم هنوز در دولت شکل نگرفته که حل مسائل کشور را به صورت هماهنگ به جلو ببرند.
اگر سازمان مدیریتی با‌قدرت وجود داشته باشد، همه هم‌صدا و هم‌فکر می‌شوند و هماهنگی بیشتری به وجود خواهد آمد. بنابراین الان که چنین سازمانی وجود ندارد یکسری مسائل و معایبی پیداست که حس می‌شود، یکسری هم پیدا نیست که می‌تواند بعداً آشکار شود.
درست است که به غیر از ناهماهنگی‌هایی که به آن اشاره شد، در اکثر موارد تیم اقتصادی دولت با هم هماهنگ کار می‌کنند و شخص رئیس‌جمهور هم پای برخی اصول اقتصادی و مدیریتی ایستاده‌اند اما این موارد شرط لازم هستند نه کافی. شرط کافی احیای نظام برنامه‌ریزی کشور به همان شکلی است که پیشنهاد کردم.
بررسی سیر تکاملی سازمان برنامه از اواخر دهه 20 تاکنون نشان می‌دهد چه در رژیم گذشته و چه در نظام جمهوری اسلامی هرگاه درآمدهای نفتی بالا رفته برنامه‌ریزی و اظهارنظرهای کارشناسی در خصوص نحوه تخصیص این منابع کنار گذاشته شده و دولت‌ها خارج از ریل برنامه توسعه را پیش برده‌اند. ساختار رژیم گذشته خود را برنامه‌پذیر نشان نداده، آیا ساختار اجرایی کشور قابلیت پذیرش سازمان مدیریتی قوی با مشخصاتی که شرح دادید را دارد؟
وقتی از نیاز کشور به سازمان مدیریت سخن می‌گوییم در واقع از ایجاد عقلانیت و تدبیر در تخصیص منابع دولت و افزایش بهره‌وری در فعالیت‌هایی که دولت می‌کند، سخن به میان می‌آوریم. شما می‌پرسید که آیا نظام اجرایی میدان گرفتن عقلانیت و تدبیر را تحمل می‌کند یا نمی‌کند. من امیدوارم تحمل کند. البته موانعی وجود دارد و شما می‌دانید که همیشه محدودیت منابع وجود داشته و تقاضا فراتر از منابعی است که وجود دارد.
گاهی فعل و انفعالات سیاسی ممکن است کارکرد چنین سازمانی را مختل کند، مانند آنچه در دولت قبل شاهد آن بودیم. گاهی هم می‌بینیم که منابع زیاد است اما چون کشور به لحاظ منابع انسانی و زیرساخت‌ها وضع مناسبی ندارد باید در تخصیص منابع سختگیری‌های زیادی صورت گیرد چون عاقلانه نیست در چنین وضعیتی منابع اضافی به کشور تزریق شود. مانند شرایطی که در ابتدای دهه 50 شاهد بودیم و در حالی که هنوز بنادر کشور توسعه نیافته بود حجم عظیمی از کشتی‌های واردات را به بنادر می‌آوردند و مدتی با اخذ هزینه معطلی در صف‌های تخلیه بار خود معطل می‌ماندند و جاده‌ها و ناوگان حمل‌ونقل کشور توان و ظرفیت حمل بار را نداشت و منابع زیادی هدر می‌رفت.
برخی از کارشناسان آن روزها هشدار می‌دادند که منابع نفت را نباید در شرایطی که کشور کشش امکانات زیربنایی را ندارد و منابع انسانی کشور توسعه‌نیافته است، هزینه کرد. ولی دیدیم که علایق شاه یا بهتر بگویم، خودبزرگ‌بینی و بلندپروازی‌هایش روی استدلال‌های کارشناسی خط بطلان کشید و آنها را به «نفهمیدن» متهم کرد که در نتیجه منابع زیادی از کشور تلف شد؛ مانند اتفاقی که در سال‌های 1384 تا 1390 افتاد.
نتیجه، تولد طرح‌های نیمه‌تمامی است که ظرف جدیدی به اقتصاد کشور اضافه نکرده و تورم بالایی را ایجاد کرده است. نتیجه‌ای که حاصل عدم تخصیص منابع متناسب با عقل و تدبیر بود.
با توجه به اینکه در جمهوری اسلامی سلایق سیاسی متفاوت با ذی‌نفعان مختلف وجود دارد و آنها قصد دارند بر روی تخصیص منابع اثر بگذارند، عقلانیت و تدبیر لازم است تا این علایق را نظام دهد و تناسبی بین منابع و فعالیت‌ها به وجود آورد. من فکر می‌کنم نظام علاقه‌مند است که این عقلانیت به وجود آید تا تجربه دولت قبل تکرار نشود.
طلایی‌ترین سازمان برنامه در چه دوره‌ای بوده است؟
به نظر من پایه‌های این سازمان در دهه 20 برای تخصیص درآمدهای حاصل از فروش منابع نفتی خوب کار گذاشته شد. اما بعد با توجه به افزایش درآمد نفتی حوزه کار سازمان برنامه وسیع‌تر شد و برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی جامع را عهده‌دار شد و نتایج کار او در دهه 40 بسیار خوب بود. با جهش در درآمدهای نفت از عقلانیت دولت‌ها کاسته شد. بعد از انقلاب هم سازمانی که اوایل دهه 60 در زمان آقای دکتر بانکی احیا شد مدل موفقی بود که توانست هم به مدیریت منابع دولت در زمان جنگ کمک کند و هم توسعه کشور را در حد امکانات آن سال‌ها پیش ببرد. این روند ادامه داشت و در زمان مدیریت آقای دکتر نجفی و تهیه برنامه سوم توسعه با نقش سازمان برنامه به اوج خود رسید. چون در برنامه سوم بخش مهمی از برنامه معطوف طراحی و اصلاح نهاده‌ها شد. در آن زمان، علاوه بر اصلاح سیاست‌های اقتصادی درباره شیوه‌ها و روش‌هایی که بستر فعالیت بخش خصوصی را باز کند بحث کردند و راه برای ورود بخش خصوصی به اقتصاد ایران هموارتر شد.
با توجه به اینکه تجربه اجرای 10 برنامه توسعه نشان می‌دهد نتوانسته‌ایم به اهداف آن برنامه‌ها برسیم آیا به نظر شما ادامه راه برنامه‌ریزی برای توسعه کشور مثمر ثمر است؟ آیا عمر برنامه‌نویسی در ایران به پایان رسیده یا بهتر بگویم آیا برنامه‌ریزی در ایران با توجه به ساختار اجتماعی ـ اقتصادی آن جواب نمی‌دهد؟
همان‌طور که توضیح دادم برنامه‌ریزی برای فعالیت‌های عمرانی و جاری دولت به هر حال و در هر شرایطی لازم است. برنامه‌ریزی، بودجه‌ریزی و نظارت برای مدیریت کارآمد تشکیلات دولت و فعالیت آن برای ارائه خدمات عمومی و تسهیل توسعه و پیشرفت کشور ضرورت دارد. آنچه دولت نمی‌تواند مستقیماً تخصیص دهد و برایش برنامه‌ریزی کند منابع بخش غیردولتی است. برای بخش غیردولتی، دولت باید با سیاستگذاری، طراحی و پیاده‌سازی قواعد، قوانین و مقررات مناسب به طور غیرمستقیم اثرگذاری کند. همان‌طور که در جواب به سوال اول توضیح دادم یکی از وظایف مهم سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی جدید بررسی نهادهای موجود و طراحی و اصلاح نهادها، مقررات و روش‌ها و قوانین مربوط به فعالیت‌های بخش غیردولتی و سیاست‌هایی است که موجب افزایش فعالیت‌های بخش غیردولتی و همچنین افزایش بازده و بهره‌وری فعالیت‌های آن بخش باشد.
دیدگاه تان را بنویسید