برنامه‌ریزی در ایران و راه‌های پیش رو

ایران در بعد از جنگ جهانی دوم، به دلیل موقعیت ژئوپولتیک و شرایط جهانی به‌صورت تبعی و به سرعت وارد بحث برنامه‌ریزی توسعه می‌شود. مباحث برنامه‌ریزی بدون شناخت و بررسی لازم آغاز شده، به طوری که سازمان متولی تهیه برنامه سال‌ها بعد از تدوین برنامه شکل می‌گیرد و حتی دو برنامه اول تهیه‌شده فاقد الگوی علمی و فنی مناسب برنامه‌ریزی و صرفاً بر اساس تعدادی پروژه عمرانی مشخص و بدون ارتباط با یکدیگر است. با این حال برنامه‌ریزی در ایران با دو خواسته اساسی شکل می‌گیرد:
1- هدایت پول نفت برای عمران و توسعه کشور (که خود سازمان در برنامه‌های اول و دوم با ایفای نقش مهندسی نسبت به تهیه و اجرای پروژه‌های عمرانی اقدام می‌کند.)
2-ایجاد سازمان موقت برنامه برای تحقق عمران و توسعه در کشور طی چند برنامه.

در این شرایط کودتای 28 مرداد 1332 توان علمی، سیاسی و فرهنگی داخلی را تحلیل و مشارکت را از بین می‌برد و شاه با کمک خارجیان برنامه را برای کسب مشروعیت خود پیش می‌برد. برنامه‌های دوم و سوم در چنین فضایی و البته عمدتاً تحت تاثیر تلاش‌های شخص ابوالحسن ابتهاج، رئیس سازمان برنامه در دهه 30 شکل می‌گیرد. ابتهاج تحصیلکرده رشته اقتصاد و فردی با استقلال زیاد، با‌تجربه و علاقه‌مند به برنامه‌ریزی کشور بود و توانست برنامه‌ریزی و سازمان مناسب آن را ایجاد کند. عمده دیدگاه‌های او شامل موارد ذیل بود:
1- اختصاص صد درصد پول نفت به بودجه عمرانی
2- تمرکز کارهای برنامه‌ریزی فنی و اقتصادی، اجرا و نظارت در سازمان برنامه
3- استفاده از دانش فنی خارجیان تا زمان تقویت توان داخلی
4- ایجاد دفاتر اقتصادی و فنی سازمان برای تهیه و اجرای برنامه به روش‌های علمی و فنی مورد نیاز

5- دور کردن سازمان برنامه از تاثیرات و تحولات سیاسی
6- هدایت سازمان از اجرای صرف پروژه‌های عمرانی و دیدگاه مهندسی به استفاده از دانش اقتصاد و نگرش مدیریت اقتصادی
7- استفاده از متخصصان خارج از سازمان در تهیه برنامه).

سازمان برنامه با پشتیبانی سیاسی اولیه شاه از سازمان و ابتهاج، پشتیبانی علمی و فنی و بین‌المللی خارجیان از برنامه، ابتکارات مدیران سازمان برنامه و البته در فضایی غیر‌مشارکتی در اهداف خود موفق می‌شود. سازمان قدرت زیادی می‌یابد به طوری که تقریباً تمامی پروژه‌های کشور تحت نظر آن تهیه، اجرا و نظارت می‌شود. سازمان به دنبال اختصاص 100 درصد پول نفت به عمران است. از اینجا اختلاف سازمان با دولت و دستگاه‌های اجرایی آغاز می‌شود. نهایتاً سازمان برنامه با الحاق بودجه به خود موفق می‌شود ولی ضعف مشارکت و توان تخصصی و دانش و شناخت برنامه باعث توفق همیشگی بودجه بر برنامه، اجرای برنامه‌های جامع (به جای برنامه‌های هسته‌ای و استراتژی توسعه) و انحراف سازمان از اهداف تشکیل خود می‌شود.

این مشکلات هنگام افزایش درآمدهای نفتی در ترکیب با ساختار سلطنتی و ریشه نگرفتن برنامه‌ریزی علمی خود را نشان می‌دهد، قدرت بودجه‌ای و قانونی سازمان افزایش و قدرت علمی و برنامه‌ریزی آن تضعیف شده و برنامه‌ریزی در ایران شکست می‌خورد. انقلاب اسلامی پایانی بر ساختار سلطنتی می‌شود. یک پای جامعه در تاریخ است، سایه این شکست و مشکلات بر سر سازمان پایدار می‌ماند. بعد از انقلاب نیز مشکلات جدیدی اضافه می‌شود به طوری که حدود یک دهه کشور بدون برنامه پیش می‌رود.

برنامه‌های اول و دوم توسعه باز هم به‌صورت جامع تدوین می‌شود، عملاً به نتیجه نرسیده و کشور را به توسعه نمی‌رساند. مشکل ضعف مشارکت که در برنامه‌های بعد از انقلاب محدود شده در ترکیب با ضعف تحقیقات داخلی، جای خود را به عدم تفاهم علمی و سیاسی برنامه‌ریزی میان گروه‌های سیاسی و علمی می‌دهد. برنامه سوم گروه‌های سیاسی را به تفاهمی در برنامه‌ریزی می‌رساند ولی این تفاهم پایدار نیست و به زودی دولت بعدی تمامی برنامه‌های قبل و بعد از انقلاب را نامطلوب و سازمان برنامه را نامناسب دانسته و منحل می‌کند. این دوران خاتمه تجربه 70‌ساله برنامه‌ریزی محسوب می‌شود.

خلاصه اینکه تجربه 70 سال برنامه‌ریزی ایران نباید ما را به اشتباه بیندازد ما هنوز در مراحل اولیه برنامه‌ریزی در جهان هستیم، مرحله‌ای که نیاز به مفهوم‌سازی، شناخت مفاهیم، تفاهم بر برنامه‌ریزی و‌... داریم و اینکه باید به دنبال کدام سازمان، کدام برنامه، کدام عمران و توسعه و پیشرفت و ... باشیم. ما در وضعیتی هستیم که هنوز برنامه‌ریزی در نظر بسیاری، عبارت است از روش‌هایی برای تخصیص و صرف منابع و هر زمان فضا آماده می‌شود مجدداً سراغ سرمایه‌های فیزیکی و ساخت راه، ابنیه، پالایشگاه، سد و امثال آن می‌رویم. در چنین شرایطی باید گفت در دوران 60 سال برنامه‌ریزی، اقتصاد ایران نهایتاً 15 سال دارای برنامه نسبتاً موفق بوده است.

اکنون که شرایط احیای سازمان ذی‌ربط پیش آمده سوال این است که در شرایطی که ذهنیت‌های مختلف به این سازمان و برنامه‌ریزی میان گروه‌های سیاسی و حتی علمی و کارشناسی وجود دارد باید به دنبال احیای کدام سازمان و کدام برنامه‌ریزی بود. قطعاً تعجیل و تاخیر در تصمیم‌گیری هر دو مشکل‌آفرین خواهد شد اما تحقیق در تجربیات گذشته و در آموزه‌های حاکم بر اقتصاد جهان و نظام برنامه‌ریزی و اقتصاد ایران، راهگشایمان خواهد بود.

چه سازمان برنامه‌ای ایجاد شود

با توجه به بررسی تاریخ 70 سال برنامه‌ریزی، بررسی موفقیت‌ها، شکست‌ها، نقاط قوت و ضعف‌ها می‌توان شرایط کلی مطلوب احیای نظام برنامه‌ریزی را به شرح زیر خلاصه و پیشنهاد کرد:

1- ایجاد معاونت توسعه و پیشرفت

سازمان برنامه سه دوران مهندسی، زیربناسازی توسعه‌ای و برنامه‌ریزی جامع را پشت سر گذاشته است. موفق‌ترین دوران سازمان (به‌رغم وجود ضعف‌هایی)، دوران زیربناسازی توسعه در برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی قبل از انقلاب بوده است. سازمان برنامه می‌خواهد همانند برنامه‌های سوم و چهارم قبل از انقلاب نقش زیربنا‌سازی (عمرانی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی) توسعه کشور را بر عهده داشته باشد، می‌بایست بخش توسعه‌ای سازمان از بخش بودجه که هدایت کل اقتصاد را بر عهده دارد، جدا شود. برای چنین امری لازم نیست در بدو امر بودجه قابل ‌توجهی اختصاص یابد بلکه همین که بخش توسعه‌ای سازمان به‌طور مداوم کار کند اثرات خود را خواهد گذاشت.

معاونت توسعه یا پیشرفت دبیرخانه تهیه برنامه توسعه می‌شود. به این معنا که مشارکت همگان (دستگاه‌ها، متخصصان، مسوولان، برنامه‌ریزان و ...) را برای تهیه برنامه و الگوی توسعه و پیشرفت فراهم و صرفاً سازمان شرایط لازم (مانند ارائه تجربیات جهان، ارائه تجربیات قبلی، ارائه مدل‌های برنامه‌ریزی، امکانات لازم، و ...) را فراهم کند تا چنین برنامه‌ای با مشارکت و مقبولیت حداکثری و مبتنی بر روش‌های علمی و فنی مناسب شرایط ایران طراحی شود. چنین معاونتی باید بتواند تحرکات وسیعی در اقتصاد ایران ایجاد کرده و طی چند برنامه مشخص ایران را به اهداف توسعه و پیشرفت برساند.

2- تقویت بخش تحقیقات برنامه‌ریزی در ایران

بحث ورود منفعلانه و بدون شناخت و بررسی لازم جزو اولین و مهم‌ترین مشکلات نظام برنامه‌ریزی در ایران بود که بعد از 70 سال هنوز با شدت بر نظام برنامه‌ریزی ایران حکمفرماست. تحقیقات برنامه‌ریزی بعد از برنامه چهارم قبل از انقلاب به جز دوره‌های کوتاه تدوین برنامه ضعیف بوده است. با نگاهی به سابقه برنامه‌ریزی مشخص شد که نه‌تنها ضعف تحقیقات مداوم در این بخش وجود دارد بلکه هنوز تفاهم جدی میان مسوولان و گروه‌های سیاسی بر مفهوم برنامه و تفکیک آن با بودجه وجود ندارد. بخش تحقیقات برنامه‌ریزی می‌تواند ضمن بررسی برنامه‌ریزی در ایران، به شناخت و بررسی تحولات برنامه‌ریزی در جهان پرداخته و الگو یا الگوهای مناسبی را که حداقل مورد تفاهم بخش عمده‌ای از مسوولان و متخصصان باشد، فراهم سازد. این بخش باید با کمک مستمر مراکز تحقیقاتی و برنامه‌ریزان علمی سامان یابد.