راهبر اصلاح

علیرضا عبدالله‌زاده / فارغ‌التحصیل مدرسه حکمرانی هاروارد

بحران صندوق‌های بازنشستگی اوج چالش‌های جدید توسعه سیاسی و حکمرانی در ایران است. از یک‌سو دموکراسی ناقص و از سوی دیگر حکمرانی ضعیف از عوامل شکل‌گیری این بحران هستند. برای حل این بحران، جامعه سیاسی و حاکمیت می‌بایست ظرفیت‌هایی را ایجاد کنند که در صورت موفقیت، آینده توسعه ایران را رقم خواهد زد. شبحی بر سر کارگران دیده می‌شود، شبح بحران صندوق‌های بازنشستگی که در ایران نیز فراگیر شده است. در یونان، این بحران 27 درصد از مستمری میلیون‌ها بازنشسته را از سال 2010 کاهش داد. در ایالات متحده، بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی متعلق به ایالت کالیفرنیا که بیش از هزار میلیارد دلار کسری تراز (درآمدهای پیش‌بینی‌شده منهای تعهدات پیش‌بینی‌شده) دارد احتمالاً مجبور به کاهش 30‌درصدی مستمری‌ها خواهد بود. در نتیجه این مشکلات، بازنشستگان و از کارافتادگان زیادی در آخرین سال‌های عمرشان گرفتار فقر خواهند شد. بحران مذکور تنها محدود به کشورهای در حال توسعه نیست اما در این کشورها بیشتر دیده می‌شود. قربانیان فعلی این بحران را می‌توان بیشتر در اروپای شرقی، آمریکای جنوبی، و کشورهای شمالی مدیترانه مشاهده کرد. همان‌طور که در مقاله «بمب ساعتی صندوق‌های بازنشستگی» (نشریه تجارت فردا، 23 بهمن 1394) اشاره کرده‌ام، اکنون مهم‌ترین صندوق‌های بازنشستگی کشور (صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح، و صندوق بازنشستگان فولاد) ورشکسته و کاملاً وابسته به حمایت نهادهای دیگر مانند دولت یا سازمان تامین اجتماعی شده‌اند. این سه صندوق تنها مسیری را طی کرده‌اند که از قبل نیز قابل پیش‌بینی بود. یک دهه قبل در گزارش بانک جهانی از وضعیت صندوق‌های بازنشستگی ایران (1382) نوشته شده بود که این صندوق‌ها به زودی با اضافه‌برداشت از منابع و پیر شدن جمعیت ورشکسته خواهند شد. مطالعات دیگر متخصصان داخلی نیز به نتیجه مشابهی رسیده بودند. در مورد ایران وضعیت ویژه‌ای اتفاق افتاد که تنها سه دهه فعالیت صندوق‌ها کافی بود تا بسیاری از آنها به مرز بحران برسند. در استعاره می‌توان گفت صندوق‌های بازنشستگی ایران «در جوانی پیر شده‌اند». در ادامه به بررسی یک عامل بحران‌ساز در صندوق‌ها و دشواری‌های راهکارهای تجربه‌شده اشاره خواهیم کرد تا در انتها راهبرد توسعه سیاسی اصلاح صندوق‌ها را بررسی کنیم.
چالش توسعه سیاسی صندوق‌های بازنشستگی: از میان همه چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی مانند پیر شدن جمعیت یا ضعف حکمرانی، چالش کاستی توسعه سیاسی، عاملی اصلی و مختص بحران‌های صندوق‌های بازنشستگی در کشورهای در حال توسعه است. نظام‌های کمتر توسعه‌یافته سیاسی، مخصوصاً در قالب‌های دموکراسی‌گونه، برای بقای حاکمان دست به استفاده از منابع عمومی صندوق‌ها می‌زنند. به عنوان مثال طی دو دهه گذشته، دولت اصلاحات تصمیم گرفت به منظور افزایش اشتغال، شرایط بازنشستگی را تسهیل کند. دولت آقای احمدی‌نژاد نیز با افزایش‌های شدید مستمری احتمالاً تلاش کرد رضایت بازنشستگان را جلب کند. در هر دو سیاست، با تغییر نسبت‌های حیاتی صندوق‌ها، منابع آنها بیش از پیش کاسته شد. به طور کلی این «پیش‌خوری» منابع صندوق‌های بازنشستگی نمونه شاخصی از هزینه بیش از صرفه دموکراسی‌های ناقص است که در ادبیات اقتصاد سیاسی نوین شناخته شده است. چالش مهم دموکراسی در ایران این است که جامعه دقیقاً از هزینه‌های برنامه‌های حاکمان مطلع نیست و بدون آگاهی از هزینه‌های بلندمدت، دچار نوعی نزدیک‌بینی منفعت و هزینه شده است. طبیعی است در چنین فضایی، سیاسان می‌توانند به قصد بهره‌برداری سیاسی در انبان دارایی‌ها و پس‌اندازهای عمومی دست‌اندازی کنند به شرطی که مردمان را از بهره‌ای کوتاه‌مدت نیز بهره‌مند سازند. با استعاره از ادبیات شیوای فارسی می‌توان صندوق‌های بازنشستگی را به قصه «فروختن صوفیان بهیمه مسافر را جهت سماع» حضرت مولانا تشبیه کرد که رندان، خر مسافر را در حالی که مستانه همنوای ایشان بود فروختند. آری برادر، «خر برفت و خر برفت». عواقب ادامه وضع موجود بسیار ناگوار است. عواقب کسری شدید صندوق‌ها را می‌توان در دو مجازات سخت دید: کاهش شدید مستمری یا افزایش تصاعدی حمایت مالی دولت از صندوق‌ها. به عنوان مثال، در بودجه 1395 دولت تعهد کرده است تا به میزان هفت هزار میلیارد تومان بیشتر از پارسال کسری دو صندوق بازنشستگی کشوری و لشگری را جبران کند. این در حالی است که پیش‌بینی نمی‌شود درآمدهای نفتی دولت چندان افزایش یابد. کسری صندوق‌های بازنشستگی که اکثراً توسط بودجه عمومی تامین می‌شود در سال جاری تقریباً 60 درصد کل هزینه یارانه‌های نقدی بود. تفاوت عمده این دو محل هزینه بودجه از آن جهت است که بر‌خلاف یارانه مستقیم، کسری بودجه صندوق‌ها رشد تصاعدی دارد به نحوی که ظرف دو سال می‌تواند از کل میزان یارانه‌های نقدی پیشی گیرد. تفاوت دیگر این است که کل یارانه‌های نقدی (شامل 40 هزار میلیارد تومان در سال) صرف 75 میلیون نفر شهروند ایرانی می‌شود اما صندوق‌های بازنشستگی بحران‌زده در مجموع کمتر از چهار میلیون نفر مستمری‌بگیر دارند که این جمعیت بازنشسته در حال افزایش است. بحران صندوق‌های بازنشستگی در دنیا بارها تجربه شده است و هر بار راه‌حل‌هایی برای جلوگیری یا جبران آن اتخاذ شده است که هریک بخشی از مسائل را هدف قرار داده‌اند. هدف از این بخش تنها آشنا کردن خواننده با بخشی از هزینه‌های اصلاح صندوق‌هاست.
الف) تغییر نسبت بیمه پردازان و مستمری‌بگیران: یکسری از اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی معطوف به تغییر نسبت کارگران بیمه‌پرداز به بازنشستگان مستمری‌بگیر است. در ایران، طی 30 سال، عمر مورد انتظار بیش از 20 سال افزوده شده است. بنابراین نسبت مورد نظر به شدت تا حد بحرانی کاسته شده است. در دنیا روش‌های افزایش سن بازنشستگی، افزایش سهم بیمه از حقوق، کاهش میزان مستمری متناسب با تغییرات سن و جمعیت کارگر و بازنشسته اجرا شده‌اند. بدیهی است هریک از این اصلاحات بر بخشی از اعضای صندوق‌ها (مستمری‌بگیران یا کارگران) فشار خواهد آورد.
ب) حمایت روزافزون دولت‌ها از صندوق‌ها: یک راه به ظاهر کم درد‌سر سیاسی حمایت فزاینده دولت‌ها از صندوق‌های بازنشستگی است. با افزایش روزافزون این کمک‌ها، عملاً سهم بخش‌های دیگری چون عمران و سازندگی کاسته می‌شود و ثبات اقتصادی به خطر می‌افتد. تورم و بحران بدهی‌های دولتی می‌تواند تنها یکی از عواقب این راهبرد باشد. در ایالت ایلینویز آمریکا، شکست سیاسی در حل مساله صندوق بازنشستگی ایالت سالانه یک میلیارد دلار هزینه بیشتر از سال پیش بر بودجه تحمیل کرد.
ج) اصلاحات ساختاری: هدف از اصلاحات ساختاری حفظ حداقل‌هایی تضمین‌شده از رفاه در بازنشستگان است در حالی که کارگران همچنان انگیزه داشته باشند سهم بیشتری از درآمدشان را نیز در حساب‌های شخصی پس‌انداز کنند. در این اصلاح، دیگر تضمینی برای همه سرمایه‌گذاری‌ها نیست بلکه تنها حداقلی از این پس‌اندازها تضمین شده‌اند و بقیه، مانند سرمایه‌گذاری‌های بازار دارای مخاطره خواهند بود.
راهبرد سیاسی اصلاح: چالش بحران صندوق‌های بازنشستگی را که محصول ضعف‌های توسعه‌نیافتگی است باید با جبران این عقب‌ماندگی‌ها حل کرد. از یک‌سو باید ظرفیت‌های حکمرانی را افزود و از سوی دیگر ظرفیت جدیدی از توسعه سیاسی تولید کرد. نتیجه افزایش این دو ظرفیت سیاسی و حکمرانی، نه‌تنها در حل بحران‌های صندوق‌های بازنشستگی، بلکه در راهگشایی مسائل فراگیر و بلندمدت دیگری مانند بحران آب، محیط زیست، و رکود اقتصادی نیز کارساز خواهد بود. بر‌خلاف بحران‌های پیشین (بحران پولی و ارزی)، راه‌حل بحران‌های جدید نه‌تنها در اتاق‌های فکر، که در مجامع عمومی نیز هست. دموکراسی نه‌تنها عاملی برای ایجاد بحران، بلکه ابزاری برای حل بحران صندوق‌های بازنشستگی نیز هست. دموکراسی در واقع «ابزاری برای انتخاب راه‌حل‌های قابل اجماع برای مسائل مشترک» است. با این نگاه می‌توان دریافت که اگر گزینه‌های راه‌حل با هزینه و فایده هرکدام مشخص باشد، دموکراسی می‌تواند قابل اجماع‌ترین گزینه را برگزیند. از آنجا که هر نوع اصلاح در صندوق‌های بازنشستگی عمومی، حال و آینده بیشتر افراد جامعه را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد، لازم است راهبرد اصلاح آنها با فرآیند سیاسی دموکراتیک گره بخورد. بحران مالی جهانی بیش از همه یونان را گرفتار کرد. در یکی از سخت‌ترین روزهای یونان، نخست‌وزیر وقت طی مذاکره با احزاب مختلف تصمیم گرفت تا بخش‌های مهمی از مصارف بودجه، مانند کمک به صندوق‌های بازنشستگی را به شدت کاهش دهد. هر چند این راهبرد تا مدتی موثر بود و درب‌های کمک مالی به یونان را گشود، نتیجه بلندمدتش اعتراضات شهروندانی بود که دولت چپگرایی را انتخاب کردند. دولت جدید چپگرا نیز به زودی متوجه شد که چاره‌ای به‌جز بازبینی برنامه‌های حمایتی ندارد اما این بار به جای مذاکره پشت درهای بسته، بسته اصلاحات را به رفراندوم گذارد. اقدام هوشمندانه دولت جدید توانست مردم را مستقیماً در برابر انتخاب‌های سخت قرار دهد و پشتیبانی مردم را از هر آنچه تصمیم جمعی بود، حاصل کند. به عنوان مثال با فراتر رفتن از بازیگرانی چون دولت و مجلس، می‌توان دست همکاری به سوی طبقه متوسط کارگر دراز کرد که خود اولین قربانی ورشکستگی‌های صندوق‌هاست. بدیهی است تعامل با عامه جامعه برای همراه کردن‌شان با اصلاحات نیازمند ظرفیت‌هایی است که تاکنون به سختی داشته‌ایم؛ مثلاً داشتن ارتباطی مستمر و بر اساس اعتماد با جامعه کارگری و بازنشسته و شکل‌دهی گفت‌وگویی مبتنی بر واقعیت‌های صندوق‌ها.