وعده مهر

یکشنبه هفته گذشته، مصوبه پرحاشیه دولت درباره قراردادهای جدید نفتی، که حدود یک سال به صورت گسترده در میان اهالی نفت و اقتصاد و حتی سیاست دستمایه چالش و اختلاف شده بود، بار دیگر اصلاح شد تا امیدها به برگزاری نخستین دور از مناقصات نفتی ایران برای توسعه میادین نفت و گاز در پساتحریم زنده شود. اگرچه اصلاحیه‌های اخیر هیات وزیران را می‌توان در حکم سومین مصوبه در این خصوص به شمار آورد، و هنوز کلیه مراحل قانونی در آنها سپری نشده است؛ انتظار می‌رود مصوبه جدید بدون ایراد و مخالفت جدید از سوی نهادهای قانونی، به مرحله اجرا برسد. اصلاحات اخیر، بعد از حضور بیژن زنگنه، وزیر نفت، در جلسه غیرعلنی مجلس و رایزنی با نمایندگان صورت گرفته است. دو روز بعد از مصوبه هیات‌ دولت، علی کاردر، مدیرعامل شرکت ملی نفت ایران، که خود از اعضای کمیته بازنگری قراردادهای نفتی نیز بوده است، در یک نشست خبری ضمن اشاره به تصویب اصلاحیه، پیش‌بینی کرد که نخستین مناقصه در مهرماه برگزار خواهد شد و گفت احتمالاً طی هفته‌ای که شماره حاضر نشریه در آن منتشر شده است، نامه‌ای به شرکت‌های خارجی ارسال خواهد شد. این سخنان کاردر را پس از مصوبه هیات دولت، می‌توان پایان راه بررسی قراردادها دانست؛ راهی که حدود سه سال قبل در ماه‌های نخست وزارت نفت زنگنه آغاز شد.

مسیر سه‌ساله

قریب به سه سال قبل بود که بیژن زنگنه طی حکمی به سید‌مهدی حسینی و تعدادی از مدیران باسابقه صنعت نفت، دستور بازنگری در قراردادهای نفتی را داد. خروجی بازنگری، مدلی بود به نام قراردادهای نفتی ایران (Iranian Petroleum Contract یا همان IPC) که کلیات آن نخستین بار در اسفند 1392 رونمایی و به معرض بررسی عموم گذاشته شد و سال گذشته علاوه بر معرفی کلیات مدل نهایی همراه با فرصت‌های سرمایه‌گذاری در توسعه میادین نفت و گاز ایران، هیات وزیران نیز مصوبه‌ای درباره آن داشت. با معرفی مدل جدید، و همزمان با امضای توافقنامه‌های همکاری، که البته تاکنون هیچ یک به نتیجه نرسیده‌اند، سیل انتقادها نسبت به مدل جدید شروع شد. اگرچه ایرادات نگارشی و فنی زیادی به مدل جدید مطرح می‌شد، اما اصلی‌ترین انتقادات به این شرح بود: حضور پررنگ شرکت‌های خارجی در تمامی مراحل چرخه عمر مخزن و به طور خاص دوران بهره‌برداری و تولید، عدم انتقال فناوری به شکل مناسب، محدود نشدن استفاده از مدل جدید و نادیده گرفتن شیوه‌های دیگر قراردادی و توان شرکت‌های داخلی. دایره منتقدان قراردادهای جدید، طیف گسترده‌ای را دربرمی‌گرفت که از کارشناسان و مدیران صنعت نفت شروع می‌شد و به دانشجویان و فعالان سیاسی می‌رسید. بسیاری از منتقدان معتقد بودند که باتوجه به حجم بالای نقدینگی و نیز رفع تحریم‌ها، شرکت‌های داخلی می‌توانند خود به تامین سرمایه بپردازند و با استفاده از تجربه بیش از صدساله در صنعت نفت، تنها در مواردی خاص از فناوری شرکت‌های خارجی بهره گیرند. به گفته آنها، حضور شرکت‌های خارجی باید تنها به میادینی خاص محدود می‌شد؛ امری که در اصلاحیه اخیر هیات دولت نیز گنجانده شده و شامل این چهار مورد می‌شود: مخازن مشترک، میادین و مخازنی که اکتشاف نشده است، بهره‌برداری از مخازن با ضریب بازیافت زیر 20 درصد و میادین و مخازن دریای خزر، دریای عمان و مناطق شرق و شمال کشور. در نهایت و پس از جلسات متعدد و دو بار اصلاح، اکنون به نظر می‌رسد صنعت نفت در آستانه اجرای قراردادهای جدید و توسعه میادین نفت و گاز قرار دارد. اما آیا واقعاً فقط قرار است چند میدان توسعه پیدا کند؟

توسعه میدان یا کشور؟

بسیاری از منتقدان و حتی موافقان قراردادهای جدید معتقد هستند که ماجرای قراردادها، فقط به توسعه میادین نفتی مربوط می‌شود. اما این نگاه تا چه اندازه قابل دفاع است؟ آیا در صنعت نفت، به عنوان مهم‌ترین مزیت نسبی کشور، تامین‌کننده عمده درآمدهای ارزی، پیشران رشد اقتصادی و تامین‌کننده منابع مالی دولت برای توسعه ایران در دوران معاصر، صرفاً باید در جست‌وجوی یافتن راه‌حلی برای توسعه مخازن نفتی بود تا حداکثر ارزش اقتصادی از آن به دست آید؟ از یک دیدگاه، قطعاً این‌طور نیست و نفت مساله‌ای است که اقتصاد، سیاست داخلی و خارجی و امنیت کشور به آن گره خورده. براساس این نظر، حتی همان هدف توسعه بهینه نیز مستلزم همکاری با شرکت‌های پیشرو دنیا است. لذا قراردادهای جدید نه‌تنها به خاطر حضور شرکت‌های خارجی صاحب سرمایه، دانش و فناوری، جذب سرمایه‌گذاری خارجی (که برخلاف مدل بیع‌متقابل کوتاه‌مدت نیست) و پیوند زدن اقتصاد و سیاست ایران با کشورهای خارجی؛ بلکه به دلیل فراهم آوردن فرصتی برای توسعه میادین مشترک معطل‌مانده در تمامی این سال‌ها، استفاده از فناوری روز دنیا در ازدیاد برداشت باتوجه به عمر بالای بسیاری از مخازن و توسعه میادین پرریسک و گران‌قیمت در خلیج‌فارس و دریای خزر، قابل دفاع هستند. تقلیل صورت‌مساله قراردادهای جدید به توسعه میدان و سپس ساده‌سازی توسعه میدان به یک فرآیند مهندسی، درست خلاف مسیری است که بسیاری از همسایگان ایران مثل قطر، عمان، آذربایجان و حتی عراق (باوجود تفاوت مدل قراردادی آن با سه کشور قبلی) هم‌اکنون درحال طی آن هستند. ماجرای قراردادهای نفتی البته به همین موضوع منحصر نمی‌شود: اولاً پروژه‌های فعلی در پارس جنوبی و غرب کارون، در مراحل پایانی هستند و بدون آغاز همزمان تعدادی پروژه، موجی از بیکاری در شرکت‌های نفتی ایرانی در راه خواهد بود. دوم اینکه حضور شرکت‌های نفتی ایران در بازارهای منطقه و بین‌المللی، به دلیل بین‌المللی نبودن و رقابت‌پذیری پایین آنها، نزدیک به صفر است که جز با برنامه‌ریزی در سایه ایجاد فضای رقابت و مشارکت با شرکت‌های خارجی، انتظار بهبود آن نمی‌رود. در نهایت اینکه ایران بالاترین حجم ذخایر نفت و گاز جهان را دارد؛ در حالی که بخش زیادی از این ذخایر توسعه نیافته‌اند و برای توسعه آنها به ویژه در منابع مشترک، احتمالاً زمانی بهتر از امروز وجود ندارد.

تلاقی دو پارادایم

ماجرای قراردادهای نفتی جدید، از جنبه دیگری نیز قابل بررسی است: تغییر پارادایم توسعه صنعت نفت کشور. تا پیش از اجرای قراردادهای جدید، پارادایم حاکم بر صنعت نفت کشور، حتی در دوران اجرای قراردادهای بیع متقابل، مبتنی بر تفکری به جا مانده از دوران ملی شدن نفت بود که در آن هیچ پاسخ عملی برای چرایی افت تولید نفت در سال‌های پیش از تحریم، علت عدم توانایی شرکت‌های ایرانی برای حضور در بازارهای بین‌المللی، دلیل ترس از مواجهه و همکاری با غول‌های نفتی با مطرح شدن مساله حضور آنها، علت عقب‌ماندگی از همسایگان در میادین مشترک و چگونگی بهره‌گیری مناسب از منابع نفتی به عنوان ابزاری برای چانه‌زنی در معادلات سیاسی و امنیتی (مثل تعیین رژیم حقوقی دریای خزر) وجود نداشت. در چارچوب پارادایم مذکور، که هنوز طرفداران زیادی دارد، مشارکت و حضور غول‌های نفتی اصالتاً امری مذموم است، مگر آنکه خلافش ثابت شود. شاید این پارادایم در دهه ملی شدن نفت، که قرارداد دارسی پابرجا بود، دولت و مجلس در شرایط ناپایدار سیاسی قرار داشتند و کشور تحت نفوذ و حتی حضور نظامی قدرت‌های خارجی قرار داشت، می‌توانست باورپذیر و قابل دفاع باشد، اما آیا الزاماً امروز هم چنین خواهد بود؟ پاسخ نگارنده منفی است. قراردادهای جدید، با حضور طولانی‌مدت شرکت‌های خارجی، ضمن الزام به استفاده از شریک ایرانی و بهره‌گیری از مقدار مشخصی از توان پیمانکاران و سازندگان داخلی، بدون مالکیت در مخزن، نقطه آغاز تغییر پارادایم کهنه حاکم بر صنعت نفت و حرکت به سمت دوران جدید محسوب می‌شود. با عنایت به جذابیت صنعت نفت و حجم بالای تامین مالی مورد نیاز برای آن، می‌توان مدعی شد اجرای قراردادهای جدید، یک تغییر پارادایم در اقتصاد کشور نیز خواهد بود. بدین معنا که برای سرمایه‌گذاری خارجی، اجرای پروژه‌ها و بهره‌گیری از منابع مالی بین‌المللی، نباید به یک یا چند سال اکتفا کرد و باید شراکت طولانی‌مدتی را طی چند دهه هدف قرار داد. با این تفاسیر، مشکل اصلی بسیاری از منتقدان با قراردادهای جدید را می‌توان از جنس همان مشکلی دانست که مخالفان برجام از آن سخن می‌گفتند، یعنی کنار گذاشتن عملی، حقوقی و مکتوب پارادایم بیگانه‌ستیزی مبتنی بر نوعی برداشت از ناسیونالیسم؛ بدون آنکه شعارها و آرمان‌ها صراحتاً تغییر کنند. بزرگ‌ترین شاهد بر این داستان، مروری بر قوانین و مقررات مصوب مراجع قانونی کشور است. به عنوان مثال، قانون نفت مصوب سال 1366 کشور، مقرر می‌داشت: «کلیه سرمایه‌گذاری‌ها بر اساس بودجه واحدهای عملیات از طریق وزارت نفت پیشنهاد و پس از تصویب مجمع عمومی در بودجه کل ‌کشور درج می‌شود. سرمایه‌گذاری خارجی در این عملیات به هیچ‌وجه مجاز نخواهد بود.» اکنون، قریب به سه دهه پس از آن زمان، سیاستگذاران از همکاری بلندمدت، مدل مبتنی بر مشارکت، تامین مالی از سوی شرکت خارجی و مدیریت مشترک در کل دوران عمر میدان سخن می‌گویند و منظور آنها نیز اغلب، شرکت‌های غربی و حتی آمریکایی است. چنین تحولی، بیش از تغییر قانون است و می‌توان آن‌را تغییر پارادایم در اقتصاد ایران دانست.